§ I. УСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИЛА
Значение правила. Значение правила может быть выявлено при последовательном рассмотрении его роли и его обоснования.
Роль правила
В вопросах бюджета существуют две противоположные концепции.
Можно представить себе, что в различных документах объединяются и группируются доходы и расходы, соответствующие друг другу. Это будет множественность специальных бюджетов. Такая система не препятствует контролю парламента, поскольку можно вносить на его рассмотрение эти различные специальные бюджеты.
Можно также объединить все расходы и все доходы, каков бы ни был их характер, в едином документе. Утверждение бюджета будет, таким образом, единым и общим. Оно касается всех видов расходов и доходов. В этом случае внесение бюджетной документации на рассмотрение парламента упрощается и можно получить общую картину финансового положения государства. Это второе решение и составляет правило бюджетного единства. Бюджетное единство расценивается как идеал, к которому надо стремиться вследствие его простоты. Во Франции это единство реализовалось наиболее часто в периоды процветания и спокойствия, в частности в XIX веке. Однако рассматриваемое правило трудно соблюдать в периоды финансовых затруднений. В это время существует тенденция к утверждению различных бюджетов, и в частности к созданию наряду с обычным, строго сбалансированным бюджетом еще и утверждаемых экстраординарных расходов, которые покрываются исключительными, зачастую сомнительными средствами в соответствии с чрезвычайными бюджетами. Такая практика, без сомнения, часто вызывает критику. Отмечается относительный характер так называемых исклю-
233
чительных расходов. Эти «исключительные расходы» обновляются в течение довольно длительного цикла. С другой стороны, в истории государства необходимо постоянно обеспечивать возможность исключительных расходов (военные расходы, расходы на восстановление после войны, расходы на модернизацию оборудования в соответствии с техническим прогрессом, расходы, связанные с экономическим прогрессом, и т.
д.). В конце концов для государства, как и для гражданина, было бы чрезвычайным обстоятельством не иметь необходимости в совершении расходов, которые называются исключительными.Рассматриваемая практика подвергается критике и с тех позиций, что исключительный характер расхода не может оправдать его финансирование за счет средств, не соответствующих действующему праву. Исключительный характер расхода не может служить основанием для выпуска государственного займа, поскольку это не означает продуктивного характера расхода, который мог бы служить единственным источником уплаты процентов и погашения займа в будущем.
Наконец, чрезвычайные бюджеты часто используются для того, чтобы замаскировать размер государственных расходов и таким образом скрыть дефицит. Наряду со строго сбалансированным, обычным бюджетом, который рекламируется среди широкой публики и в парламенте, имеется бюджет чрезвычайный, дефицитный, который покрывается денежными средствами, но который, однако, строго охраняют от опубликования.
Несмотря на все эти недостатки, в истории часто прибегали к чрезвычайным бюджетам. Во время Первой империи чрезвычайный бюджет обеспечивал финансирование военных расходов. Он покрывался за счет контрибуций, наложенных на побежденные страны. При Июльской монархии и при Второй империи также возродились чрезвычайные бюджеты. Они были предназначены для финансирования расходов по общественным работам. При Третьей республике, с 1872 по 1878 год, существовал чрезвычайный бюджет для покрытия затрат, связанных с войной 1870 года. С 1878 по 1890 год чрезвычайный бюджет был предназначен для организации общественных работ. С 1920 по 1925 год существовал бюджет, который назывался «расходы, покрываемые за счет исполнения мирных договоров», и который должен был предусматривать использование возмещения
234
военного ущерба, возложенного Версальским договором на Германию. Однако это возмещение не было уплачено. С 1940 по 1944 год специальный бюджет, а затем специальный счет были предназначены для покрытия расходов, связанных с оккупацией.
После Освобождения единого бюджета также не было, а существовало несколько бюджетов: обычный бюджет государственных органов; бюджет расходов на оборудование и реконструкцию; бюджет военных расходов. Начиная с 1954 года расходы на капиталовложения были включены в бюджет, и с этого времени произошло возвращение к единству бюджета. Однако г-н Валлон в своем докладе относительно закона о финансах 1967 года указал, что существует нечто вроде чрезвычайного бюджета, который негласно введен современной бюджетной практикой, поскольку правительство без предварительного парламентского утверждения включает расходы некоторых организаций, покрываемые государственным займом. Все эти операции не включались в годовой закон о финансах. После парламентского вмешательства эти суммы были включены в корректирующий закон о финансах. Однако в настоящее время политика «дебюджетиэации», в результате которой вне бюджета остается ряд операций, покрываемых за счет различных организаций (кассы хранения, социальное обеспечение, государственные предприятия и т. д.), позволяет представить бюджет сбалансированным и даже с небольшим превышением доходов и освободить от парламентского контроля операции с государственными средствами во все более крупных размерах н зачастую плохо сбалансированные.Принцип бюджетного единства не требует, чтобы все государственные расходы были утверждены годовым законом о финансах. Некоторые государственные расходы остаются вне бюджета государства, например расходы местных органов самоуправления (коммуны, департаменты), расходы государственных учреждений (университеты, больницы, радио и телевидение), расходы организаций, пользующихся финансовой автономней, расходы государственных предприятий, некоторые социальные расходы (социальное обеспечение, помощь семьям, матерям, безработным и т. п.). Эти социальные расходы объединяются в документе, дополнительно прилагаемом к закону о финансах под названием «социальный бюджет». В 1973 году они достигли 225 млрд.
франков, почти такой же суммы, как и все бюджетные рас-235
ходы. Однако этот документ, представляемый в качестве дополнения к проекту годового закона о финансах и включающий некоторые бюджетные расходы, имеет значение только статистической информации. Этот дополнительный бюджет сам по себе не имеет юридической силы и не может рассматриваться как исключение из правила бюджетного единства.
Таким образом, не следует преувеличивать значение правила о бюджетном единстве. Тем не менее оно имеет определенное значение, и ордонанс от 2 января 1959 года его сохранил, поскольку это правило обладает многими преимуществами:
- оно позволяет легко увидеть, является ли бюджет
сбалансированным. Не нужно рассматривать множество
документов, достаточно сравнить общую сумму расходов
и общую сумму доходов, отраженную в едином документе;
- позволяет избежать внебюджетных счетов, которые
часто не публикуются и не утверждаются парламентом.
В течение многих лет это относилось к специальным счетам
казначейства;
- помогает избежать показной экономии, получаемой
путем маневрирования записями и переноса из одного бюд
жета в другой. Оно дает, таким образом, возможность боль
шей ясности и большей точности бюджетной документации,
помогает бороться с искусными манипуляциями, свойствен
ными технике «дебюджетизации»;
- дает возможность увидеть всю сумму государствен
ных расходов и сравнить их с национальным доходом и с рас
ходами других государств;
5) позволяет бюджетным органам оценивать полезность
и необходимость тех или иных расходов и, таким образом,
рационализировать выбор расходов.
Несмотря на указанные преимущества, правило бюджетного единства вызывает и серьезные возражения:
1. Существуют государственные органы, и их становится все больше, имеющие промышленный и торговый характер. Учет и отчетность этих организаций должны быть отражены в специальных бюджетах, дающих возможность лучше оценить их рентабельность. Специальный бюджет также дал бы им возможность осуществлять самофинансирование, облегчил бы использование некоторых правил промышленного учета (формирование резервных фондов, фондов на оборудование, амортизацию, снабжение И т. п.). Особен-
336
ности учета торговых и промышленных организаций не могут быть соблюдены, если их доходы и расходы будут включаться в общий бюджет.
2. Следует отметить, что суммирование может быть ценным лишь тогда, когда группируются количества, выражающие одно и то же содержание. Между тем существуют безвозвратные расходы, которые нельзя суммировать с расходами, имеющими временный характер. Точно так же нельзя складывать доходы с поступлениями средств, которые носят только временный характер.
Между тем строгое применение правила единства бюджета привело бы к тому, что в бюджетном документе были бы объединены поступления и расходование средств, носящие существенно различный характер. Из вышесказанного вытекает, что практика правильного ведения финансовых дел создает необходимость усовершенствовать правило единства бюджета.