Государственное регулирование финансового сектора экономики восточноазиатских стран

Одним из важнейших факторов, обусловивших как формирование предпосылок кризиса, так и послекризисное восстановление финансово-экономических систем восточноазиатских стран являлась активная государственная политика.

163

валют в течение лета 1997 г. был курс денежной политики, проводимой непосредственно перед кризисом и в наиболее острой его фазе, сразу после первоначального обесценения валют.

При всех различиях ситуации и соответственно реакции валютной и банковской систем на макроэкономическую и административную политику государств существуют некоторые общие для всех стран Восточной Азии компоненты государственного регулирования и типы реакций на него. Эти компоненты описывают с некоторыми допущениями общую модель регулирования и характер реакций экономики на регулятивные воздействия в зависимости от общей макроэкономической ситуации и положения в валютном и банковском секторах.

В достаточно обобщенном виде вербальная модель регулирования выглядит следующим образом.

1. Идеология макроэкономического регулирования большинства стран региона сводилась к попытке уже при начавшемся обесценении валют не допустить роста внутренних процентных ставок. Политика удержания процентных ставок проводилась правительствами большинства стран региона в течение нескольких недель уже после фактического начала процесса обесценения валют. Центральные банки Таиланда, Малайзии, Индонезии и Филиппин обосновывали поддержание низких процентных ставок необходимостью облегчить положение коммерческих банков, финансовых организаций и корпораций, имевших высокие доли задолженностей. Действительно, рост процентных ставок привел бы к блокированию инвестиций и замедлению темпов роста выпуска (а следовательно, и экспорта с последующим сокращением притока валюты и новым снижением обменных курсов национальных валют).
   Кроме того, удорожание кредита реально могло бы привести к приостановке платежей в корпоративном и банковском секторах с последующей волной банкротств и переходом в полномасштабный классический кризис воспроизводства. Однако сохранение низких процентных ставок на деле привело к усилению валютнобанковского кризиса. Макроэкономический эффект выглядел следующим образом: дешевый кредит - высокий платежеспособный спрос на иностранную валюту в условиях обесценения национальной валюты - новое снижение цены национальной валюты - увеличение спроса на иностранную валюту - рост заимствований в банках под закупку иностранной валюты - рост суммарной задолженности. То есть политика удержания ставок процента не могла не привести к валютному и банковскому кризисам.
2. Появление первых признаков спекулятивного давления на национальные валюты спровоцировало в качестве реакции

164

государственных органов регулирования принятие мер по предотвращению чрезмерного сокращения объема денежной массы в национальной экономике, так как это означало бы резкое увеличение внутренних процентных ставок. Основной мерой стала стерилизация весной 1997 г. в Таиланде и в других странах региона интервенций на реальных и форвардных валютных рынках. Эта мера не оправдала себя, так как при низких процентных ставках интервенции подпитывались за счет роста ссудной и корпоративной задолженности. В результате продолжалось обесценение национальной валюты при увеличении размеров задолженности.

3. Были введены ограничения (Таиланд) на капитальные операции с целью приостановить отток капитала. Однако низкие процентные ставки блокировали достижение и этой цели. Более того, возникла ситуация “двойного стимула” - с одной стороны, капиталы выводились из-за снижающегося курса национальной валюты, а с другой - вывоз капитала объяснялся как раз низким процентом в восточноазиатских странах.
4. Упорное удержание низких процентных ставок не смогло предотвратить ухудшение финансового положения корпоративного и банковского секторов.
   Вместо этого результатом такой крайне рискованной стратегии стало раскручивание спирали обесценения национальных валют, что спровоцировало увеличение реальной стоимости обязательств, номинированных в иностранной валюте. В связи с падением курсов валют большинства стран региона значительное число компаний разорилось из-за реального удорожания обязательств.
5. Спровоцированное политикой низких процентных ставок ускорение девальвации вынудило большинство правительств втянутых в кризис стран Восточной Азии к концу лета 1997 г. предпринять шаги по ужесточению денежно-кредитной политики (правда, власти Малайзии дотянули до декабря 1997 г., когда курс ринггита упал уже на 40%, прежде чем начали менять направление денежной политики и отказались от политики низких процентных ставок). Однако момент для ужесточения денежно-кре- дитной политики с целью урегулирования кризиса был упущен. Размеры задолженности в корпоративном и банковском секторах превысили некую критическую черту. В результате сжатие кредитного рынка привело не к восстановлению уверенности на азиатском рынке, а к еще большему увеличению массы и доли плохих долгов. Положение банков и предпринимателей ухудшилось, это оказало крайне негативное влияние на экономическую активность в регионе.

165

6. Стремление к оздоровлению банковской системы заставило ввести меры по ужесточению системы банковского надзора и принудительному банкротству проблемных банков. Это фактически привело к обвалу банковской системы в Южной Корее, Индонезии и Таиланде. Кризис банковских систем обусловил резкое снижение объемов кредитования промышленности и населения. Это привело к еще более значительному снижению объемов совокупного спроса.
7. Для восстановления национальных банковских систем правительства были вынуждены затратить значительные средства на реструктуризацию банковской системы. Официальные оценки затрат на восстановление финансового сектора5 свидетельствуют о высокой цене, которую пришлось заплатить за восстановление финансово-банковских систем.
   Эти оценки находятся на уровне 45% ВВП для Индонезии, 15% ВВП - для Южной Кореи, 12% ВВП - в Малайзии6. В Таиланде, Южной Корее и Индонезии были созданы специальные правительственные агентства, взявшие на себя обязательства по управлению проблемными банками. В рамках специальных программ проводилась санация проблемных банков: часть активов продавалась на рынке, кредиторская и дебиторская задолженность реструктуризировалась, увеличивался капитал. После завершения санации банк продавался. В результате проводимых мер доля участия государства в капитале банковской системы резко возросла в посткризисный период. Кроме того, во всех странах были проведены реформы хозяйственного права: сняты барьеры для приобретения национальных компаний нерезидентами, усовершенствованы процедуры банкротства, а также нормы, регулирующие процессы слияний и поглощений.
8. Для восстановления размеров совокупного спроса государства выступили посредниками на переговорах между иностранными кредиторами и национальными заемщиками. В Южной Корее, например, государство предоставило свои гарантии под программу обмена краткосрочной задолженности частных компаний на долгосрочные инструменты. В Индонезии - стране, наиболее пострадавшей от кризиса, - пошли еще дальше: было создано специальное государственное агентство, которое выплачивало долг частных компаний в иностранной валюте. Взамен компании выплачивали агентству эквивалентные суммы в национальной

5Lindgrert C.-J., Balino Т., Enoch С., Guide А.-М., Quintyn М., Тео L. Financial Sector Crisis and Restructuring: Lessons From Asia // IMF Occasional Paper. 1999. № 188.

6              Ibid. P. 40.

166

валюте. Кроме того, государство предоставляло крупные займы пострадавшим компаниям (в первую очередь банкам). Правительство Южной Кореи еще до начала кризиса передало часть резервов иностранным филиалам корейских банков для выплат по внешнему долгу.

9. Государства активировали специальную программу стабилизации национальных валют. Для этого они выступили получателем и гарантом средств от международных финансовых организаций и иностранных правительств. Таиланд, Индонезия и Малайзия получили в общей сложности от МВФ финансовую поддержку в размере 17 млрд, 42 млрд и 58 млрд долл. соответственно. Получение финансовых пакетов позволило стабилизировать ситуацию на валютном рынке и тем самым создать более благоприятные условия для обслуживания внешнего долга частными заемщиками.
10. Еще одной мерой, направленной на поддержание уровня совокупного спроса в национальных экономиках, несмотря на значительную девальвацию национальных валют7, являлась политика сдерживания темпов инфляции. Это было обеспечено рестриктивной денежно-кредитной политикой, которая противопоставила росту цен на импортную продукцию сокращение денежной массы. В ряде стран это облегчалось структурой импорта, в котором преобладали товары инвестиционного назначения и сырьевые материалы. В Индонезии, которая импортировала в значительных количествах продовольствие, значительного роста цен на продукты питания удалось избежать за счет субсидирования правительством розничных цен на них.

Таким образом, государственная политика выступила как усилителем кризиса (шаги 1-6), так и способствовала его преодолению (шаги 7-10). При этом обращает на себя внимание то, что одни и те же решения и меры (регулирование процентных ставок, стерилизация денежной массы) имели различные последствия в зависимости от адекватности соответствующих решений и мер реальной макроэкономической и валютно-финансовой ситуации.

Еще одним важным выводом из анализа государственной антикризисной политики в странах Восточной Азии является то, что она представляла собой последовательную смену денежно- кредитной политики (применения монетарных инструментов) структурно-административной политикой. При этом результаты

7              По состоянию на 1 августа 1998 г. стоимость валют от уровня июня 1997 г. составляла: индонезийская рупия - 19, корейский вон - 61, малазийский ринггит - 77, таиландский бат - 58, филиппинское песо - 61%.

167

применения инструментов денежно-кредитной политики определялись совокупностью параметров общей макроэкономической ситуации в тот или иной момент времени. А инструменты структурно-административной политики конструировались в строгом соответствии с желательными результатами.

Именно поэтому после стабилизации макроэкономической ситуации и ситуации в валютно-банковской сфере восточноазиатские страны применили именно структурно-административные меры регулирования, направленные на программирование состояний основных элементов национальных экономик, от которых зависело скорейшее восстановления экономики в целом. В качестве основной гипотезы была принята необходимость, во-пер- вых, разработки четкой стратегии макроэкономической стабилизации, а во-вторых, проведение структурных реформ для восстановления доверия национальных и иностранных инвесторов к экономикам стран региона после кризиса.

Наиболее срочным являлось проведение структурных реформ в финансовом секторе. Это обусловливалось несколькими причинами. Во-первых, банковская система, серьезно подорванная большой долей непокрытых кредитов, продолжала бы функционировать в рамках чрезвычайно рискованной кредитной политики со стороны банков, что привело бы к еще большему замедлению темпов фактического кредитования реального сектора, а значит, и торможению темпов роста экономики. Во-вторых, отсутствие мер по реструктуризации фактически несостоятельных банков (и компаний) повлекло бы появление экономических дисбалансов и распространение проблемы морального риска в странах, пострадавших от кризиса. В-третьих, необходимо было создавать возможности для пересмотра условий по длительности банковских и корпоративных иностранных обязательств, а также привлечения новых инвестиций. Это был один из важнейших аспектов проблемы финансирования экономик стран региона после кризиса. А восстановление инвестиционных потоков было бы невозможным в рамках недостаточной адекватности регулирования банковского и корпоративного сектора, находившихся в крайне шатком положении.

Для проведения реструктуризации необходима была финансовая поддержка. Центральные банки всех пяти стран обеспечили финансовую поддержку финансовым организациям для покрытия экстраординарных расходов, связанных с оттоком депозитов и отзывом кредитов. Многие банки столкнулись одновременно с массовыми изъятиями средств не только со стороны вкладчиков, но и со стороны иностранных кредиторов. Цент

168

ральные банки предоставляли ликвидность в рамках различных программ экстренного кредитования. Особенно значительными были размеры финансовой помощи в Индонезии и Таиланде (табл. 4.4). В основном финансовая помощь предоставлялась в национальной валюте, за исключением Южной Кореи, где Банк Кореи предоставил коммерческим банкам также средства в иностранной валюте (23,3 млрд долл.).

В Южной Корее, Малайзии и Таиланде денежная помощь предоставлялась также и небанковским финансовым организациям, таким как торговые банки и финансовые компании.

Для сохранения контроля над денежной массой такие массированные вливания ликвидности в банковскую систему необходимо было стерилизовать. Основной проблемой было то, что стерилизацию необходимо было проводить в условиях недостаточного развития денежного и межбанковского рынков (в большинстве стран региона рынок государственных ценных бумаг был крайне слабо развит). Наиболее эффективной стерилизация стала в Южной Корее и Таиланде. Крайне плохо дела обстояли в Индонезии, где усиливавшиеся в течение нескольких месяцев политические и макроэкономические трудности спровоцировали продолжение оттока капитала и банковских депозитов из системы, что не позволило центральному банку переработать ликвидность. В результате проведения экспансионистской денежной политики продолжился уход из национальной валюты, и как следствие произошел обвал рупии. Только после июля 1998 г. на фоне общего улучшения макроэкономических условий ситуация несколько стабилизировалась. В Малайзии была проведена частичная стерилизация, поскольку власти опасались возможных последствий повышения процентных ставок для экономики.

Для стабилизации финансирования банковской системы и предотвращения “набегов” вкладчиков в Индонезии, Южной Корее, Малайзии и Таиланде было провозглашено полное гарантирование вкладов. В четырех странах такие гарантии были введены, как только стала очевидной серьезность кризисной ситуации. В общем случае полное гарантирование имеет целью повышение уровня доверия к банковской системе и стабилизацию обязательств финансовых организаций. Кроме того, это дает время для проведения полноценной работы по реструктуризации сектора и позволяет сохранить единство платежной системы страны. В Таиланде основные элементы системы гарантий были оглашены в июле 1997 г. и окончательно подтверждены в августе того же года после заключения договора с МВФ об оказании финансовой поддержки. В ноябре того же года полное

169

Таблица 4.4. Размеры денежных средств, предоставленных в качестве помощи финансовым организациям (июнь 1997 г. - июнь 1999 г.)

гарантирование средств вкладчиков и кредиторов было утверждено в Южной Корее. В Индонезии полное гарантирование было введено как часть стабилизационной программы МВФ в январе 1998 г., после того как система ограниченных гарантий не оправдала себя в ходе процесса выведения страны из кризиса. Тогда же была введена система полных гарантий и в Малайзии. Только Филиппины не видели необходимости в таких мерах, поскольку там достаточно успешно функционировала опробованная еще в предкризисный период схема ограниченного страхования банковских вкладов.

Системы гарантий незначительно отличались в отдельных странах. В Таиланде введению этой системы предшествовало сообщение о запрете ведения деятельности 58 финансовых компаний до внесения ими приемлемых программ рекапитализации. Вкладчики и некоторые кредиторы этих компаний получали по заявлению органов власти полную или частичную компенсацию8. Средства вкладчиков и кредиторов остальных финансовых компаний и банков покрывались гарантиями в полном объеме. В Индонезии введение системы полного гарантирования в финансовом секторе оттягивалось из-за несвоевременного осознания системности в характере кризиса. Поэтому правительство Индонезии изначально пыталось выправлять ситуацию, увеличивая объемы денежной поддержки проблемных банков и выстраивая схемы ограниченного страхования депозитов. Однако ограниченная защита вкладчиков оказалась слабо эффективной в условиях продолжавшихся “набегов” на банки, обнажив системный характер разворачивавшегося банковского кризиса. После этого власти Индонезии вынуждены были ввести систему полного гарантирования средств вкладчиков и кредиторов. В Южной Корее было введено полное гарантирование средств вкладчиков и большинства кредиторов финансовых организаций. В Малайзии полное гарантирование предоставлялось по депозитам всех коммерческих банков, финансовых компаний и торговых банков, включая иностранные филиалы национальных банковских организаций. Во всех странах система полных гарантий имела временный характер и была направлена на поддержание доверия в период

8              Решение Кабинета министров от июля 1997 г. уже обеспечивало гарантии по всем вкладам в финансовых компаниях. Предусматривалось двухступенчатое закрытие этих компаний. На первом этапе прекращалась деятельность 16 компаний в июне 1997 г., и только средства вкладчиков охватывались государственными гарантиями. На втором шаге - в августе 1997 г. - закрывались оставшиеся 42 компании, и гарантии покрывали уже не только средства вкладчиков, но и кредиторов.

171

реструктуризации финансового сектора. Центральные банки всех стран объявили, что они обеспечат банковскую систему необходимым объемом ликвидности для выполнения обязательств в рамках системы гарантирования.

Однако для того чтобы система гарантий была эффективной, необходимо, чтобы участники рынка верили в возможности и реальную готовность государства выполнить взятые на себя обязательства. В этом смысле наличие системы государственных гарантий является необходимым условием для приостановки “набегов” вкладчиков, но не достаточным. Система государственных гарантий может содействовать восстановлению доверия на рынке банковских услуг, однако не может в полной мере вернуть доверие к национальной валюте и предотвратить отток капитала. Равно как не может и обеспечить продление иностранных кредитных линий даже по повышенным процентным ставкам.

Параллельно с созданием системы гарантий банковских депозитов страны региона ввели ряд мер по ограничению морального риска на финансовых рынках. Эти меры включали в себя усиление надзора за банковской деятельностью; ограничение размера процентных ставок на максимально допустимом уровне свыше среднего уровня, предложенном “лучшими” банками, чтобы не допустить чрезмерно агрессивной борьбы за депозиты со стороны слабых банков (в Индонезии и Таиланде); предоставление гарантий только по основной сумме депозита свыше некой определенной пороговой суммы (но не по процентам); открытое объявление о том, что полное гарантирование имело временный характер (Индонезия, Таиланд и Южная Корея); взимание с финансовых организаций определенной комиссии за предоставление гарантий (Индонезия, Южная Корея и Таиланд); в случае банкротства банков - полное списание акций собственников и отстранение действующего менеджмента.

Контроль за движением капитала и реструктуризация долга. Для стабилизации иностранных финансовых потоков необходимо было принимать особые меры. Индонезия, Таиланд, Южная Корея, Малайзия и Филиппины применяли различные способы остановки оттока капитала. В Южной Корее продолжили придерживаться политики либерализации капитального счета и провели новые переговоры относительно краткосрочной внешней задолженности. Между южнокорейскими и иностранными банками было достигнуто соглашение в январе 1998 г. о реструктурировании межбанковских депозитов и краткосрочных долгов, подлежавших выплате в 1998 г., на общую сумму порядка 22 млрд долл. Это ознаменовало начало периода стабилизации

172

движения капитала и быстрого снижения финансовой поддержки от Центрального банка.

В Индонезии, Таиланде и на Филиппинах были введены временные меры по контролю за движением капитала, в целях защиты национальных валют. В Индонезии, в частности, были введены ограничения на продажу форвардных валютных контрактов национальными банками нерезидентам (за исключением транзакций, связанных с торговлей и инвестициями) в августе 1997 г. На Филиппинах в июле 1997 г. было введено требование о получении предварительного разрешения на продажу непоставочных форвардов нерезидентам, а также был снижен разрешенный размер покупок валюты резидентами в банках для неторговых целей. Последнее ограничение было отменено в августе 1998 г. В Таиланде, как только началось открытое давление на бат (в мае-июне 1997 г.), была введена серия мер по ограничению кредитования в национальной валюте нерезидентов через транзакции, которые могли способствовать увеличению позиции в батах за границей. В Индонезии и Таиланде эти ограничения были отменены после начала действия программ МВФ.

В Малайзии была введена более сложная система регулирования движения капитала. Власти Малайзии, пытаясь минимизировать влияние краткосрочного притока капитала на экономику страны, ввели сначала (в августе 1997 г.) ограничения, а затем (в сентябре 1998 г.) вообще запретили вывоз ринггита за границу. Таким образом, принятые меры перекрыли практически все легальные каналы вывода ринггита за пределы национального рынка. Кроме того, результатом стало требование о репатриации всех средств в национальной валюте, которые находились на тот момент за границей; была заблокирована репатриация портфельных инвестиций нерезидентов в течение года; были введены жесткие ограничения на перевод капитала за границу резидентами. В феврале 1999 г. правило годичного удержания капитала было заменено системой пропорциональных сборов за вывод капитала при репатриации портфельных инвестиций, размер взимаемой комиссии снижался при увеличении срока нахождения инвестиционных средств в пределах страны.

Немедленное закрытие финансовых организаций. Закрытие несостоятельных или близких к этому финансовых учреждений было необходимо для трех стран региона (Таиланда, Индонезии, Южной Кореи) для того, чтобы остановить накопление убытков и оптимизировать рост денежных средств, выделяемых на поддержку этих организаций.

173

В Таиланде была приостановлена деятельность 58 финансовых организаций, 56 из которых были позднее закрыты (в рамках процесса ликвидации), поскольку не смогли предоставить приемлемые планы рекапитализации. Южнокорейское правительство изначально приостановило деятельность 14 коммерческих банков, 10 из которых позднее были ликвидированы.

На подобные банковские и небанковские финансовые структуры не распространялись гарантии полного возмещения вкладов. Это было обусловлено тем, что правительства полагали причиной проблем этих учреждений их собственную стратегию, которая сводилась к кредитованию фактических собственников этих учреждений, невзирая на объективные индикаторы риска (инсайдерское поведение). Как правило, для мелких вкладчиков гарантировалась лишь часть вкладов.

Предоставление в ряде случаев лишь частичных гарантий вкладчикам, подозрение, что другие слабые финансовые учреждения продолжали еще функционировать в системе, утрата доверия к органам государственной власти и атака на национальную валюту усугубили процесс “набегов” вкладчиков на банки. Однако в отдельных странах процедура закрытия финансовых учреждений имела неодинаковые последствия, что определялось особенностями реализуемых при этом политических мер.

Например, в Индонезии закрытие 16 мелких частных банков (активы которых составляли около 3% всех активов банковской системы), испытывавших серьезнейшие проблемы, действительно, привело к последующему усилению оттока средств вкладчиков из банков. Центральные власти гарантировали сохранность вкладов населения в размере, эквивалентном 2000 долл. (эти гарантии охватывали 90% вкладчиков, но только 20% всей суммы депозитов). Отличительными особенностями проведения процедуры закрытия 16 банков в Индонезии, которые стали и причинами провала этих мер, в отличие от Южной Кореи и Таиланда, были:

• некоторые банки, тесно связанные с политическими кругами, не были закрыты, несмотря на широкую известность их финансовых проблем;
• объявление о закрытии банка предполагало, что позднее будут закрыты и другие банки; эти новости в условиях частичного, а не полного, гарантирования вкладов приводили к массовому изъятию депозитов;
• одному из закрытых банков, тесно связанному с государственными структурами, было позволено через несколько недель снова начать деятельность под новым названием;

174

• после первого витка “набега” вкладчиков процесс получил дальнейшее развитие; вкладчики закрывали депозиты во многих банках и размещали средства в государственных банках.

Опыт Индонезии контрастировал с событиями в Южной Корее и Таиланде, подтверждая тот факт, что закрытие банков эффективно только в том случае, если все явно нежизнеспособные организации закрываются, если это является частью хорошо проработанной стратегии реструктуризации банковского сектора, а также проводятся соответствующие макроэкономические мероприятия. При этом одним из важнейших аспектов является то, что весь этот процесс должен сопровождаться четким, доступным и честным объяснением населению страны.