Бюджетное устройство, принципы построения бюджетной системы

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета* региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый б 1991 г* Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Большое значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Федеральный закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных

Рис. 4.1. Структура консолидированного бюджета РФ

фондов*.*», принятый в 1993 г/Этот закон определял права субъектов Федерации, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты и расходование бюджетных средств, определял взаимоотношения органов власти в бюджетном процессе. Закон устанавливал также общие принципы составления* рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования в не бюджетных фондов в целях финансового обеспечения прогнозируем lux темпов социально-экономического развития каждого субъекта РФ и государства в целом, В бюджетную систему РФ включаются федеральный бюджет, бюджеты республик в составе Российской Федерации, краев и областей, Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономны* округов, сельских районов, городов, районов в городах, поселков и сельских населенных пунктов.

В табл. 4.3 представлено распределение доходов консолидированного бюджета РФ по видам бюджетов в 2001 г

Свод бюджетов всех уровней на территории соответствующей адми- иистратшшо-территориальной единицы представляет собой ее консолидированный бюджет. Рассмотрим структуру консолидированного бюджета субъектов РФ[11] (рис. 4.2).

Таблица 43

К субъектам РФ относятся: республики в составе РФ (21); области, края (55); автономные округа (10); автономная область (1); города федерального значения (2)

Рас.

Итак, бюджетная система России включает три звена: федеральный бюджет* территориальные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты. В 1995 г. был принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[12]* который ввел новое понятие — муниципальное образование.

Муниципальное образование — это городское* сельское поселение, несколько поселений* объединенных общей территорией, часть поселения и иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального, территориального бюджета субъекта РФ. Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных образований», «бюджеты органон местного самоуправления» на практике рассматривают как синонимы.

Бюджетный кодекс РФ[13]* который был принят в 1998 г.* расширил понятие бюджетной системы, включив в нее бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширенное толкование введено впервые. Можно сказать, что существует «нетто-бюджет», в который включены три уровня бюджетов, и «бруттобюджет», состоящий из «нет- то-бюджета» и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ:

единства;

разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы;

© самостоятельности бюджетов;

© полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

© сбалансированности бюджета;

© эффективности и экономности использования бюджетных средств;

© общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

© гласности;

© достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Рассмотрим подробнее принципы органкзацин бюджетной системы.

Принцип самостоятельности бюджетов заключается в следующем:

¦ праве законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осу - ществлять бюджетный процесс;

наличии собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

® законодательном закреплении регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

нраве органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств со отв етству ю щи х б ю д ж е то в;

недопустимости изъятия доходов, дополнительно полученных При исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по последним;

9 недопустимости ком иенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших пои исполнении законов (решений) о бюджете* за исключением случаев* связанных с изменением законодательства.

Анализ бюджетной практики свидетельствует о том, что принцип самостоятельности реализуется далеко не в полной мере. Это относится и к региональным* и к местным бюджетам* В табл. 4*4 представлена структура доходов консолидированного бюджета одного из субъектов РФ — республики, входящей в Южный федеральный округ

Данные, приведенные в табл, 4.4, позволяют сделать вывод о том, что, имея в структуре доходов в 2000 г 30%, а в 2001 г. — около 50% поступлений в виде финансовой помощи из федерального бюджета, говорить о

Таблица 4А

Структура доходов консолидированного бюджета республики в составе РФ в 2000—2001 гг.

реальной финансовой состоятельности субъекта РФ нельзя* Приведенный пример не единичен. Долл «взаимоотношений» с федеральным бюджетом в разных субъектах РФ, естественно* отличается* но в больший - стве из них составляет достаточно высокий удельный вес.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все они подлежат отражению в бюджетах и бюджетах государственных внебюджет-; пых фондов в обязательном порядке и полном объеме* Все государствен- : ные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет средств из бюджетов и государственных внебюджетных фондов, акку-і мули р о ванных в бюджетной сис'геме РФ. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.              15

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение* согласно которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлении из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том* что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема средств или наилучше го итога с применением определенного бюджетом объема средств. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета* за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также п случае централизации средств нз бюджетов других уровней бюджетной системы. Принцип гласности означает:

© обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетові а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государствен- ной власти и местного самоуправления;

• обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе л о вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти* либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Здесь следует отметить* что для эффективности бюджетного процесса существенным фактором является обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, что с точки зрения авторов существенно шире понятия гласности. Принцип прозрачности* который не декларируется Бюджетным кодексом РФ, но которому в зарубежных публикациях уделяется большое внимание* означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной* актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях. Его соблюдение в бюджетной сфере позволило бы реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, жестче обосновывать экономическую политику, обеспечивать более детальный контроль за действиями правительства, оперативно сравнивать финансовые операции* предусмотренные бюджетами, с фактическими. Временный комитет совета управляющих Международного валютного фонда в апреле 1998 г. принял «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере: декларация принципов».[14] Этот документ задуман как своего рода пособие странам — членам МВФ в их стремлении добиться большей прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, усилить тем самым контроль за фискальной политикой и повысить до зерне к пей. Все это является непременным условием эффективного государственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и практических рекомендаций, признавая при этом, что на их реализацию существенно повлияют отличия бюджетных институтов* правовой системы, административного потенциала разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Авторы считают, что студентам будет интересно и полезно познакомиться с четырьмя основными положениями, продекларированными в данном документе, которые и составляют суть понятия «прозрачности»:

четкость роли и функций — отражает важное значение четкого разграничения деятельности органов государственного управления между бюджетно-налоговой, денежно-кредитной сферой и государственными предприятиями, а также между государственными и частными секторами;

общественная доступность информации — необходимостью как наличия полной бюджетно-налоговой информации, так и обязательной ее публикации органами государственного управления із четко установленные сроки;

открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности — относится к традиционным нормам, касающимся охвата, доступности и достоверности бюджетно-налоговой информации* Особое внимание уделяется разработке и согласованию международных статистических и бухгалтерских стандартов для отчетности органов государственного управления:

независимые гарантии достоверпос?пи — традиционные средства обеспечения таких гарантий с помощью внешнего аудита и статистической самостоятельности; органы государственного управления призываются к открытости для проведения независимой проверки.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета. Прии- цип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что их выделяют в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей и программ.

Следует обратить внимание* что из всех перечисленных только принципы единства* самостоятельности* разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы можно отнес і и собственно к принципам ее построения. Именно они определяют бюджетную систему как единое целое* а остальные принципы при всей их важности — задачи, условия и требования к ес функционированию.

Обобщая содержание принципов построения бюджетной системы РФ, получивших отражение в Бюджетном кодексе РФ, можно сказать, что важность и обязательность их реализации определяется необходимостью выполнения возложенных на государство экономических и социальных функций и прогнозирования темпов развития каждого субъекта РФ* а следовательно, и России в целом.

©Вопросы и задания для самоконтроля

Назовите уровни бюджетной системы РФ.

Охарактеризуйте структуру консолидированного бюджета РФ.

Какова структура консолидированного бюджета субъекта РФ?

Назовите принципы построения бюджетной системы РФ, дайте краткую характеристику каждого из лих.

Как реализуется на практике принцип самостоятельности бюджета каждого уровня?

Перечислите основные положения, составляющие суть понятия «прозрачность в бюджетно-налоговой сфере».

Назовите задачи, решение которых может быть обеспечено при соблюдении принципа прозрачности.