§ 2. ТЕХНИКА КОНТРОЛЯ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО СЧЕТНОЙ ПАЛАТОЙ НАД АДМИНИСТРАТИВНЫМ ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА

Счетная палата по природе своей является судебным органом. Вместе с тем она осуществляет контроль за административным исполнением бюджета, используя не только судебную, но и административную технику.

В соответствии с формулировкой закона 1807 года Счетная палата не может «присвоить себе судебные функции в отношении распорядителей кредита». Тем не менее она осуществляет все более глубокий контроль над административным   исполнением бюджета,   и  ее роль  по отношению

291

19*

к администраторам постоянно повышается. Счетная палата не предписывает распорядителям кредита совершать определенные действия, но, изучая их отчетность, она высказывает свое мнение по поводу их деятельности и сигнализирует о тех отклонениях в осуществлении административных функций, которые они могли допустить. Возможности Счетной палаты проводить расследование очень широки. Ст. 32 декрета от 20 сентября 1968 года определяет их так: «Распорядители кредитов, бухгалтеры и органы, осуществляющие опеку, обязаны по требованию магистратов Счетной палаты представить все документы и дать разъяснения, относящиеся к деятельности органов и учреждений, подчиненных контролю палаты.

Магистраты вправе обращаться к распорядителям кредитов и бухгалтерам. Лица, к которым обратились магистраты, обязаны принять все меры для того, чтобы последние могли ознакомиться со всей перепиской и документацией, в особенности с документами, объясняющими и подтверждающими получение доходов, а также с документами, относящимися к решениям произвести расход, определению суммы расхода и платежа. Магистраты вправе потребовать передачу копий документов, необходимых в процессе контроля. Магистраты имеют доступ в любое здание или на территорию, являющиеся имуществом государства или других юридических лиц публичного права, и могут проверять инвентарь, материалы, работы и строительство».

Для того чтобы установить такие отклонения, Счетная палата может сопоставлять данные бухгалтерского учета организаций и бухгалтерского учета, которым пользуются финансовые контролеры. Каждый год Счетная палата составляет «общую декларацию о соответствии». Текст декларации утверждается советом Счетной палаты в составе первого  председателя, председателей палат и главных

советников с участием генерального прокурора палаты. Эта декларация прилагается к докладу, относящемуся к проекту закона об исполнении бюджета. В декларации подтверждается соответствие рассматриваемых данных по трем пунктам:

1. Соответствие между данными   бухгалтерского учета

   организаций  и данными  учета,  представляемыми высшим

   административным  органом. Это декларации,  касающиеся

   отчетного бюджетного года. Посредством таких деклараций

   осуществляется  наиболее важная функция   контроля,  по

   скольку они гарантируют, что поступление денег и платежи,

   совершенные   государственными   организациями,   соответ

   ствовали  административным  актам,   посредством  которых

   исполнялся  бюджет.  Эти декларации в  настоящее время

   представляются в очень короткий срок. Благодаря исполь

   зованию электронного оборудования в отчетности государ

   ственных организаций  такие декларации  могут  представ

   ляться еще до окончания бюджетного года.

2. Соответствие данных  централизованного бухгалтер

   ского учета исполнения бюджета в министерстве экономики

   и  финансов   и  отчетных   данных,   которые  направляются

   ежемесячно финансовыми  контролерами.

3. Соответствие    общего   счета   управления   финансов

   и данных учета подотчетных организаций (ежегодная дек

   ларация).

Две последние декларации менее важны, чем первая, поскольку они только подтверждают правильность данных централизованного учета.

Однако Счетная палата, рассматривая счета, может раскрыть некоторые отклонения и неправильности в административном исполнении бюджета. О них она сообщает управлению финансов.

При выявлении отклонений Счетная палата располагает различными возможностями, чтобы принять необходимые меры, в частности для того, чтобы сообщить свои замечания об административном исполнении бюджета.

1. Наиболее простое средство — направить письмо от имени генерального прокурора палаты директору или префекту. Письмо может быть направлено также первым председателем министру. Председатель палаты по социальным вопросам также может направлять письма, в которых указываются отклонения и другие неправильности в распоряжении средствами социального обеспечения.

292

293

2. Замечание, направляемое прокурору палаты, дает возможность сообщить об отклонениях, допускаемых отдельными организациями. Затем оно передается генеральному прокурору палаты, который решает, следует ли это замечание передать заинтересованному административному органу. В случае положительного решения замечание, направленное прокурору, становится замечанием прокурора. Получив его, соответствующий вышестоящий ад министративный орган принимает меры, которые считает необходимыми. Таким путем Счетная палата напоминает государственным органам и учреждениям о необходимости уважать законы и правила, а иногда подсказывает необходимость реформы. Несколько сот таких замечаний посылается ежегодно префектам, руководителям центральных административных органов, высшим должностным лицам по самым различным вопросам.

3.              Постановление — наиболее    строгая    официальная

форма,   которую   Счетная   палата   использует   для   того,

чтобы довести до сведения свои замечания в случаях наи

более  серьезных  нарушений.   В  течение  года  выносится

не более сотни таких постановлений. Постановление направ

ляется первым председателем соответствующему министру,

который должен дать ответ в течение трех месяцеп.

дом министерстве чиновник министерства финансов должен

проследить   за   движением   этого   постановления.   Копня

постановления направляется в Управление бюджета, кото

рое также может проконтролировать результаты. Если на

постановление не последовало удовлетворительного ответа,

то первый  председатель Счетной палаты сообщает об этом

президенту  республики.

4. Счетная   палата   готовит  также   доклад   к   проекту

   закона   об   исполнении   бюджета.   В   докладе   сообщается

   о выявленных ошибках в исполнении бюджета и вносятся

   предложения о необходимых реформах (ст.  36 ордонанса

   от 2  января   1959  года).  Представление таких  докладов

   введено с 1956 года.  В докладе освещаются и комменти

   руются исполнение закона о финансах и операции казна

   чейства, рассматривается осуществление бюджетных расхо

   дов   органами   управления   и   раскрываются   выявленные

   нарушения.

5. Наиболее важный документ представляет собой до

   клад  президенту  республики.   В   нем  сообщается   о  всех

   нарушениях и отклонениях, установленных Счетной пала-

той в процессе осуществления ее контрольных функций, и выбираются те, которые должны привлечь особенное внимание. Первоначально такой доклад предназначался для императора, затем для короля. Начиная с Июльской монархии доклад печатается и раздается членам обеих палат парламента в соответствии со ст. 15 закона от 21 апреля 1832 года. Декрет от 2 мая 1938 года, установивший обязанность его публикации в «Журналь оффисиель», превратил его тем самым в настоящий публичный доклад. С тех пор пресса публикует подробное изложение этих докладов. В настоящее время в соответствии со ст. 11 закона от 22 июня 1967 года доклад передается лично первым председателем Счетной палаты президенту республики. На следующий день доклад передается палатам парламента и наконец публикуется п «Журналь оффисиель» и распространяется прессой, получая, таким образом,   широкий   отклик.

Материал, содержащийся в этом докладе, отбирается Комитетом по публичному докладу. Председателем комитета является первый председатель, назначающий членов комитета. К докладу прилагаются ответы административных органов на замечания, содержащиеся в докладе. Только получив ответ администрации, Счетная палата выносит окончательное решение о содержании доклада. Это имеет целью облегчить парламентский контроль и лучше обосновать предлагаемую реформу.

В рассматриваемых докладах Счетная палата сообщает о самого различного характера неправильностях и ошибках в исполнении бюджета. Так, в докладе, относящемся к 1960—1961 годам, Счетная палата сообщила о неправильном применении администрацией распределения расходов на капиталовложения по отдельным объектам. Администрация не посчиталась с определением объекта, данным ст. 12 ордонанса от 2 января 1959 года. В этом определении было указано, что объектом является индивидуализированная единица, составляющая внутренне связанную совокупность, могущая быть использованной без каких-либо дополнений. При строительстве Севрского моста расходы на капиталовложения были разделены по следующим четы-пем объектам: береговые устои, опоры, покрытие, перила. Ясно, что ни один из этих элементов не является такой единицей, которая может быть использована без необходимых дополнений.

294

295

Иногда  Счетная   палата,   критикуя   деятельность  того или иного органа, выходит за пределы чисто финансовых вопросов. Так, в упомянутом выше докладе, палата критиковала деятельность севоской мануфактуры,  истратившей более 2 млн. фтанков, тогда как выручка от продажи ее товаров частным лицам не превышала 200 тыс. франков. Отмечалось также накопление излишних запасов, в частности незавершенного производства,  вследствие того,  что темпы работы отделочных цехов не соответствовали темпам работ пронзвоаственных. Наконец, Счетная палата, отойдя далеко от чисто финансовых дел, предложила модернизацию моделей  фарфора,  выпускаемых  севрской   мануфактурой, которая позволила бы лучше реализовать  ее   продукцию. Этот пример свидетельствует о том, что Счетная палата в связи с финансовым контролем не останавливается  перед тем, чтобы войти в обсуждение технических деталей деятельности той  или иной организации.

В том же докладе Счетная палата критиковала заниженную оценку некоторых кредитов при составлении проекта бюджета; сигнализировала о случаях «незаметного» продления кредита (переноса на другой год), поскольку он скрывался на счетах частных организаций пли организаций,  снабжавшихся  казначейством.

Счетная палата критиковала также излишнее расширение практики авансовых декретов, которые издавались тогда, когда парламент еще заседал и должен был быть принят   корректирующий  закон.

Публичный доклад на 1963 год критиковал метод, в соответствии с которым распределялись кредиты на осуществление программ учебных заведений второй ступени министерства народного образования по различным районам. Первоначально такое распределение осуществлялось в соответствии с представлявшимися заявками. В результате этого Академия в Тулузе (учебное заведение) получала такую же сумму ассигнований, как и Академия в Лилле, где население соответствующих возрастных групп было больше почти наполовину.

После этого распределение средств начали обосновывать численностью жителей данного района и соответствующих  возрастных  групп.

Счетная палата обратила также внимание на то, что при распределении средств следует учитывать состояние оборудования учебных заведений и степень нагрузки в клас-

296

се. Так, в Париже перегруженные классы, в которых учатся более 45 учеников, составляют 7,5%, тогда как в Пуатье число таких классов совершенно ничтожно. Это обстоятельство должно приниматься во внимание при распределении кредитов.

Вместе с тем Счетная палата добавляет, что при распределении кредитов нужно также учитывать стоимость строительства  школ  в  различных  районах.

Таким образом, Счетная палата разработала целую методику рационального географического распределения кредитов. В своих предложениях она вышла далеко за пределы чисто финансовых аспектов, отметив: «Надо также надеяться, что благодаря лучшему изучению архитектуры будущие здания школ станут лучше приспособлены для учебных потребностей, чем многие из тех, которые были построены в прошедшие годы». Так Счетная палата распространила свои контроль из области финансов на область архитектуры.

Из доклада на 1971 год можно узнать, как Счетная палата предлагала проведение реформы высшего образования. В том же докладе она отмечала, что зимние спортивные базы предназначались скорее для «клиентуры, больше заботящейся о солнечных ваннах, чем о спортивных достижениях», критиковала работу транспорта и распределение автомобильных стоянок в Париже.

В соответствии со ст. 1 закона от 22 июня 1967 года Счетная палата не должна ограничиваться проверкой правильности доходов и расходов, отраженных в бухгалтерском учете. Ей следует также убедиться «в надлежащем использовании кредитов, фондов и ценностей, которыми распоряжаются государственные органы». В течение длительного времени доклад Счетной палаты страдал тем существенным недостатком, что представлялся слишком поздно, поскольку палата вынуждена была часто долго ожидать ответы от органов администрации. Но в настоящее время такие задержки в основном прекратились, и доклад представляется, как правило, в начале года, следующего за  отчетным  бюджетным  годом.

Иногда ставят под сомнение эффективность докладов Счетной палаты. Однако страх фигурировать в этих докладах побуждает администраторов быть благоразумнее, поскольку доклады представляют «позорный столб, которого боятся». Доклады имеют также несомненную информационную ценность. Они побуждают к полезным размышлениям.

297

Наконец, доклады могут способствовать проведению реформ. Поэтому межминистерский комитет следит за прохождением и исполнением содержащихся в докладах предложений.

Возбуждение судебного преследования. Если в процессе контроля Счетная палата установит факты, служащие основанием для возбуждения уголовного преследования, генеральный прокурор палаты информирует об этом заинтересованного министра и затем сообщает министру юстиции и министру финансов. Счетная палата может через своего генерального прокурора также оповестить палату финансовой и бюджетной дисциплины о фактах, обосновывающих вмешательство этих органов. Таким образом, контроль Счетной палаты обеспечен санкцией и поэтому обладает эффективностью, которой чаще всего не хватает парламентскому   контролю.