§ 1. ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ НА ПОЛИТИЧЕСКУЮ СТРУКТУРУ. УСИЛЕНИЕ ВЛАСТИ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ
Усиление власти финансовых органов. Изучение политических институтов и распределения финансовой компетенции свидетельствует о явлениях, которые могут быть сформулированы в виде закона: каждый политический (государственный) орган, обладающий компетенцией в области финансов, благодаря этому получает политическую власть, превышаю-
т
щую ту, которая вытекала бы из его правового положения.
Можно указать множество проявлений этого закона, но два из них особенно характерны: эволюция политической власти французского парламента в соответствии с изменением сто финансовой компетенции; установление преимущественного положения министерства финансов в отношении других министерств как результат его компетенции в сфере финансов.Политическая власть парламента и его компетенция в области финансов. Представляется, что политическая власть французского парламента тесно связана с его компетенцией в сфере финансов. Это соотношение можно охарактеризовать двумя положениями:
расширение финансовой компетенции парламента обеспечило установление его политического верховенства;
ограничение компетенции парламента в области финансов соответствует снижению его политического авторитета.
Абсолютизм во Франции мог продержаться до XVIII века благодаря тому, что положение, сформулированное Генеральными Штатами в 1314 году, в соответствии с которым «налоги должны взыскиваться с согласия представителей налогоплательщиков», в действительности осуществлялось только в Великобритании. Во Франции это положение в течение длительного времени оставалось мертвой буквой. В 1426 году Генеральные Штаты предоставили королю право взыскивать налоги в случае необходимости. Карл VII, более ловкий, чем король Англии, добился того, что установленные им налоги стали постоянными. Это содействовало королевскому абсолютизму во Франции. Генеральные Штаты пытались восстановить свою финансовую компетенцию.
В 1576 году они отказали Генриху III во взыскании налогов. Но эта попытка не увенчалась успехом, как это было в Великобритании, потому что Генрих III подавил сопротивление Генеральных Штатов, освободившись от герцога де Гиза, который их поддерживал. И хотя принцип согласия налогоплательщиков на взыскание налогов продолжал существовать, на практике он не реализовался. Это в известной мере объясняет существование французского абсолютизма в отличие от ограниченной монархии в Англии, где принцип согласия налогоплательщиков на взыскание налогов реализовался с конца XVII века, что обеспечило авторитет парламента.123
Рассматриваемый принцип был взят на вооружение философами XVIII века. На него ссылаются Монтескье, Жан-Жак Руссо. Но только Декларация прав человека и гражданина 1789 года —детище революции — в ст. 14 утвердила этот принцип как норму права. Эта статья гласит: «Все граждане имеют право непосредственно или через своих представителей устанавливать необходимость взыскания налогов, свободно на них соглашаться, судить об их назначении и определять основания обложения, порядок распределения, взыскания и продолжительность».
Однако принцип, который стал таким образом конституционной нормой, в действительности не проник во все институты. Налоги устанавливались законом, но не было периодического рассмотрения доходов и расходов, не было настоящего бюджета. Таким образом, революционные ассамблеи не сумели надлежащим образом обеспечить свою власть. В условиях реакции, при Консульстве и Империи, бюджетное право не могло развиваться. Далекие от того, чтобы пытаться утвердить свою финансовую компетенцию, ассамблеи отступили перед императором, который декретами вводил новые налоги.
Установление парламентарного режима и контроля парламента над исполнительной властью совпало по времени с бюджетным правом в период Реставрации, и можно сказать, что парламент — сын налогов. Именно в период Реставрации утвердилось бюджетное право и вместе с ним контроль парламента над исполнительной властью, гарантированный политической ответственностью министров перед палатами.
Таким образом, верховенство парламента вытекает из установления его финансовой компетенции.Развитие продолжалось. Хартия 1814 года в ст. 47, 48 утверждает правило, что налог может быть введен с согласия обеих палат и что голосование закона о налоге должно быть сначала проведено в палате депутатов, которые представляют налогоплательщиков, и лишь после этого в верхней палате. В ст. 49 определяется, что размер земельного налога должен устанавливаться ежегодно, тогда как косвенные налоги могут определяться на несколько лет. Хартия ничего не говорит о государственных расходах. Некоторые делают из этого вывод, что исполнительная власть может свободно ими распоряжаться. Но мало-помалу парламентская практика ввела контроль парламента над государственными расходами. Это вытекает из внутренней логики поли-
124
тической системы, при которой парламент, устанавливающий доходы, должен знать, как эти доходы используются, чтобы контролировать расходы. И действительно, контроль над расходами становился все более жестким, бюджетные ассигнования определялись со все более узким назначением. В 1817 году расходы устанавливались по министерствам, в 1827 году — по отделам министерств, а в 1831 году — по отдельным статьям. Расширение бюджетной компетенции парламента совпадало с его стремлением к повышению своего политического авторитета. Такую же эволюцию можно проследить и при Второй империи, когда расширение бюджетной компетенции ассамблей соответствовало росту их политического авторитета и постепенному переходу авторитарной Империи к либеральной, а затем к Империи квазипарламентарной. Точно так же и бюджетные кредиты устанавливались по министерствам в 1852 году, но отделам министерств в 18G1 и по отдельным статьям начиная с 18G9 года.
Таким образом, представляется, что все более растущий контроль французского парламента над исполнительной властью и рост его политического авторитета связаны с расширением его финансовой компетенции. В этом отношении Франция последовала примеру политического режима Великобритании, которая несколько раньше осознала значение финансовой власти парламента.
Во Франции особенно четко выражена связь ограничения финансовой компетенции парламента и снижения его политического значения. Снижение финансовой роли парламента началось с Четвертой республики. Действительно, показатели экономического характера, разрабатываемые вне парламента, оставляют последнему очень мало места для решения вопросов о бюджетных расходах. Кроме того, все более усложняющаяся техника финансирования препятствует вмешательству парламента в определение финансовой политики. Последняя вырабатывается во все большей мере министерством финансов и его отделами, а также экспертами без вмешательства парламента. Наконец, конституционные ограничения права парламентариев вносить поправки снижают значение обсуждения бюджета в парламенте, а следовательно, и его финансовую компетенцию. Это ограничение финансовой компетенции парламента было выражением его политического упадка, который стал очевидным начиная с Четвертой республики, на что часто указывалось.
125
Снижение финансовых возможностей и упадок политического авторитета парламента особенно проявились при Пятой республике, одновременно с усилением исполнительной власти и развитием финансовой компетенции Европейского экономического сообщества. Вот почему генеральный докладчик финансовой комиссии сената Марсель Пелленк мог задать в верхней палате вопрос: «Имеет ли какой-либо смысл голосование закона о финансах?» Финансовая компетенция парламента была ограничена ст. 40 Конституции 1958 года, которая установила недопустимость поправок к проекту закона, уменьшающих поступления или увеличивающих расходы. Эта поправка толковалась в ущерб пар-' ламенту. Даже «комплиментарные поправки», то есть такие, где предложение о новых расходах сопровождалось предложением о соответствующих средствах для их покрытия, рассматривались как недопустимые. Более того, бюджетные кредиты на постоянные расходы могут быть открыты не законом, а простым декретом. Наконец, в соответствии со ст. 47 Хартии, если парламент задерживает более чем на 70 дней утверждение бюджета, последний вступает в силу на основании ордонанса. Таким образом, отказ в кредитах, который позволил сенату в 1896 году подтвердить свое верховенство над правительством и добиться отставки министра Леона Буржуа, отказав ему в кредитах для экспедиции на Мадагаскар, сейчас является оружием, практически не используемым.
Упадок финансовых возможностей парламента выступает одновременно как причина и как проявление его политического упадка. Отношения взаимности представляют собой характерную черту связи между финансами и политическими явлениями.
Широкая финансовая компетенция министра финансов дает ему фактическое преимущество перед коллегами, хотя это и не закреплено в Конституции Франции.
В Великобритании конституционное право закрепляет известное преимущественное положение министра финансов в кабинете министров. Так, канцлер казначейства, выполняющий функции министра финансов, является кем-то вроде заместителя премьер-министра. Он имеет титул второго лорда казначейства, а первый лорд казначейства — премьер-министр. Кстати, премьер-министр обеспечивает свое первенство в значительной мере благодаря своей первоначальной финансовой компетенции, о которой сегодня напо-
126
минает еГо титул первого лорда казначейства, хотя и последнее время он передал эти функции второму лорду казначейства — канцлеру казначейства.
Французская конституционная традиция не допускает закрепления в праве преобладающего положения министра финансов. Но его возможности создают ему привилегированное положение в правительстве. Министр финансов тратит средства точно так же, как и его коллеги, но он единственный, кто получает доходы и отвечает за поддержание равновесия между государственными расходами и доходами. Для того чтобы он мог выполнять свои функции, за ним признаются известные юридические прерогативы. На них основывается и политический авторитет.
Дополнительную власть министру финансов дает прежде всего существование финансовых контролеров-чиновников министерства финансов в каждом из министерств, где они контролируют финансовую деятельность. 'Гот факт, что министру финансов подчиняются его чиновники, находящиеся в каждом министерстве для осуществления контроля над деятельностью его коллег, обеспечивает преобладающее положение министра финансов по отношению к другим министрам.
С другой стороны, тот факт, что все материалы, включающие какие-либо финансовые соображения, должны быть представлены на визу министра финансов, дает последнему возможность быть в курсе всех мероприятий, осуществляемых его коллегами. Другие министры не имеют таких прерогатив. В этом также выражается политическое преимущество министра финансов, которое вытекает из его финансовой компетенции.
Преобладающее положение министра финансов в кабинете правительства настолько возросло, что вошло в конфликте положением премьер-министра и председателя Государственного совета. Последние осуществляют государственную политику во всей ее полноте. Мнение министра финансов, зачастую ограниченное, поскольку диктуется чисто финансовыми соображениями, может оказаться в противоречии, и действительно оказывалось в противоречии, с более широкими концепциями премьер-министра. Можно вспомнить конфликт между премьер-министром Пятой республики М. Дебре и министром финансов М. Пине, который закончился отставкой министра финансов.
Довольно часто министр финансов ощущает себя лред-
127
ставителем общегосударственных интересов, призванным умерять аппетиты отраслевых министров. Некоторые критикуют «всемогущество» министра экономики и финансов и предлагают бороться с ним путем разделения экономики и финансов на два различных министерства либо путем передачи руководства бюджетом премьер-министру. Однако такая реорганизация может лишить экономическую и финансовую политику ее единства и эффективности.
Во всяком случае, можно еще раз констатировать проявление закона роста власти политического органа, наделенного финансовой компетенцией. Это объясняется тем влиянием на политические события, которое имеет распоряжение финансами, на чем мы остановимся ниже.