§ 3. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ, РАССМАТРИВАЮЩИЕ СПОРЫ И ВЫНОСЯЩИЕ РЕШЕНИЯ

Проблема   рассмотрения   споров.   Органы,   рассматри

вающие спорные вопросы и выносящие решения, должны

обеспечить согласование работы органов, разрабатывающих

план.  Изучение роли  различных  органов,   принимающих

участие в подготовке планов как с точки зрения националь

ной, так и региональной, приводит к выводу о необходи

мости    рассмотрения    противоречий    между   различными

интересами.   Это   может  выразиться в спорах, связанных

с различными проектами, разработанными в каждом из эко

номических секторов комиссий по модернизации, либо в спо-'

pax,   связанных   с   противоречиями   между   требованиями

различных регионов в отношении капиталовложений.   Рас

смотрение спорных вопросов, связанных с конкурирующи

ми проектами, ставит два ряда проблем: проблемы техни-,

ческие   и   проблемы   политические.   Поэтому   споры   рас-,

сматривают две категории органов:  технические и  поли

тические.              :

Различают три технических органа,  рассматривающих

указанные выше споры: Генеральный комиссариат плани^

рования,   министерство  экономики   и   финансов,   Высший

совет планирования.

Генеральный  комиссариат планирования прежде всего рассматривает споры, связанные с противоречивыми тре-

бованиями проектов, подготовленных в комиссиях. В действительности комиссариат представляет собой нечто большее, чем консультативный орган. Его члены участвуют в органах, принимающих окончательное решение. Поэтому Генеральный комиссариат планирования играет большую роль в распределении государственных кредитов, в частности благодаря своим решениям о фондах экономического и социального развития и финансировании капиталовложений предприятий.

Однако генеральный комиссар планирования не является суперкомиссаром. Он стремится избежать вынесения авторитарных решений и старается выполнять свою функцию рассмотрения споров скорее путем «политики примирения», чем путем приказа.

Министерство экономики и финансов Франции — это орган, который рассматривает споры в процессе разработки плана, и влияние его очень значительно. В этом отношении оно в известной мере конкурирует с Генеральным комиссариатом планирования. С 1954 до 1962 года Генеральный комиссариат входил в состав министерства экономики и финансов, а с 1962 года он подчинен непосредственно премьер-министру. Однако при рассмотрении споров только министерством экономики и финансов есть риск преобладания исключительно финансовых соображений. К тому же осуществление решений министра экономики и финансов зачастую парализуется противоречиями точек зрения различных отделов министерства. Два отдела играют существенную роль в подготовке планов: Управление бюджета, руководитель которого по своему служебному положению является членом всех комиссий по подготовке планов, вертикальных и горизонтальных, поскольку бюджетные средства являются инструментом выполнения плана; Управление казначейства, которое участвует в программах капиталовложений. Эти два управления иногда имеют прямо противоположные мнения, что никак не облегчает рассмотрения противоречий и делает необходимым вмешательство политических органов.

Последний технический орган, выполняющий миссию рассмотрения споров и согласования различных проектов,— это Высший совет планирования,  который рассматривает

166

167

проект плана, представленного Генеральным комиссариатом, и выносит свое мнение до того, как проект передается в правительство. Однако этот орган играет весьма незначительную роль. В известной мере он дублирует Экономический и социальный совет, который также выполняет функцию рассмотрения споров. Однако Экономический и социальный совет в большей мере отражает политические влияния.

Политическими органами, рассматривающими споры, являются Экономический и социальный совет, правительство и парламент.

На основании ст. 170 Конституции Франции Экономический и социальный совет играет при подготовке плана консультативную роль. Он наиболее полно представляет экономические и социальные интересы и, таким образом, дает возможность теснее связать нацию и план. Вместе с тем иногда отмечают, что его состав в настоящее время не представляет в достаточной мере различные социальные категории. Так, экономически слабая группа — эмигранты — не имеет в Экономическом и социальном совете заметного представительства.

Способ назначения членов Экономического и социального совета не придает ему представительного характера, что соответствовало бы требованиям классической демократии и что могло бы дать ему возможность при разрешении споров учитывать все противоречивые экономические интересы. Вместе с тем его роль остается в достаточной мере ограниченной. И хотя начиная с подготовки V плана роль совета несколько повысилась, тем не менее она остается чисто консультативной. Все противоречия решает правительство, а Экономический и социальный совет только освещает положение.

Основные политические споры решает правительство. Правительство требует, чтобы экономические проекты и предписания плана соответствовали общей его политике. Однако политическая роль правительства иногда ограничивается ролью технических инстанций, и оно не всегда имеет возможность контролировать проекты, подготовленные техническим персоналом.

Сказанное в известной мере определяет роль правительства в разработке плана. Его деятельности предшествует и ее сопровождает вмешательство технического аппарата. Процедура  рассмотрения  следующая.  Доклад  разрабаты-

вается комиссиями по модернизации. Координация осуществляется Генеральным комиссариатом планирования. Согласование обеспечивается Комиссией по балансированию и финансам вместе с вертикальными комиссиями заинтересованных министерств, в частности министерства экономики и финансов. После этого проект представляется правительству, которое выносит политические решения и снова передает проект органам технического характера — Высшему совету планирования или Экономическому и социальному совету —для его рассмотрения на пленарных заседаниях.

Для окончательного одобрения план рассматривается парламентом. Однако парламент не всегда утверждает план развития экономики. Так, I и III национальные планы небыли представлены парламенту на одобрение. Что касается II и IV планов, то они были рассмотрены парламентом со значительным опозданием: II национальный план был рассмотрен лишь 7 марта 1956 года, хотя он охватывал период с 1953 по 1957 год; ^^национальный план был принят 23 июля 1962 года, а охватывал он период с 1962 по 1965 год.

Таким образом, слабое участие парламента п принятии национальных планов нельзя связывать только с существующим режимом Пятой республики. Наоборот, для V плана были приняты меры, направленные на более тесную связь парламента с подготовкой плана. Закон о финансах от 4 августа 1962 года в § 2 указывает: «До того как направить генеральному комиссару планирования свои директивы, правительство представляет парламенту проект закона, утверждающего доклад об основных направлениях подготовки плана».

Проект такого плана, к которому был приложен доклад более чем на 400 страницах, был представлен парламенту в 1964 году и стал предметом дебатов, в результате которых премьер-министр объявил, что правительство направляет Генеральному комиссариату планирования директивы по окончательному варианту, в которых учтены все замечания, сделанные во время обсуждения.

Однако не следует питать иллюзий по поводу значения этих парламентских дебатов. Проект закона, представленный парламенту, состоял из одного параграфа, в котором говорилось, что «одобряется доклад об основных приорите-

168

169

тах, которые должны быть учтены при подготовке V национального плана». Парламент не располагал возможностью дополнений. В противоположность тому, что означает термин «приоритет», парламент не мог выбрать одно из нескольких решений и разрешить споры между различными претендентами на приоритет. Парламент мог сказать только «да» или «нет», то есть одобрить или полностью отклонить доклад, который содержал все приоритеты, определяющие подготовку V плана.

Доклад по плану был одобрен Национальной ассамблеей большинством в 353 против 120 голосов 27 ноября 1964 года, но практическая невозможность внести в него изменения придала дебатам академический характер и сделала роль парламента формальной. Однако в Сенате было предложено изменение проекта плана, в частности было сформулировано пожелание об изменении некоторых направлений, например предлагалось повышение учетного процента. Но затем предложение об изменении было отозвано в связи с обещанием правительства учесть высказанные мнения и проект плана был утвержден Сенатом  190 голосами против 75.

Точно так же, когда парламент в октябре и ноябре 1965 года одобрял окончательный вариант плана, то его роль заключалась только в том, чтобы придать больше торжественности документу, который он не мог, впрочем, сколько-нибудь значительно изменить. Парламентские дебаты имеют довольно широкий характер, и в их ходе высказываются интересные предложения, подробно освещаемые печатью. Вносятся и некоторые изменения в предлагаемые проекты плана. Однако сколько-нибудь существенных изменений плана,  как правило, не делается.

Основные направления VI национального плана обсуждались в Национальной ассамблее с 15 по 18 июня 1970 года. Особенного интереса они не вызвали. Что же касается окончательного одобрения плана парламентом, то оно проводилось с опозданием на шесть месяцев. Таким образом, миф о первостепенной роли плана постепенно развеивается, план перестает выступать как «первоочередное обязательство».

На пути осуществления демократического контроля плана парламентом встречается четыре препятствия, которые лишь с большим трудом могут быть им преодолены..

Прежде всего план должен включать перспективы раз-'1 вития   «Общего   рынка»,   хозяином   которого   парламент,»,:

170

однако, не является. Таким образом, возникает все более жесткое ограничение национального планирования, которое должно подчиняться европейскому планированию.

Императивный характер закона о плане плохо сочетается с гибкостью и индикативным характером самого планирования.

Контроль, осуществляемый парламентом, с трудом согласовывается с единством плана, которое нарушается, если какая-то часть плана ставится под вопрос. Поэтому план представляет собой приложение к проекту закона, который утверждает его в общем виде. В этих условиях парламент может только либо принять, либо в целом отклонить план. Изменения могут носить лишь весьма ограниченный характер, поскольку они создали бы технические трудности и вызвали необходимость представления «контрплана». Однако если возражения парламента касаются только второстепенных пунктов, то можно, как это было сделано в 1962 году по требованию Национальной ассамблеи, внести соответствующие изменения в план путем корректирующего  письма  премьер-министра.

Наконец, суверенитет парламента, который не дает ему возможности на длительное время связать себя законом на основании старого принципа, выраженного еще в ст. 28 Конституции 1793 года о том, что «одно поколение не может подчинить своим законам будущие поколения», слабо согласуется с необходимой длительностью действия пятилетнего плана. Если парламент может постоянно выносить решения, касающиеся цен, дотаций, кредитов, доходов казны, то очевидно, что план не может быть формой национальной экономики. Поэтому некоторые авторы отказываются рассматривать план с позиции законодательной. Они считают, что это скорее коллективный акт, определяющий согласование деятельности различных экономических сил с политикой экономического и социального развития. Утверждение плана парламентом — это ратификация, сравнимая с той, которую парламент дает международным соглашением, не имея возможности  их  изменить.

Вместе с тем представляется крайне необходимой связь парламента с планом. Эта связь закрепляется, как правило, и в законе о плане. Она выражается, в частности, в обсуждении парламентом отдельных положений закона, что предусмотрено ст. 34 Конституции Франции. Парламент, несомненно, может возвращаться к своим решениям. Однако это

171

следует делать в тех случаях, когда пересмотр оправдывается неожиданным изменением конъюнктуры. Бывший премьер-министр Франции Мишель Дебре во время дебатов 25 ноября 1964 года по вопросу об основной ориентации V пятилетнего плана предложил следующую формулу: «Мы должны выбрать, решить и остаться верными нашим обязательствам». Таким образом, возникает проблема финансового обеспечения  плана.