Бюджетная система США

В соответствии с государственным устройством США бюджет делится на три уровня: федеральный бюджет, бюджет штатов и бюджет местных органов управления. К началу XXI в. соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны составило примерно 60-63% против 37-40%.

Бюджетный механизм и законодательные

основы бюджетного регулирования в США

Система органов бюджетного регулирования в США включает ведомства и учреждения различных уровней власти. До начала XX в. в исполнительной власти не существовало органа, отвечающего за подготовку проекта федерального бюджета. Только в 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым было учреждено Бюджетное бюро. Оно было включено в состав Министерства финансов, однако с момента его создания подчинялось непосредственно президенту США. При президенте Ф. Рузвельте оно вошло в состав образованного в 1939 г. Исполнительного управления президента (ПУЛ), т. е. окончательно перешло в полное распоряжение президента.

контролировать уровень государственного административного управления в федеральных органах власти, включая поиск путей совершенствования бюджетной системы. Федеральный бюджет стал не только финансовой, но в большей мере и организационной основой экономической политики, проводимой администрацией США. При разработке проекта бюджета АБУ в основном развивает идеи бюджетно-налоговой политики, которые представляет ему президент США. Бюджетную политику президент намечает с ведущими советниками по экономическим проблемам (министр финансов и председатель Экономического совета при президенте ЭС). Президент всегда принимает во внимание доводы АБУ. Это предотвращает совершение крупных ошибок в бюджетной политике. Министерство финансов США кроме участия в разработке бюджетной и финансовой политики занимается исполнением федерального бюджета. Служба внутренних доходов Минфина ведет сбор федеральных налогов. По расходной части бюджета Министерство финансов обеспечивает финансирование федеральных расходов по позициям и в размерах, утвержденных конгрессом. Кроме того, Министерство финансов (другое название - казначейство) производит обслуживание государственного долга США, выпускает в обращение часть денежной наличности (мелкие бумажные купюры и монеты) и некоторые другие операции, вмененные ему Конституцией и законом.

В Конституции США специфически бюджетные категории практически отсутствуют.

положения, ограничивающие экономические и бюджетные права субъектов федерации: штаты не могут заключать международные договоры или вступать в союзы, чеканить монету и выпускать бумажные деньги, вводить таможенные пошлины;

перечисление прав федерального конгресса: право устанавливать и взимать налоги и другие сборы с целью «выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов», брать деньги в кредит и др.

Конституция очерчивает круг прав федеральных властей и устанавливает список запретов на действия штатов. Однако полномочия федерации делегированы ей штатами, которые номинально остаются первичными ячейками американской государственности: часть полномочий делегировали «вверх» - федерации, другую часть - «вниз», местным органам самоуправления.

Особенности межбюджетных отношений заключаются в следующем. О бюджетных правах и устройстве бюджетов местных властей Конституция США не упоминает, а поэтому правовая первооснова по бюджетным проблемам относится к юрисдикции штатов. По этой причине нет никаких законодательных актов федерации, так как штаты такого поручения федеральным властям никогда не давали, а иного пути получить эти права для центра не существует.

Существуют две концепции бюджета США: либеральная (или неолиберальная) и прагматическая. В течение последних 15-20 лет широкое распространение имела первая концепция экономического развития. Суть ее заключалась в том, что эффективность государственных расходов и их влияние на хозяйство страны обратно пропорциональны доле ВВП, перераспределяемой через госбюджет. Предполагается, что чем большая часть экономики отдается в распоряжение «рыночным силам саморегулирования», тем успешнее результаты хозяйствования. При этом часто подчеркивается нежелательность чрезмерных государственных поборов для субъектов рыночной системы. В целом такой подход к данной проблеме отличается ярко выраженным прагматическим характером. Различные страны, в зависимости от содержания бюджетной политики и от доли их бюджета в ВВП, принято относить либо к «либеральным», либо к «социально ориентированным». К первой модели причисляют США и Францию, а ко второй - Австрию, ФРГ, Швецию и др. Бюджетные системы развитых стран успешно функционируют в пределах от 30 до 60% бюджета в ВВП.

Некоторые положения статьи 1 Конституции через несколько лет после ее принятия не смогли исчерпывающе единообразно истолковать ее главные авторы А. Гамильтон и Д. Мэдисон. Только в 1976 г. конгресс определил, что он вправе самостоятельно решать, какие расходы служат «улучшению всеобщего благосостояния». Таким образом, социальная политика была признана в качестве важной сферы ответственности законодателей и государства. За двухвековым конфликтом вокруг толкования прав конгресса на сбор налогов и на разработку направлений национальной финансовой политики стояла борьба различных сил и точек зрения на роль государства и пределы его полномочий. Исход этой борьбы отразил победу прагматизма в экономической и финансовой политике федеральных властей. Вместе с тем проявилась активность судебной власти в ходе рассмотрения судебных дел по вопросам финансовой и экономической политики. В целом выявилось, что Конституция США предоставила достаточно полномочий и для формирования федерального бюджета как главного финансового документа государства, и для формулирования бюджетной политики США в ее современном виде по обеспечению населения «общественными услугами» федеральной властью.

Структура федерального бюджета США

Федеральный бюджет состоит из двух частей. Первая часть - это расходы бюджета, а вторая - доходы бюджета.

При рассмотрении структуры расходов необходимо остановиться на двух важных особенностях формирования расходной части бюджета США. Первая заключается в том, что официальные бюджетные документы составляются на трех уровнях: ведомственном (расходы по линии каждого из бюджетных учреждений), функциональном (расходы по обеспечению каждой из бюджетных функций государства) и программном (расходы по программам для обеспечения выполнения основных бюджетных задач). Вторая особенность состоит в бюджетно-расходной процедуре - утверждении расходов конгрессом по каждой из статей в три этапа.

Расходы федерального бюджета по основным функциям правительственной деятельности от общей суммы бюджета в 2001 г. составляли: национальная оборона - 16,55%, международные проблемы - 0,89, общие проблемы науки, космос и техника - 1,07, энергетика - 0,01, природные ресурсы и окружающая среда - 1,41, сельское хозяйство - 1,43, транспорт - 2,96, местное и региональное развитие - 0,64, образование и профессиональное обучение - 3,07, здравоохранение - 9,26, программа медицинского обслуживания «Медикейр» - 11,67, обеспечение доходов населения - 14,48, социальное страхование - 23,24, выплаты и услуги ветеранам - 2,46, осуществление правосудия - 1,63, общие расходы на правительственное управление - 0,82, выплата процентов по государственному долгу - 11,06% [30]. Если из этого перечня исключить расходы на обслуживание государственного долга (не самые необходимые, поскольку займов можно было избежать), чрезмерные суммы расходов на военные цели и некоторые другие мелкие статьи, то окажется, что федеральный бюджет был равен примерно 20% фактического его размера в этот год, или 4% ВВП (вместо обычных 19-21%).

Основные расходы в штатах и местных самоуправлениях идут на образование (до 35% общих расходов), различные пособия (13%, в основном через бюджеты штатов), здравоохранение и транспорт (примерно по 9%), систему общественной безопасности (8%). Кроме того, бюджеты этих уровней финансируют общественную санитарию, охрану окружающей среды, жилищное строительство и коммунальное хозяйство (последнее в основном через местные бюджеты). Федеральная помощь идет на образование, здравоохранение и социальную помощь. Дотации и субсидии распределяются неравномерно и носят программно-целевой характер. Федеральная помощь властям штатов проходит по 13 из 19 основных расходных статей (категорий).

Доходы бюджета формируются за счет налоговых поступлений. Виды взимаемых налогов, их ставки, общие суммы налоговых сборов распределяются между тремя уровнями власти так, чтобы оптимально обеспечить потребности страны и экономики, а также граждан без чрезмерного налогового бремени для физических лиц и субъектов хозяйствования. Одни виды налогов взимаются на всех трех уровнях, а другие - на одном или двух уровнях власти. На каждом из уровней взимаются, например, индивидуальные подоходные налоги, налоги с прибылей корпораций, налоги и взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарение, акцизы. Облагаемая сумма, величина налоговых ставок, порядок взимания определяются на каждом уровне. Не все из перечисленных налогов установлены в каждом штате и самоуправлении. Структура доходов на каждом из уровней власти обладает существенными различиями. В 80-90-е гг. XX в. основную часть поступлений в федеральный бюджет давали подоходные налоги - индивидуальные (44- 47% общих поступлений) и с корпораций (9-12%), а в 2001 г. - 49,94 и 7,59 % соответственно; налоги и взносы в фонды социального страхования - 35-37%, а в 2001 г. - 34,86 % [30].

Бюджеты штатов в целом по стране в конце XX в. формируются прежде всего за счет налогов на продажи - 29% поступлений, а также индивидуальных подоходных налогов - 17%, налогов с корпораций - 5, других поступлений - 16%, от поимущественных налогов штатам поступает только около 1% общих налогов. В то же время более 20% совокупных поступлений в бюджеты штатов давали суммы финансовой поддержки из федерального бюджета и около 1,5% - из бюджетов местных органов власти.

Бюджеты местных органов власти в конце XX в. в среднем по стране формировались за счет налогов на собственность - 29%, налогов на продажу - 6% и подоходных налогов с физических лиц и корпораций - 2,3%. До трети общих поступлений местные бюджеты получают от правительств штатов и еще около 6% - от федерального правительства.

Трехуровневая бюджетная система США представляет собой сложный механизм, продолжает развиваться и требует дальнейшего совершенствования.

К недостаткам бюджетной системы США относятся ее чрезмерная усложненность, неравномерность распределения доходов и помощи богатым и бедным территориям.

Бюджетный дефицит и государственный долг

Начиная с 1969 г. в течение почти 30 лет одной из наиболее значительных проблем в США считался хронический дефицит федерального бюджета, приводивший к наращиванию государственного долга, который к концу XX в. достиг 5,6 трлн долл., что на тот момент составило более 60% ВВП. Ежегодные выплаты процентов по государственному долгу превысили 15% расходной части бюджета. Задача по ликвидации дефицита и уменьшению размера государственного долга была решена только президентом У. Клинтоном. Однако из-за увеличения военных расходов при администрации Дж. Буша-младшего федеральный бюджет вновь стал дефицитным. В государственный долг, в отличие от федерального долга, входит также совокупный дефицит бюджетов штатов. Однако в течение последних десятилетий эти бюджеты в целом сводились, как правило, с небольшим профицитом и потому оказывали почти незаметное влияние на состояние государственного долга США.

В целом историю бюджетного процесса в США можно разделить на три основных этапа: до 1921 г.; с 1921 по 1976 г.; с 1976 г. по настоящее время.

До Еражданской войны (1861-1865 гг.) конгресс как орган управления устанавливал статьи расходов и налоги. В 1854 г. палата представителей организовала систему комитетов. Финансовые вопросы посылались в Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов палаты представителей. Сенат также создал финансовый комитет, который занимался законопроектами о расходах и доходах. Позже Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов стал рассматривать только законопроекты о налогах; для рассмотрения законопроектов о расходах был создан Комитет по ассигнованиям. Подобные структуры были созданы и в сенате. Сенатский комитет, рассматривавший законопроекты о расходах, получил то же название.

До 1921 г. каждое министерство подготавливало и предоставляло бюджетную заявку непосредственно в конгресс. До этого в США не было единого федерального бюджета в виде разработанного общего финансового плана, содержащего скоординированные расходные потребности федерального правительства с учетом размеров финансовых поступлений. В 1921 г. конгресс создал в казначействе Бюджетное бюро, на которое была возложена ответственность за подготовку и представление общего бюджета в конгресс. В том же 1921 г. был принят всеамериканский закон «О бюджете и отчетности», определивший направление бюджетной реформы, конгресс впервые поручил президенту представлять бюджетный проект, который полностью отражал государственные приоритеты. В 1940 г. Бюджетное бюро было переподчи- нено управлению президента США. Тем самым президент принял непосредственную ответственность за бюджет.

После Второй мировой войны, особенно в 1960-е гг., резко возросли размеры федерального бюджета, развивалось долгосрочное программирование финансовой деятельности правительства. Возникла необходимость нового уровня координации, взаимной увязки и оценки эффективности программ бюджетного финансирования. В 1970 г. было создано административно-бюджетное управление, поглотившее бюджетное управление. К прежним функциям добавились и управленческие, а также полномочия оценивать эффективность федеральных программ, расширять межведомственное согласование как на уровне федеральной администрации, так и в штатах.

Конгресс резко реагировал на любые попытки усиления централизации бюджетного процесса и влияния исполнительной власти в финансовых делах. Законом о контроле за исполнением бюджета (1974 г.) было создано бюджетное управление конгресса - структура, аналогичная административно-бюджетному управлению при президенте. Закон определил также 1 октября началом финансового года и утвердил календарный график бюджетного процесса. С 1 октября 1976 г. закон вступил в силу. По глубине последовавших изменений он был назван «бюджетной реформой».

Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: Законом о президентском бюджете, принятым в 1921 г. и подвергшимся значительным изменениям в 1950 г.; Законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов; Законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакции 1987 г.) и Законом 1990 г. о контроле за бюджетом. В 1990-е гг. в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения.

В законодательном бюджетном процессе можно выделить три взаимосвязанных этапа. Первый - определение пяти основных параметров проекта федерального бюджета на очередной финансовый год:

общего уровня новых бюджетных полномочий;

общей величины расходов по федеральному бюджету в будущем финансовом году;

общей величины доходов по федеральному бюджету в будущем финансовом году;

величины бюджетного профицита (или дефицита);

размер долга федерального правительства.

Эти показатели закрепляются в совместной резолюции обеих палат конгресса по проекту федерального бюджета, которая представляет собой процессуальный документ, связывающий воедино основные составляющие федерального бюджета. Проекты совместной резолюции по бюджету обеих палат составляются комитетами по бюджету каждой из них. Совместная резолюция утверждается конгрессом в порядке, предусмотренном для законов, т. е. простым большинством голосов обеих палат, но силу закона не приобретает, поскольку не требует подписи президента, поэтому же на нее не распространяется президентское вето. Согласно совместной резолюции, средства федерального бюджета распределяются по так называемым функциональным категориям, т. е. по основным приоритетам деятельности федерального правительства.

Второй этап - санкционирование той или иной программы или вида деятельности, определение предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы, и формулирование целей программы. Но ассигнования выделяются не по функциональным категориям, а по министерствам и ведомствам.

Третий этап бюджетного процесса в конгрессе - деятельность комитетов по ассигнованиям. Таких комитетов в составе сената и палаты представителей в настоящее время 13. Их компетенция распространяется только на так называемые дискреционные расхода (расходы по усмотрению конгресса), которые контролируются непосредственно конгрессом. Дискреционные расходы подразделяются на три категории: оборона, международная деятельность, внутренние программы.

Бюджетный процесс

Бюджетный год начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября следующего года.

Бюджетный процесс США представлен в табл. 1.

Таблица 1

              Бюджетный              процесс              в США

Американские законодатели положили в основу своей деятельности не принцип всеобъемлющей бюджетной кодификации и регламентации, а механизм гибких бюджетных сделок между законодателями и Белым домом. Этот механизм хорошо работает в условиях быстро меняющейся политической и экономической ситуации. Именно это обстоятельство в сочетании с желанием руководства конгресса от любой партии обеспечить себе политический контроль в ежегодных торгах с Белым домом как по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год, так и по другим принципиальным вопросам определяет отсутствие жестких и всеобъемлющих форм законодательного контроля над такой важнейшей сферой внутренней политики США, какой является ежегодное рассмотрение и утверждение федерального бюджета.

Выводы

Государственный бюджет США представляет собой исторически сложившийся устойчивый механизм образования и расходования бюджетных средств для обслуживания государственных нужд. Его деление на три уровня - федеральный, штатов и местных органов власти - соответствует устройству государственной власти и позволяет эффективнее удовлетворять государственные и общественные потребности в финансировании, а также воздействовать на экономические процессы в стране. Эффективному бюджетному процессу помогает хорошо разработанная конституционная и законодательная основа бюджетного устройства.

Успешному осуществлению бюджетного процесса в большой мере содействует его общая стабильность, основанная на четком и подробном разделении прав и обязанностей высших должностных и государственных органов, участвующих в бюджетном регулировании.

Существующая структура доходов, расходов и налоговых льгот федерального бюджета, порядок утверждения бюджетных статей позволяют характеризовать федеральный бюджет как систему, основанную на прагматичном подходе к выявлению основных государственных нужд и к их финансированию.

Состояние федерального бюджета в отдельные годы и исторические периоды в значительной мере определяется экономической, внутренней и внешней политикой администрации.

Общими недостатками бюджетной системы США могут считаться некоторая усложненность ее структуры, неравномерность распределения бюджетных доходов и помощи от бюджетов высших уровней низшим. Частые нарекания вызывает чрезмерная сложность процедуры сбора налоговых поступлений.

Что такое государственный бюджет, каковы его основные функции?

Назовите основные особенности механизма формирования госбюджета.

Какие основные ветви власти и ведомства принимают участие в формулировании бюджетно-налоговой политики федерального уровня?

В чем заключаются конституционные основы бюджетной системы США федерального уровня?

Каковы принципы построения консолидированного бюджета США и соотношение федеральной, региональной и местной его частей?

К какой модели - либеральной, «прагматической» или иной - можно отнести государственный бюджет США?

В чем особенности налоговых льгот и преференций в бюджетноналоговой практике США?

Перечислите специфические особенности формирования и утверждения расходной части федерального бюджета.

Назовите основные направления и формы регулирования экономики в США через расходную и доходную части федерального бюджета.