§ 2. Виды и специфика государственного регулирования банковской деятельности
Для исследования механизма правового регулирования банковской деятельности необходимо прежде всего изучить весь комплекс правоотношений, рассматривать государственное регулирование как взаимодействие элементов системы управления, поскольку данная концепция позволяет проанализировать внутренние системные и внешние управленческие связи, рассмотреть взаимодействие субъектов и объектов управления в единстве органической управленческой связи.
Объекты регулирования.
Исходя из положения, что государственное регулирование банковской деятельности осуществляется в двух формах - нормативной и индивидуально-правовой, можно утверждать, что объектами государственного регулирования банковской деятельности являются:
1. Банковская деятельность как совокупность осуществляемых кредитными организациями банковских операций и сделок.
2. Деятельность:
а) Структурно организованных лиц, которые определены в законе как субъекты банковской деятельности путем нормативного закрепления их правового статуса, определения прав, обязанностей и компетенции (индивидуально - неопределенные объекты), а также отдельных видов кредитных организаций;
б) Кредитных и иных организаций, являющихся субъектами банковской деятельности, статус которых индивидуально определяется специальным нормативным актом[13];
13
в) Конкретных кредитных организаций, в отношении которых осуществляется регулятивное воздействие индивидуально - правового характера (выдача и отзыв лицензии, вынесение регулирующим органом предписания в отношении кредитной организации);
3. В определенных случаях объектом государственного регулирования выступает также банковская система в целом, обладающая определенными свойствами, установленными законом, и представляющая собой структурно - организованную общность кредитных организаций.
Объектом государственного регулирования банковской деятельности в самом общем значении естественно выступает сама банковская деятельность, как одна из наиболее общих категорий банковского права.
При этом следует исходить из того, что банковская деятельность сама по себе является сложным правовым явлением, еще не окончательно сформулированным даже на доктринальном уровне.Закон "О банках и банковской деятельности" хотя и использует данный термин, но не определяет его, в чем, однако, есть положительный момент, поскольку нормативное определение столь сложного явления неминуемо сузило бы данное понятие, свело бы его к одностороннему пониманию.
О.М. Олейник определяет банковскую деятельность как систему действий специальных субъектов, совершаемых ими как участниками единой банковской системы, по поводу денег, ценных бумаг и валютных ценностей как средств платежа, сбережений и товара, что предполагает некое организационное единство системы участников, обеспечивающих такой оборот, которое проявляется в том, что выделяются и оформляются
структурно некоторая совокупность профессиональных субъектов (банков и иных кредитных учреждений) в виде банковской системы, которая в целом предназначена для обеспечения денежного оборота.[14]
В данном определении можно выделить следующие значимые элементы:
1) система определенных действий, которые входят в понятие банковской деятельности, 2) осуществление этой деятельности специальными профессиональными участниками - кредитными организациями, 3) наличие организационного единства этих участников, системности в их деятельности (последний момент особенно важен для банковской деятельности и представляет собой особый уникальный объект регулирования).
Все эти элементы выступают самостоятельными объектами государственного регулирования банковской деятельности и будут рассмотрены ниже.
Доминирующим элементом данного сложного явления выступает деятельность кредитных организаций, носящая по своей сути характер предпринимательской, поскольку в соответствии со ст. 1 Закона "О банках и банковской деятельности""Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным Законом.
Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество".«Банковская деятельность представляет собой систему постоянно осуществляемых сделок и операций, направленных на извлечение прибыли[15]» В такой трактовке банковской деятельности ведущее значение приобретает понятие банковской операции и сделки, которые - прямо
перечислены законодателем в статье 5 Закона "О банках и банковской деятельности". Банк осуществляет следующие банковские операции:
- привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц;
- размещение указанных средств от своего имени и за свой счет;
- открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;
- осуществляет расчеты по поручениям физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;
- инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;
- купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;
- привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;
- выдача банковских гарантий;
- осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов.
В части второй вышеуказанной статьи законодатель выделяет сделки, которые могут осуществляться не только банками, но и иными субъектами предпринимательской деятельности, однако в случае, когда они осуществляются банками, то также относятся к банковской деятельности.
Кредитная организация вправе осуществлять следующие сделки:
- выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме;
- приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме;
- доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами;
- осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещении или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей;
- лизинговые операции;
- оказание консультационных и информационных услуг.
Помимо этого органы государственной власти и Банк России устанавливают правила осуществления банковских операций и сделок[16][17].
На основании вышеизложенного можно утверждать, что одним из объектов государственного регулирования банковской деятельности являются банковские операции и сделки. Государственное регулирование данного объекта осуществляется путем определения круга операций и сделок, относящихся к банковской деятельности, и установления в нормативных актах правил их осуществления.
Для изучения объектов регулирования, представляющих собой участников банковской деятельности целесообразно воспользоваться определением, которое дает Ю. А. Тихомиров: объект регулирования представляет собой структурно организованную социальную общность, функционирующую под направленным воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления .
Целенаправленное воздействие на объекты составляет основное содержание управленческого процесса. Помимо этого объект выступает и определяющим фактором для субъекта, влияя на его построение, поведение, деятельность, на выбор целей и использование всего комплекса средств их достижения.
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие признаки структурно организованных объектов:
• определение их правового положения в специальных правовых актах;
• установление широкой сферы самостоятельной деятельности на основе саморегуляции,
• строгой гарантии их прав и предотвращения попыток произвольного вмешательства в их деятельность;
• закрепление начал функциональной подчиненности вышестоящим органам.[18]
C такой точки зрения объектом государственного регулирования банковской деятельности выступает деятельность кредитных организаций - субъектов банковской деятельности.
Закон "О банках и банковской деятельности" в ст. 1 выделяет следующие субъекты банковской деятельности:
- банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц,
- небанковская кредитная организация - кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные законом.
В соответствии с п. 8.3 Инструкции ЦБ РФ № 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» небанковским кредитным организациям могут быть выданы следующие виды лицензий:
- лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях или со средствами в рублях и иностранной валюте для расчетных
небанковских кредитных организаций, содержащая все банковские операции перечисленные в приложении 9 к настоящей Инструкции, или их часть;
- лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях или со средствами в рублях и иностранной валюте для банковских кредитных организаций, осуществляющих депозитно-кредитные операции, содержащая все банковские операции, перечисленные в приложении 10 к настоящей Инструкции, или их часть.
Банковские операции и сделки, которые кредитные организации вправе осуществлять на основании лицензии в соответствии со статьей 1 Закона "О банках и банковской деятельности" определяются в статье 5 вышеуказанного Закона,
Объем правоспособности каждого конкретного субъекта банковской деятельности определяется лицензией на право осуществления банковских операций. Кроме того, на объем правоспособности кредитной организации влияют ограничения, введенные в процессе государственного регулирования деятельности кредитной организации, например, в соответствии с Законом "О Центральном банке РФ" может быть введен запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией на срок до 1 года. При этом, такое ограничение правоспособности кредитной организации имеет значение только в правоотношениях между кредитной организацией и органом банковского надзора и не влияет на действительность сделок, совершаемых кредитной организацией с третьими лицами с точки зрения гражданского права. Данное положение следует из того, что в соответствии со статьей 1 Закона "О банках и банковской деятельности" кредитная организация осуществляет банковские операции на основании лицензии Центрального банка РФ, которая является публичным документом.
Отзыв лицензии осуществляется Приказом Банка России, который публикуется в печати и является общедоступной информацией. Предписание об ограничении круга совершаемых операций - это индивидуально-правовой
акт структурного подразделения Банка России, осуществляющего надзор за определенной кредитной организацией и является конфиденциальной информацией, которая доводится до сведения только этой кредитной организации. Таким образом, сделка, заключенная ею, не противоречит ни ст. 168 ГК РФ, ни 173 ГК РФ, если только контрагент до заключения сделки не был прямо уведомлен о существовании такого ограничения.
Возникает вопрос, является ли банковская система в целом, ее деятельность как системного образования, объектом государственного регулирования, или она формируется, действует и регулируется опосредованно, через регулирование деятельности ее субъектного состава.
Следует отметить, что государство безусловно имеет публичный интерес в регулировании банковской системы, поскольку стабильность банковской системы означает стабильность конкретных банков, а также финансовой сферы экономики, гарантию прав вкладчиков, устойчивое развитие иных отраслей хозяйства.
"Банковская система в условиях рыночной экономики рассматривается как жизненно важное общественное учреждение, любой неуспех банка, снижающий доверие ко всей банковской системе, оказывает воздействие на общество в целом.
От состояния банковской системы государства существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, в том числе ее покупательная способность и курс по отношению к иностранным валютам, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета.
Бесперебойное и эффективное функционирование государственных органов и учреждений, развитие суверенного государства в целом напрямую зависят от состояния банковской системы страны, от ее устойчивости и надежности. Без такой системы невозможно успешно осуществлять государственные экономические, социальные, политико-правовые и другие программы и проекты.
Для любого подлинно суверенного государства вопросы обеспечения устойчивости национальной банковской системы имеют стратегическое значение и всегда актуальны, составляя часть содержания понятия "экономическая безопасность государства"[19].
Субъекты регулирования.
При анализе специфики субъектов государственного регулирования деятельности коммерческих банков следует исходить из того, что существуют различные виды регулирования, которые можно классифицировать по различным основаниям.
По юридической силе правовых актов, издаваемых субъектами регулирования выделяется:
• конституционное регулирование,
• регулирование на уровне закона,
• подзаконное регулирование.
По кругу лиц можно выделить:
• нормативное регулирование, т.е. регулирование осуществляемое в отношении всех субъектов банковской системы,
• индивидуально-правовое, т.е. регулятивное воздействие, осуществляемое с помощью специфической системы правовых средств в отношении конкретной кредитной организации. Например, Банк России в качестве принудительной меры воздействия за нарушение требований законодательства в соответствии со ст. 74 Закона "О Центральном банке РФ (Банке России) может в отношении конкретной кредитной организации ввести ограничение круга совершаемых операций, изменить обязательные экономические нормативы и т.д.
Данные критерии классификации являются общеправовыми, подробно разработаны в теории права и могут применяться к государственному регулированию практически в любой сфере общественных отношений.
Вместе с тем, в сфере государственного регулирования банковской деятельности существует правовой феномен, в силу особого статуса субъектов и объектов регулирования обуславливающий наличие двух видов государственного регулирования:
внешнее, - со стороны органов законодательной и исполнительной власти путем издания нормативно-правовых актов.
внутреннее. - осуществляемое Центральным банком Российской Федерации как элементом двухуровневой банковской системы России, путем принятия нормативных и индивидуально-правовых актов. Данный механизм регулирования специфичен именно для банковской системы и на сегодняшний день находят выражение только в сфере государственного регулирования банковской деятельности.
Данное положение вытекает из особого статуса Банка России как субъекта государственного регулирования банковской системы России.
Вопрос о правовом статусе Центрального банка РФ до сих пор остается дискуссионным и данной проблеме посвящены многочисленные работы.[20]
В сфере банковского регулирования Банк России выступает как орган государственного управления (регулирования). При этом, как справедливо отмечают некоторые авторы, Банк России не входит в систему органов исполнительной власти , поскольку Банк России в соответствии со ст. 5 ФЗ
"О Центральном банке РФ" независим от органов государственной власти и подотчетен только Государственной Думе. В соответствии со ст. ПО Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
Банк России является независимым от Правительства органом и, таким образом, не является органом исполнительной власти, но, осуществляя властные полномочия от лица государства в банковской сфере является уполномоченным органом государственного управления.
При этом термин "уполномоченный орган государственного управления", как вновь вводимое и нормативно не закрепленное понятие, требует дополнительного определения. Российское законодательство и теория права до недавнего времени не знало специфичной формы юридического лица, созданного для выполнения публичных функций, в отличие, например, от германского права, где используется понятие лицо публичного права, или от англо-американской системы права, в которой выделена как специфическая форма юридического лица - публичная корпорация. Только в Федеральном законе "О реструктуризации кредитных организаций" законодатель, пытаясь разрешить проблемы правового статуса АРКО, ввел новый вид некоммерческой организации "государственная корпорация", которая имеет отдельные черты юридического лица публичного права. Теперь подобный статус имеет Агентство по страхованию вкладов. До принятия Конституции РФ в 1993 г. в российском законодательстве использовался термин "орган государственного управления", под которым понимались министерства и ведомства, однако в настоящий момент используется термин "органы государственной власти". На наш взгляд, в отношении Банка России, а также Агентства по страхованию вкладов может быть использован термин "орган государственного управления" с той лишь особенностью, что необходим предикат - "уполномоченный", посредством которого подчеркивается отличие данного термина от ранее используемого, а
Государство и право 1997 №11. С. 78.
также отражается правовая природа такого органа, поскольку он осуществляет предоставленные ему властные не в силу включенности в систему органов государственной власти, закрепленной в Конституции РФ, а на основании делегирования ему таких полномочий законом или иным правовым актом.
Под уполномоченным органом государственного управления, на наш взгляд, следует понимать легитимно созданную организацию, обладающую определенной правосубъектностью, не входящую в систему органов государственной власти, действующую полностью или в основном в публичных интересах, на которую в соответствии с законом или иным правовым актом возложены (делегированы) отдельные властные полномочия по осуществлению государственного управления (регулирования) в определенной сфере общественных отношений.
В соответствии с частью второй статьи 75 Конституции Российской Федерации основной функцией Центрального банка Российской Федерации является защита и обеспечение устойчивости рубля. Эта функция является для Банка России основной, объективно присущей ему и характеризует Банк России как орган государственного управления, поскольку это является единственной функцией возлагаемой на Центральный банк РФ Конституцией РФ.
Статья 3 Закона "О Центральном банке РФ” определяет и иную цель деятельности Банка России - развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
В данном случае Банк России действует как уполномоченный орган государственного управления банковской системой страны, а также как элемент банковской системы, обеспечивая его устойчивость.
Для определения природы Банка России как субъекта государственного регулирования в данном случае необходимо исходить из наличия следующих факторов:
1. Банк России является системообразующим звеном банковской системы Российской Федерации.
Данное положение проявляется в определенных законом функциях Банка России, в частности, в соответствии со ст. 4 Закона "О Центральном банке РФ":
• Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности банковской системы, осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом;
• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями; осуществляет все виды банковских операций, необходимых для выполнения основных задач Банка России;
• осуществляет валютное регулирование и валютный контроль.
2. Осуществляя банковское регулирование. Банк России реализует публичный интерес и в этом смысле действует от имени государства. Он выполняет возложенную на него статьей 3 Закона "О Центральном банке РФ" задачу обеспечения развития и укрепления банковской системы Российской Федерации, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
3. Банк России в пределах установленных законом целей, задач и функций как уполномоченный орган государственного управления независим от органов государственной власти.
В соответствии со ст. 5 Закона "О Центральном банке РФ" Банк России независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в
деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функции и полномочий, принимать решения, противоречащие закону.
Таким образом. Банк России реализует свои полномочия по своему усмотрению, руководствуясь только целями своей деятельности и функциями, определенными законом.
Банк России подотчетен Государственной Думе РФ. Это означает, что Государственная Дума назначает и освобождает Председателя и членов Совета директоров Банка России по представлению Президента Российской Федерации, рассматривает годовые отчеты и аудиторские заключения, определяет аудиторскую фирму для проведения аудиторской проверки Банка России, проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, заслушивает доклады Председателя Банка России.
4. Банк России, как субъект управления банковской системой представляет собой единую централизованную систему, основанную на принципе субординации.
В соответствии со ст. 83 Закона "О Центральном Банке РФ" Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.
В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России.
Национальные банки республик являются территориальными учреждениями Банка России.
Выполнение абсолютно всех административных полномочий по управлению кредитной системой законодательство возложило только на Центральный банк Российской Федерации.
5. Банковская система России, как организационно-структурное образование характеризуется определенной закрытостью и стабильностью внутренних связей.
Кредитные организации, из которых состоит банковская система России, являются юридическими лицами с особым правовым статусом.
Стать элементом банковской системы можно только пройдя специфический, отличающийся от общего, порядок легализации своей деятельности (государственная регистрация и лицензирование банковской деятельности Банком России в порядке, определенном законом).
Элементы банковской системы банки и небанковские кредитные организации также обладают гарантиями от вмешательства органов государственной власти и управления в свою деятельность (Ст. 9 Закона «О
банках и банковской деятельности»). Даже Банк России вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций только в случаях, установленных законом (Ст. 56 Закона «О Центральном банке РФ»).
Информация, связанная с осуществлением банковских операции, выдается в определенных законом случаях и ограниченному кругу лиц (Ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности»).
Информация о деятельности кредитной организации, которая подлежит опубликованию по формам и в срок, устанавливаемые Банком России, а так же предоставляется по требованию юридических и физических лиц, оговорена в ст. 8 Закона «О банках и банковской деятельности» и перечень ее является закрытым. Это:
• бухгалтерский баланс;
• отчет о прибылях и убытках;
• информацию об уровне достаточности капитала;
• сведения о величине резервов на покрытие сомнительных ссуд и иных активов;
• копии лицензий на осуществление банковских операций.
Процедура банкротства и ликвидации кредитной организации также осуществляется в особом порядке после отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
6. Регулятивное воздействие на банковскую систему осуществляется в правовой форме. Для осуществления вышеуказанного воздействия Банк России как уполномоченный субъект государственного управления имеет в наличии соответствующие правовые средства.
Правовые средства регулирования выражаются в полномочиях предоставленных Банку России для выполнения возложенных на него функций, а также в корреспондирующих обязанностях субъектов банковской системы.
По мнению Н. Ерпылевой, существует два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. Задача валютного заключается в проведении разумной денежно-кредитной политики, выступающей инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - в обеспечении стабильности и надежности банков, а также защите интересов их вкладчиков.[21]
«В российском банковском праве получил закрепление принцип осуществления Банком России функции пруденциального регулирования и надзора за деятельностью коммерческих и иных негосударственных банков. При этом целью такого регулирования и надзора выступает поддержание стабильного функционирования банковской системы в целом. Так в ст.З Закона «О Центральном Банке» указано, что основной целью деятельности управляющего субъекта.
Банковские правоотношения - это правоотношения, в которых автономия воли субъектов ограничена строго определенными рамками, т.е. определенные субъекты правоотношения имеют возможность свободно формировать свою волю в четко определенных пределах, установленных
соответствующими нормативно-правовыми актами. Таким образом, обязательным признаком банковского правоотношения определяющим его
23 специфичность является "коридор автономии" его обязательных субъектов.
Данное положение вытекает из вышеприведенных особенностей государственного регулирования банковской деятельности.
C одной стороны Банк России как субъект внутрисистемного регулирования независим в своей деятельности от органов государственной власти и управления, самостоятельно определяет порядок своей деятельности, политику в отношении банков и это выражается в употребляемых законом формулировках.
Например, в статье 61 Закона "О Центральном банке РФ" Банк России в рамках осуществления своих надзорных функций вправе запрашивать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации, приобретающих более 20 процентов долей (акций) кредитной организации.
C другой стороны Банк России, выполняя возложенные законом функции, реализует публичный интерес. Действуя в целях развития и укрепления банковской системы РФ, обеспечения бесперебойного функционирования системы расчетов Банк России обязан устанавливать нормативы и правила банковской деятельности, обеспечивающие стабильность банковской практики, минимизацию рисков деятельности кредитных организаций, применять соответствующие меры воздействия к кредитным организациям, допускающим нарушения законодательства, ограничивать деятельность кредитных организаций, испытывающих финансовые трудности.
Таким образом. Банк России в пределах "коридора автономии воли", определенной в диспозициях соответствующих норм закона, самостоятельно и по своему усмотрению использует предусмотренные законом правовые
Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. О понятии банковское правоотношение.//Банковское дело 1998,-№ 5.-С. 31.
средства, меры воздействия, руководствуясь определенными законом функциями и целесообразностью применения определенных мер (использования правовых средств).
Данное положение во многом объясняется еще и тем, что в банковском праве еще крайне мал удельный вес процедурных норм, регламентирующих деятельность Банка России как субъекта регулирования, процесс правотворческой и правоприменительной деятельности, что зачастую ведет к произвольному толкованию Центральным банком РФ отдельных положений закона.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы;
1. Регулирование, осуществляемое Банком России как субъектом банковской системы осуществляется в целях развития и укрепления банковской системы Российской Федерации, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов;
2. Единственным субъектом внутрисистемного регулирования выступает Банк России, в процессе осуществления которого Банк России независим от органов исполнительной власти и управления, действует самостоятельно и исполняет возложенные на него законом функции, руководствуясь в своей деятельности принципом публичности и целесообразностью;
3. Данный вид регулирования носит специфический внутрисистемный характер, поскольку осуществляется субъектом банковской системы - Банком России, подчиняется законам системы и распространяется только на ее субъекты.
На основании вышеизложенного можно сформулировать определение внутрисистемного регулирования банковской деятельности.
Внутрисистемное регулирование представляет собой деятельность Банка России, как субъекта банковской системы и уполномоченного органа государственного управления, распространяющуюся исключительно на субъекты банковской системы и осуществляемую посредством нормативного и индивидуально-правового регулирования в целях развития и укрепления
банковской системы Российской Федерации, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
Данная деятельность выражается в использовании комплекса правовых средств, предоставленных Банку России как субъекту регулирования.
При этом под правовыми средствами необходимо понимать все те юридические инструменты, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение поставленных целей[22]. Отличие их от других правовых феноменов заключается в их функциональности, они предстают в качестве функциональных явлений, позволяющих реализовывать потенциал права.[23]
Анализ функций Банка России, сформулированных в Законе "О Центральном банке РФ" и целей его деятельности в качестве уполномоченного органа государственного управления, осуществляющего внутрисистемное регулирование банковской системы, позволяет сделать вывод, что Банку России как субъекту внутрисистемного регулирования присущи следующие функции:
- установление правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;
- установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций;
- установление квалификационных требований к руководителям и главным бухгалтерам кредитных организаций;
установление специальных государственных стандартов, предъявляемых к кредитным организациям;
- регистрационно-лицензионная деятельность.
Каждая из вышеприведенных функций реализуется посредством использования особого правового инструментария - правовых средств банковского права.
Для анализа используемых правовых средств в нормативном регулировании банковской деятельности необходимо исходить из реально существующей управленческой системы в банковском регулировании, а также взаимодействия управляющей и управляемой подсистем.
Для описания управляющей подсистемы необходимо и достаточно: в законодательном порядке определить состав управляющих органов, их правовой статус и компетенцию, права и обязанности субъектов правоотношений, возникающих при государственном регулировании банковской деятельности.
Приведенные выше положения позволяют выделить из всего многообразия правовых средств, используемых в банковском праве, специфические юридические приемы и способы, посредством которых реализуется правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. При этом следует отметить, что неразвитость и противоречивость действующего банковского законодательства не содержит в большинстве случаев данные средства в систематизированном и проявленном виде. Зачастую они завуалированы, могут быть вычленены только на основе системного анализа ряда норм, либо сформулированы как желаемая тенденция развития банковского законодательства. Таким образом, представленная система правовых средств, является идеальной конструкцией, необходимой для эффективного и законного осуществления банковского регулирования со стороны государства на основе баланса интересов государства, субъектов банковской деятельности и общества. Эта система такова:
1. закрепление принципов и презумпций государственного регулирования банковской деятельности, определение объектов и субъектов регулирования;
2. определение статусов и компетенции органов государственного управления;
3. установление и нормативное закрепление режимных требований;
4. нормативное закрепление мер воздействия, применяемых к субъектам банковской деятельности;
5. установление процедуры применения мер воздействия, определение и нормативное закрепление понятия банковское правонарушение;
6. нормативное закрепление системы средств защиты прав субъектов банковской деятельности от незаконного вмешательства в банковскую деятельность, включая незаконное применение мер воздействия, а также установление ответственности органов регулирования;
Основополагающей нормативной базой государственного регулирования банковской деятельности в настоящий момент, в соответствии со ст. 2 Закона «О банках и банковской деятельности» являются: Конституция Российской Федерации, федеральными законами "О Центральном банке Российской Федерации", "О банках и банковской деятельности", другими федеральными законами, нормативными актами Российской Федерации.
Для банковского права характерно использование такого правового средства как закрепление особых статусов, в частности особых организационно-правовых форм управляющих органов. Например, статус Банка России в статьях Закона "О Центральном банке РФ" сформулирован так, что в течение нескольких лет в научной литературе ведется дискуссия об организационно-правовой форме Банка России, которая не подпадает ни под один вид юридического лица согласно гражданскому праву. До сих пор вышеуказанный закон, несмотря на многочисленные внесения изменений, не определил в полной мере его статус.
Специфика правового статуса субъектов, элементом которого выступает организационно-правовая форма субъекта государственного регулирования объясняется особенностью решаемых в связи с банковским регулированием задач, поскольку государственное регулирование в сфере банковской
деятельности включает в себя не только административный механизм, но и экономический, или валютное регулирование, которое не является объектом исследования данной работы, но, безусловно, является составным элементом процесса регулирования.
Нормативное закрепление режимных требований является одним из основных правовых средств банковского регулирования.
Особенностью режимных требований является то, что они выступают не только как средства нормативного регулирования, но и находят свое выражение в индивидуально-правовом регулировании. К примеру, лицензирование банковских операций - это общее требование ко всем субъектам банковской деятельности (ст.ст. 1, 5 Закона "О банках и банковской деятельности"), с другой стороны, лицензирование банковской деятельности - это индивидуально-правовой акт, выносимый в отношении конкретной кредитной организации (ст. 15, 17 Закона "О банках и банковской деятельности"), экономические нормативы установлены для всех кредитных организации (ст. 62 Закона "О Центральном банке РФ"), с другой стороны, Банк России в качестве санкции (ст. 75 Закона "О Центральном банке РФ"), либо как средство предупреждения возникновения ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов, стабильности банковской системы (статья 76 Закона "О Центральном банке РФ") вправе изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до 6 месяцев и т.д.
Среди режимных требований можно выделить следующие:
• исключительность банковской деятельности, которое находит свое выражение в тексте закона как запрет кредитной организации заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью (Ст. 5 Закона "О банках и банковской деятельности), лицензирование банковской деятельности (ст. 1 Закона "О банках и банковской деятельности");
• обязанность соблюдения экономических нормативов, обязанность формирования резервов (фондов) (статья 24 Закона "О банках и банковской
деятельности") и их депонирования в Банке России, обязанность соблюдения банковской тайны (ст. 26 Закона "О банках и банковской деятельности”);
• в соответствии со статьей 62 Закона "О Центральном банке РФ" в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать им определенные законом обязательные экономические нормативы;
• кроме того, Банк России в целях снижения валютных рисков устанавливает лимит открытой валютной позиции для банков, осуществляющих валютные операции[24].