ВВЕДЕНИЕ

Проблемы финансов хорошо знакомы каждому. Они привлекают постоянное внимание. Это и вопросы открытия кредитов, позволяющих построить автостраду или школу, и возможности повышения заработной платы или пенсионного обеспечения, и бремя налогов, вызывающих постоянные протесты, и выпуск обычно широко рекламируемых государственных займов.

Таким образом, на многие вопросы, встающие перед гражданами, когда они выступают как лица, пользующиеся общественными услугами, как избиратели, налогоплательщики, подписчики займов и т. д., они должны знать ответы. Эти вопросы и освещает специальная учебная дисциплина. Научное исследование перечисленных вопросов и достигнутая степень абстракции, обобщения и систематизации дает основание для того, чтобы специальная дисциплина могла быть оформлена как самостоятельная отрасль науки — наука финансового права. Настоящая работа и посвящена этой проблеме. В настоящее время, когда многие исследования проводятся на стыке самых различных наук, необходимо подчеркнуть, что финансовое право тесно связано с рядом других наук, которые, с одной стороны, способствуют его развитию, а с другой — финансовое право способствует развитию этих наук.  Следовательно,  наука

25

финансового права представляет собой точку пересечения различных наук, она является своеобразной «стыковой» наукой. Ломая известные перегородки, в которые в течение долгого времени были заключены общественные науки, финансовая наука стремится к своему дальнейшему развитию.

Развитию финансового права способствует  ряд наук, в том числе история. Истории принадлежит большая роль в развитии финансового права, так как управление финансами всегда стремилось быть консервативным,  а развитие налоговых систем происходило всегда медленно. Историческое прошлое висит,   как  правило,  тяжелым  грузом  над финансовой жизнью каждой страны. При анализе развития финансового   права   нельзя   пренебрегать   и   значимостью социологии. Социология финансов дает возможность понять, что финансовые и налоговые механизмы не создаются по воле того или иного правительства, а отражают социальную структуру, в которой они применяются. Психология также имеет определенное значение в развитии  науки финансового права. Она позволяет анализировать феномены доверия, очень важные в вопросах   государственного   кредита, понимания   и   прогнозирования   реакции   налогоплательщиков при различных налоговых мероприятиях. Статистика дает возможность фундаментального познания финансовых явлений.  Будучи выраженными в цифрах, они поддаются более глубокому и точному исследованию.  Изучение статистики   имеет   существенное   значение   для   финансового прогнозирования и осуществления необходимого контроля. Наконец, знание международных отношении и международного права очень важно для того, чтобы лучше понимать все более усложняющиеся механизмы международных финансов и находить правильное решение таких финансовых проблем,   как,   например,   двойное  обложение  или   обход налогового законодательства,   которые  не могут,   однако, быть решены только в рамках внутреннего права страны. Можно было бы продолжить перечень тех наук, которые способствуют более глубокому познанию финансовых явлений. Но среди всех наук, в той или иной степени связанных с финансовым правом, есть три, которые занимают наиболее важное место: публичное право, экономическая и политическая науки.

Взаимосвязь финансового и публичного права настолько тесна, что на протяжении длительного времени она препятствовала финансовому праву конституироваться в самостоятельную отрасль науки. Финансовое право было лишь отраслью публичного права—финансовым законодательством. И только с конца XIX века финансовое право начало постепенно отделяться от публичного права и оформляться как самостоятельная отрасль права и правовой науки. Вместе с тем финансовое право тесно связано с двумя основными отраслями публичного права — конституционным н административным правом.

Связи между финансовым и конституционным правом особенно тесны. Они выражаются в том, что финансовые механизмы подчиняются нормам конституции, и вместе с тем в том влиянии, какое оказывают финансовые явления на конституционный режим. Подчинение финансов конституции вытекает из принципа, закрепленного в ст. 14 Декларации прав человека и гражданина 1789 года: «Все граждане имеют право непосредственно или через своих представителей устанавливать необходимость налогового обложения, свободно соглашаться на это, определять назначение налогов, количество и сумму, их использование, принципы обложения и сроки». Таким образом, уже с момента зарождения конституционного режима устанавливается демократический принцип определения доходов и расходов либо всем народом, либо избранными его представителями.

Все основные положения бюджетного права основываются на конституции. Развитие бюджетного права представительных органов было связано с развитием парламентаризма как в Великобритании, так и во Франции. В течение всего XIX века бюджет, по словам Бенжамена Кон-стана, являлся «оружием народа против злоупотреблений». Таким образом, финансовые возможности представительных органов служили одним из средств, которое давало им возможность контролировать исполнительную власть.

Следует отметить, что современные конституции также регулируют финансовые механизмы.

Итальянская конституция 1947 года устанавливает принцип ежегодного утверждения палатами бюджета и отчета, определяет функции и контроль финансового суда, устанавливает принцип финансовой самостоятельности районов, исключает использование референдумов для законов о налогах и об отчетах.

26

27

целый раздел финансовому режиму. Он определяет основы распределения налогов между федерацией и землями, устанавливает принципы регламентации составления федерального бюджета и отчета о его исполнении. «Финансовая реформа» ФРГ 1969 года была утверждена конституционным законом.

Французская конституция 1958 года также включает ряд положений по вопросам финансов. Она устанавливает, что правила, регулирующие налоги и денежное обращение, должны содержаться в законе о финансах и что определение государственных доходов и пошлин, а также основные правила процедуры голосования финансовых законов должны основываться  на конституционных законах.

Что касается Конституции СССР 1936 года, то она включала в компетенцию высших органов власти Советского Союза утверждение единого государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, установление налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов союзных, республиканских и местных. Ежегодное рассмотрение в Верховном Совете бюджета Советского Союза раскрывает основные линии экономической и финансовой политики Союза.

Если финансовый механизм ,во всех странах регулируется нормами конституции, то его действие в значительной мере влияет и на осуществление власти. Чтобы хорошо понимать конституционный режим, необходимо знать, как функционируют финансовые институты. Распределение компетенции между федеральными органами и членами федерации в значительной мере определяется финансовыми возможностями. В зависимости от того, имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или должны ожидать финансирования от центрального органа, могут ли они сами определять свои расходы или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является федерализм реальным или иллюзорным. Точно так же и соотношение между исполнительной и законодательной властью определяется главным образом распределением компетенции между этими двумя видами власти. Так, преобладание исполнительной власти в государственном режиме Великобритании в значительной мере сьязано с тем, что она распоряжается бюджетом. Наоборот, слабость президента Соединенных Штатов Америки в распоряжении  финансами   объясняет,   почему   американский

28

режим, по выражению президента Вильсона, является в большей мере «парламентарным», чем «президентским». Наконец, даже в самих недрах исполнительной власти финансовые возможности министерства финансов часто нарушают то равенство, которое должно быть между руководителями различных министерств и ведомств, что позволяет канцлеру казначейства Великобритании, министру экономики и финансов Франции располагать таким авторитетом, который может иногда даже отодвигать на второе место самого  премьер-министра.

Взаимная связь финансового и административного права не менее тесна, чем связь финансового и конституционного права. В течение долгого времени финансы составляли один из разделов а/щтшс^тшюго права. Так, в курсе административного праваХ1Х века (например, в работе Сери-ньи, опубликованной в 1854 году) одна глава была целиком посвящена налогам и доходам подобно тому, как другие главы были посвящены государственному хозяйству, городскому управлению, публичным работам, распоряжению недрами. И хотя в настоящее время финансовое право обрело самостоятельность по отношению к административному, тем не менее связи между ними остаются очень тесными. Нормы административного права регулируют значительную часть финансового механизма. Министерство экономики и финансов Франции, в котором работают 150 тысяч человек, является одним из наиболее важных органов администрации. Его организация и устав регулируются административным правом. Споры, связанные с финансовыми отношениями, составляют также одну из отраслей административной юстиции. Несомненно, эти споры имеют и свои особенности, в том числе и то, что частично они рассматриваются в общих судах. Тем не менее они представляют собой один из важнейших элементов осуществления принципа административной юстиции.

Если во многих вопросах управления финансами применяются нормы административного права, то использование норм финансового права в свою очередь оказывает значительное влияние на управление. Финансовый контроль во французской администрации приобрел влияние, превышающее тот уровень, который вытекает из Положения об органах финансового контроля. А это позволяет последним влиять на решение вопросов в различных отраслях деятельности   административных   органов.   Точно так  же

29

органы публичной отчетности, хотя и занимают довольно       ; скромное место",в административной иерархии, тем не менее       J играют решающую роль в осуществлении деятельности орга-       г нов управления, поскольку ответственность за состояние финансов дает им возможность возражать против мероприятий, не соответствующих правилам финансирования. Наконец, влияние такого органа, как Генеральная инспекция финансов,   распространяется   далеко   за   пределы   чисто финансовых вопросов и воздействует на все отрасли администрации. Влияние финансового права на административное,  особенно во Франции,   определяется  не только той компетенцией, которой обладают должностные лица в области финансов.   Финансовый  механизм зачастую  помогает определить   подлинный   характер   отдельных   административных  институтов.   Так,   например,   стало тривиальным утверждение о том, что децентрализация управления может быть реальной только тогда, когда низовые органы имеют свои собственные ресурсы и обладают действительной финансовой автономией. И если во Франции территориальная децентрализация является только формой, то это в значительной мере связано с зависимым положением, в котором находятся коммуны и департаменты в отношении финансов. Даже такие крупные  государственные  учреждения,   как ОРТФ (Управление радио и телевидения   Франции)  или университеты, не будут иметь настоящей автономии до тех пор, пока у них не будет своих собственных финансовых средств,   которыми   они  смогут  свободно   распоряжаться. Из сказанного видно, насколько тесны связи между финансовым и публичным правом и то влияние, которое эти две отрасли оказывают друг на друга. Точно так же все больше развиваются  взаимные связи между финансовым правом и экономической наукой.

В финансовом праве особенно ярко выражены тесные связи, существующие между экономикой и правом. Но поскольку наличие таких связей иногда еще ставится под сомнение, исследование их имеет особенное значение. Тесные связи между финансами и экономикой видны из того, что у нас существует единое министерство — экономики и финансов. Как развитие в последние годы финансовой науки наглядно свидетельствует о тесных связях между финансами и экономикой, так и развитие финансового законодательства свидетельствует о значении юридических аспектов финансовых проблем. Значение экономики в совре-

30

менной финансовой политике настолько велико, что побудило некоторых юристов предоставлять исследование финансовых механизмов только экономистам. Но как бы тесно ни были связаны финансовое право и финансовая наука, эти две науки ни в коей мере не совпадают, они имеют различные предметы. Финансовая наука изучает финансовые явления в их глобальном аспекте. Она анализирует развитие финансов. Так, она исследует возможные последствия влияния налогового обложения на экономику, последствия бюджетного дефицита для экономической конъюнктуры, воздействие государственных инвестиций на развитие экономики. Финансовое же право наблюдает, изучает механизм финансовых операций, исследует правила, в соответствии с которыми взимаются налоги, определяет права налогоплательщиков и технику контроля над операциями по государственным расходам. Это значит, что исследование правовых норм занимает здесь очень большое место. Вместе с тем финансовые операции не могут быть поняты, если они не рассматриваются во взаимосвязи с экономикой, которая одна, и только она, может раскрыть действительное значение этих правил. Таким образом, взаимозависимость между экономикой и финансовым правом остается очень тесной, и невозможно полностью отделить их друг от друга. Следует также отметить, что экономические условия определяют характер финансовых операций, но вместе с тем и эти операции воздействуют на экономику. Поскольку экономика — это наука о народном богатстве, то естественно, что финансовое право, которое касается части этого богатства, в значительной мере определяется экономикой. Точно так же и финансовые операции оказывают влияние на экономическую конъюнктуру. Так, государственные доходы, как и возможность выпуска государственных займов, в значительной мере зависят от экономического положения в стране в каждый конкретный момент. Подобным же образом и государственные расходы обусловливаются частично состоянием конъюнктуры, которая требует иногда их сокращения для борьбы с инфляцией, а иногда увеличения для поощрения экономической активности.

Экономическая структура оказывает также влияние на государственные финансы. Например, в развивающихся странах с односторонним развитием экономики и узкой сферой оборота взимание налогов затруднительно, и поэтому

31

государственные ресурсы чаще всего оказываются недостаточными. Точно так же успех подоходных налогов в меньшей степени зависит от совершенства техники взимания, чем от того распределения доходов, которое стремится осуществить государство. Но если конъюнктура и структура экономики определяют финансовые операции, то последние в свою очередь воздействуют на экономику, являясь эффективным инструментом экономической политики. Налоговая политика и ее влияние на экономическую конъюнктуру стали оружием всех правительств Франции в борьбе на выборах.

Изменение налогового обложения действительно позволяет сдерживать или усиливать развитие экономической конъюнктуры. Это определило гибкость налогового обложения, которое привело в некоторых странах, в частности в Великобритании, к тому, что парламент передал исполнительной власти частично свою компетенцию, необходимую для того, чтобы быстрее изменять налоговые ставки. Государственные расходы также часто используются для воздействия на экономику. Они являются не только инструментом воздействия на конъюнктуру, но и позволяют, даже тогда, когда это касается инвестиций, воздействовать на изменение экономической структуры страны. Такое влияние на экономическую структуру может быть осуществлено и посредством техники налогообложения. Так, налоговая политика частично используется для того, чтобы способствовать концентрации предприятий или поощрять модернизацию их оборудования. Постоянное использование финансовых операций в качестве инструмента экономической политики не позволяет исследовать финансы только в юридическом аспекте, который, однако, имеет большое значение. Нормы финансового права необходимо рассматривать в их связи с экономикой.

Вместе с тем следует обратить внимание на то обстоятельство, что финансовое право находится не только на стыке юридической и экономической наук но оно тесно связано также и с политической наукой. Если связь между финансовым правом и экономической наукой часто подчеркивалась в специальных работах, то связи финансового права с политической наукой до настоящего времени не привлекали к себе внимания и не комментировались должным образом. Это объясняется, очевидно, несколько запоздалым развитием политической науки. Тем не менее уже сейчас

32

необходимо подчеркнуть, что политическая наука позволяет лучше понять действие финансовых механизмов, а глубокое исследование финансовых операций в свою очередь позволяет полнее раскрыть некоторые политические явления. Насколько политическая наука пролила новый свет на исследоиания финансовых явлений, можно увидеть из сравнения современных исследований финансов с теми, которые проводились в XIX веке. Выйдя за пределы чисто юридического анализа финансового механизма, которым раньше ограничивались специалисты в области «финансового законодательства», ученые пытаются сейчас найти социологические и политические объяснения исследуемых явлений. Так, исследования, которые ведут в настоящее время социологи в области налогообложения, позволяют не только видеть в нем сложную систему абстрактных юридических норм или же действие сложной налоговой техники, но и увидеть отражение социальной и политической структуры страны.

Политические аспекты финансовых проблем все более ярко проявляются в настоящее время. Финансовая политика систематически изучается, специалисты стремятся выработать правила, которыми следовало бы руководствоваться в процессе финансовой деятельности. Постепенно разрабатываются такие принципы, как финансовый нейтралитет и финансовая справедливость. Определяются методы, направленные на то, чтобы обеспечить стабильное развитие экономики и экономической конъюнктуры. Правила бюджетной политики вырабатываются в интересах обеспечения юридической регламентации составления и исполнения бюджета. Наконец, исследования в области кредитной и денежной политики позволяют выделять принципы, призванные обеспечивать ответственное отношение к выпуску государственных займов и управлению государственным долгом. В общем политическая наука создает, таким образом, возможность для более глубокого подхода к изучению и познанию финансовых явлений.

В свою очередь финансовое право вносит свой вклад

в   развитие   политической   науки.   Финансовые   операции

отражаются   в  документах,   во  множестве статистических

данных, которые обладают достаточной степенью достовер-

gt; ности,  поскольку служат основой финансового контроля.

Эта статистическая информация может представлять ценные

" данные для политической науки.

33

КЗ—0402

Политическую науку часто упрекают в недостаточной точности, поскольку она иногда изучает неопределенные явления и часто не располагает такими данными, которые могут быть переведены на язык математических категорий. Поэтому финансовая информация, обильная и точная, может быть очень полезна для политической науки. Она дает возможность объективного анализа содержания политики и действия определенных политических сил.

Анализ политики в настоящее время облегчается установлением функционального бюджета, в котором для каждой основной функции государства  определяется  размер бюджетных расходов.  Несомненно,  указание на абсолютную сумму каждого из этих расходов не дает еще оснований для серьезных выводов, но анализ их динамики может оказаться очень полезным.  Такой  анализ дает возможность определить, стремится ли государство увеличить свои расходы на оборону либо на образование, определить соответственно, какое место занимает развитие экономики в различных странах. Несомненно, такие статистические сравнения  в  пространстве и  во  времени  должны  проводиться с большой осторожностью, но, как бы то ни было, они позволяют лучше, чем анализ министерских программ или даже законодательных текстов, определить подлинный характер политики государства. Некоторые финансовые данные помогают определить и удельный вес тех или иных политических сил в стране. Так, курс государственных займов дает возможность выяснить степень доверия, которое имеют граждане к программе данного политического режима. Источники   финансирования   политической   партии   позволяют в надлежащей мере определить действительную экономическую силу, на которую она опирается. По этой причине ст. 21 Основного закона ФРГ устанавливает, что партии должны дать публичный отчет о происхождении средств, которыми они располагают. Таким образом, самыми различными способами финансовое право помогает познанию политических явлений.

Связь отдельных отраслей общественной науки с финансовым правом придает последнему характер «стыковой» науки. Эта связь определяет необходимость тем, кто занимается финансовым правом, выйти за пределы традиционных научных классификаций и использовать данные различных наук для решения поставленных вопросов. Посколь- j ку финансовые операции должны рассматриваться с разных^!

34

точеКдзрения, исследование их представляет большой интерес. Этот метод будет широко использован в настоящей работе.

Возникает сомнение, не создает ли чрезвычайно тесная связь финансового права с различными дисциплинами некоторую недостаточность единства этой науки. Можно ли рассматривать финансовое право, находящееся на грани юридической, экономической и политической наук, как самостоятельную науку? Оно может быть самостоятельной наукой, если имеет свой предмет и свой метод. Поэтому, прежде чем перейти к непосредственному освещению финансового права, необходимо определить сферу этого права, что позволит впоследствии сделать вывод и о единстве этой науки.

3*