<<
>>

2.4. Сучасна система публічних фінансів та публічних видатків в Україні

Розглянувши еволюцію системи публічних фінансів та процес утворення нових видів публічних фондів як матеріальної основи публічних фінансів, визначимо тепер сучасну систему публічних фінансів та, відповідно, сучасну систему публічних видатків в Україні.

Сучасна система публічних фінансів України є підсистемою фінансової системи України, яка має окремі ланки, що утворюються групами фінансових відносин, яким притаманні специфічні особливості і які виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних і приватних фондів коштів, які існують у державі.

Сучасна система публічних фінансів в Україні включає такі ланки:

1) публічні фінанси держави – складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів держави;

2) публічні фінанси місцевого самоврядування – складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів місцевого самоврядування всіх видів;

3) публічні фінанси суспільного (соціального) призначення – складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, та які не є державною чи комунальною власністю.

Матеріальною основою системи публічних фінансів України є такі публічні фонди коштів:

1) публічні фонди коштів держави;

2) публічні фонди коштів місцевого самоврядування;

3) публічні фонди коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, та які не є державною чи комунальною власністю.

До публічних фондів коштів держави в Україні належать:

1) Державний бюджет України, включаючи кошти спеціального фонду Державного бюджету України, у тому числі Фонд України соціального захисту інвалідів, що формується та витрачається відповідно до Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів”;

2) державні позабюджетні фонди:

· Пенсійний фонд України;

· Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно із законодавством України;

· інші позабюджетні грошові фонди, кошти яких є державною власністю та які утворюються відповідно до законодавства;

3) спеціальні фонди грошових коштів і резерви Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;

4) фонди коштів державних підприємств, установ та організацій.

До публічних фондів коштів місцевого самоврядування в Україні належать такі фонди коштів:

1) бюджети місцевого самоврядування, включаючи спеціальні бюджетні фонди цільового призначення;

2) позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування [424][338];

3) фонди грошових коштів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування [424][339];

4) фонди коштів комунальних (муніципальних) підприємств, установ та організацій.

До публічних фондів коштів соціального призначення, які не є державною чи комунальною власністю та за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою, в Україні належать:

1) публічні солідарні фонди коштів обов’язкового соціального страхування, а саме:

· Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;

· Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;

· Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

2) публічні накопичувальні фонди коштів обов’язкового соціального страхування, а саме: недержавні пенсійні фонди, через які здійснюється накопичення, інвестування, розподіл та використання коштів обов’язкового державного накопичувального пенсійного страхування (коштів другого рівня пенсійної системи).

Поява зазначених вище публічних фондів коштів зумовила чітке виокремлення нових видів публічних видатків. Отже, спираючись на запропоновану систему публічних фондів коштів можна запропонувати таку систему публічних видатків у сучасній Україні:

1) публічні видатки держави;

2) публічні видатки місцевого самоврядування;

3) публічні видатки соціального призначення.

При цьому до публічних видатків держави належать:

1) видатки Державного бюджету України, включаючи видатки спеціального фонду Державного бюджету України;

2) видатки державних позабюджетних фондів коштів соціального призначення:

· видатки Пенсійного фонду України;

· видатки Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України;

· видатки інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю;

3) видатки спеціальних фондів грошових коштів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;

4) видатки фондів грошових коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.

До публічних видатків місцевого самоврядування належать:

1) видатки бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення;

2) видатки позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством) [424][340];

3) видатки спеціальних фондів грошових коштів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування [424][341];

4) видатки фондів грошових коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

До публічних видатків соціального призначення, які не є державною чи комунальною власністю, в Україні належать:

1) видатки публічних солідарних фондів коштів обов’язкового соціального страхування, а саме:

· видатки фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;

· видатки фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;

· видатки фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

2) видатки публічних накопичувальних фондів коштів обов’язкового соціального страхування, а саме: видатки недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється накопичення, інвестування, розподіл та використання коштів обов’язкового державного накопичувального пенсійного страхування (коштів другого рівня пенсійної системи).

При цьому, необхідно відмітити значне ускладнення внутрішньої структури публічних видатків держави та місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 82 Бюджетного кодексу України всі публічні видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, розподілилися на три групи:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом України видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Розглянемо докладніше призначення та причини виникнення кожного з цих видів публічних видатків. Основні повноваження держави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування, а також функції, віднесені до їх компетенції, визначаються в Конституції України. Повноваження та функції, покладені на органи місцевого самоврядування, деталізуються в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”. При виконанні будь-яких повноважень та функцій виникають відповідні видатки.

Частина повноважень та функцій, які відповідно до Конституції України закріплені за державою, виконується безпосередньо законодавчими органами, судовими органами та органами державної влади – міністерствами та відомствами, а також державними організаціями, і не може бути передана на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування. Ці повноваження та функції і є власними повноваженнями та функціями держави. Внаслідок того, що їх виконання не може бути передано органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, видатки, пов’язані з виконанням цих повноважень і функцій, також не можуть бути передані до бюджетів Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування. Ці видатки є публічними видатками на виконання власних повноважень держави, які не можуть бути передані державою на виконання органам Автономної Республіки Крим або органам місцевого самоврядування. І відповідно до частини першої ст. 83 Бюджетного кодексу України вони фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету і безпосередньо з Державного бюджету.

Інша частина повноважень та функцій держави згідно із ст. 119 Конституції України виконується місцевими державними адміністраціями на відповідній території. Окремі повноваження органів виконавчої влади також можуть надаватися органам місцевого самоврядування законом відповідно до ст. 143 Конституції України. При цьому держава зобов’язана фінансувати здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції держави доцільно передавати на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, якщо це дозволить покращити ефективність їх виконання, не збільшуючи обсяг необхідних для цього видатків. Вважається, що функції, які пов’язані з наданням населенню основних соціальних послуг (комунальні послуги, послуги дошкільної та загальної середньої освіти, первинної медичної допомоги тощо), найбільш якісно надають органи, максимально наближені до безпосереднього споживача таких послуг. Принцип максимального наближення надавачів послуг до безпосередніх споживачів цих послуг є принципом субсидіарності.

Повноваження та функції держави, які відповідно до ст. 119 Конституції України, ст. 25-38 та 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” і ст. 82 Бюджетного кодексу України передаються на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, називаються делегованими державними повноваженнями.

Виконання делегованих державних повноважень пов’язане з виникненням особливого виду публічних видатків, а саме – публічних видатків на виконання делегованих державних повноважень. Передача видатків на виконання таких повноважень та функцій здійснюється відповідно до ст. 93 Бюджетного кодексу України. Джерела фінансування таких видатків встановлюються частиною другою ст. 83 Бюджетного кодексу України. Отже, фінансування публічних видатків на здійснення делегованих державних повноважень провадиться шляхом надання трансфертів із Державного бюджету, передбачених ст. 96-107 Бюджетного кодексу України, або шляхом віднесення до місцевих бюджетів окремих загальнодержавних податків, зборів (обов’язкових платежів) у встановленому законом порядку.

Третій вид публічних видатків на здійснення публічних повноважень та функцій – це публічні видатки, пов’язані з виконанням повноважень і функцій Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” такі повноваження називаються власними повноваженнями органів місцевого самоврядування. Вони встановлюються у ст. 140, 142‑144 Конституції України та деталізуються в ст. 25-38 та 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Здійснення власних повноважень пов’язане з виникненням публічних видатків на виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування. Перелік видатків бюджетів місцевого самоврядування, які виникають внаслідок виконання власних повноважень цих органів, наводиться у ст. 91 Бюджетного Кодексу України.

Виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування також може передаватися від одних органів місцевого самоврядування іншим за відповідним рішенням цих органів. Тому видатки на виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування теж можуть передаватися з одного місцевого бюджету до іншого відповідно до ст. 92 Бюджетного кодексу України. Джерела фінансування таких видатків встановлюються частиною другою ст. 83 Бюджетного кодексу України.

Таким чином, відповідно до частини 7 ст. 64 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” публічні видатки місцевих бюджетів поділяються на два види:

а) видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади;

б) видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування.

Виконання органами місцевого самоврядування делегованих законом повноважень органів державної виконавчої влади привело до появи ще одного нового виду публічних видатків – міжбюджетних трансфертів [269; 273][342]. Міжбюджетний трансферт має складну юридичну природу. Він може розглядатися, як:

1) метод здійснення розподілу та перерозподілу коштів, який застосовується з метою ефективного фінансування публічних видатків різних видів;

2) видатки того бюджету, з якого надаються кошти міжбюджетного трансферту;

3) доходи того бюджету, який отримує кошти міжбюджетного трансферту.

У даній роботі ми досліджуємо міжбюджетні трансферти лише як новий вид публічних видатків, що виникає при проведенні розмежування видаткових повноважень між різними бюджетами країни.

Розмежування видаткових повноважень та ефективне фінансування делегованих повноважень є окремою проблемою, яка досить ретельно вивчається правниками та економістами розвинутих країн [268; 355][343], але лише починає досліджуватися вченими країн СНД та України [106; 357; 148; 349; 348][344]. Світова практика використання міжбюджетних трансфертів та розподілу податкових надходжень між різними бюджетами має великий досвід. Література з фіскальної децентралізації не тільки наводить приклади всіх можливих видів та методів розподілення фінансових ресурсів в державі, а й визначає умови, в яких доцільно використовувати той чи інший метод або вид трансферту [251; 240][345].

В світовій практиці виділяють два основних види трансфертів, які використовуються для фінансування публічних видатків, пов’язаних з виконанням делегованих повноважень, а саме: незалежні (nonmatching) та цільові доповнюючі (selective matching) трансферти [252][346]. Незалежні трансферти в свою чергу поділяються на дві форми трансфертів: цільові (умовні) та загальні (безумовні).

Цільовий (умовний) незалежний трансферт – це фіксована сума коштів на фінансування певного виду публічних видатків місцевого самоврядування, яка надається місцевому бюджету незалежно від того, чи витрачатимуться власні кошти бюджету-отримувача на фінансування цього ж виду видатків. Використання трансфертів цієї форми вважається доцільним:

1) при об’єктивній фіскальній неспроможності місцевого самоврядування забезпечити належний рівень доходів для покриття мінімально необхідних видатків на певні види програм чи послуг, що надаються населенню органами місцевого самоврядування;

2) при необхідності (або бажанні) надавача трансферту забезпечити певні мінімальні стандарти соціальних послуг населенню, які надаються органами місцевого самоврядування – отримувача трансферту;

3) при необхідності заохотити місцеві самоврядування фінансувати публічні видати, пов’язані із надання послуг, що вважаються пріоритетними вищим рівнем влади, але не є пріоритетними з точки зору місцевого самоврядування.

Цей вид трансфертів часто застосовується для фінансування видатків програм освіти, охорони здоров’я, розвитку агропромислового сектора, які тісно пов’язані із виконанням загальнодержавних функцій, але ефективніше надаються органами місцевого самоврядування, які “наближені до отримувача послуг” за принципом субсидіарності. При виділенні таких трансфертів орган, який їх надає, часто встановлює мінімальні стандарти надання відповідних послуг, дотримання яких має бути забезпечене місцевим самоврядуванням, яке отримує трансферт.

Загальний (безумовний) незалежний трансферт – це встановлена сума коштів на фінансування публічних видатків органів місцевого самоврядування, яка надається без визначення напрямів використання коштів та без встановлення будь-яких мінімальних стандартів або інших вимог до якості та обсягів послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, яке отримує трансферт. Вважається, що загальні незалежні трансферти можуть ефективно застосовуватися при виникненні різниці у “чистій фіскальній вигоді” населення, що проживає на території різних місцевих самоврядувань. Тобто цей вид трансфертів застосовується для усунення горизонтальної фіскальної нерівності між органами різних місцевих самоврядувань.

Величина “чистої фіскальної вигоди” розраховується як сума перевищення вартості соціальних послуг, отримуваних населенням певної території безоплатно, над обсягом сплачуваних населенням податкових зобов’язань. Багатіша на природні ресурси територія може надавати більше безоплатних соціальних послуг при встановленні меншого податкового тиску. Тому її населення може мати більший розмір “чистої фіскальної вигоди”. Економісти вважають, що виникнення таких вигод спонукає населення переїжджати в більш багаті на природні ресурси регіони країни, навіть якщо в них не існує відповідних економічних умов з точки зору працевлаштування чи організації приватного бізнесу. Внаслідок цього в країні може виникнути неефективне розміщення людських ресурсів. Саме тому вважається, що уряд країни повинен вживати заходів до усунення горизонтальної нерівності регіонів та місцевих самоврядувань шляхом введення системи “вирівнюючих трансфертів”, які, як правило, надаються у формі загальних незалежних трансфертів. Але неправильне застосування цієї форми трансфертів для фінансування публічних видатків органів місцевого самоврядування може мати і негативні наслідки.

Так, світова практика застосування загальних незалежних трансфертів свідчить, що вони не спонукають органи місцевого самоврядування покращувати якість чи збільшувати обсяги послуг, що надаються населенню, і часто призводять до послаблення в збиранні місцевих податків або навіть до необґрунтованого зниження їх ставок чи скорочення їх видів. А через те, що такі трансферти не мають певного призначення, створюється ефект “літаючого паперу”: кошти витрачаються не там, де вони більше всього необхідні й можуть бути використані найефективніше, а там, де вони “осідають” в момент їх отримання.

Отже, такі трансферти найчастіше надаються з політичних та “бюрократичних” міркувань і часто призводять до економічно необумовленого, невиправданого зростання розміру публічних видатків бюджету-отримувача на надання тих чи інших соціальних послуг. Тому з точки зору ефективності використання фінансових ресурсів буває дешевше направити кошти безпосередньо з державного бюджету на фінансування цільових соціальних допомог населенню, ніж надавати загальні незалежні трансферти бюджетам місцевого самоврядування. Але при обговоренні нових законопроектів, незалежно від країни, де це відбувається, представники органів місцевого самоврядування лобіюють встановлення якомога більшої кількості трансфертів саме у формі незалежних загальних (безумовних) трансфертів. Адже це надає їм більшої свободи у використовуванні кошів і дозволяє при цьому задовольняти, насамперед, свої власні бюрократичні інтереси.

Цільові доповнюючі трансферти – це кошти, які надаються з двома умовами: 1) призначаються виключно для фінансування витрат, визначених надавачем трансферту при наданні коштів (найчастіше – це витрати на певні соціальні програми); 2) надаються отримувачу тільки як доповнення до його власних коштів, які витрачаються ним на ті ж цілі, що і доповнюючий трансферт.

При цьому надавач трансферту встановлює його повний обсяг та частку видатків, яка має фінансуватися за рахунок власних коштів отримувача (наприклад, для фінансування соціальної програми вартістю 100 тис. гривен надавач трансферту виділяє 50 тис. і встановлює, таким чином, розмір частки загальних витрат на цю програму отримувача трансферта на рівні 50 відсотків), або ж встановлює лише співвідношення наданої у вигляді трансферту суми до суми, яка має бути профінансована за рахунок власних коштів отримувача, не обмежуючи при цьому загальний обсяг трансферту (наприклад, на кожні вкладені власні 75 коп. місцевий бюджет отримає 25 коп. доповнення до фінансування за рахунок цільового доповнюючого трансферту).

Виходячи з цього, цільові доповнюючі трансферти мають дві форми: обмежені за обсягом доповнюючі трансферти (closed-ended matching transfers) та необмежені за обсягом доповнюючі трансферти (open-ended matching transfers).

Використання необмежених за обсягом доповнюючи трансфертів вважається доцільним при фінансуванні витрат, що виникають при наданні тих послуг місцевого самоврядування, які відчувають сильний вплив “зовнішніх факторів”. Зовнішні фактори виникають у двох випадках.

У першому випадку послугами місцевого самоврядування, що надаються населенню частково або повністю безоплатно та фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету, користуються “нерезиденти” відповідної території, які не сплачують повну вартість отримуваних послуг і не сплачують місцевих податків у місцевий бюджет. Неможливість передбачення кількості таких “додаткових користувачів” призводить до неможливості чіткого планування розміру очікуваних публічних видатків при наданні відповідних послуг. Через це послуги фінансуються недостатньо і виникає бюджетний дефіцит.

Прикладом такого впливу зовнішнього фактору на розмір публічних видатків органів місцевого самоврядування є фінансування громадського транспорту, послуги якого отримують дотації з місцевого бюджету, в містах з непередбачуваною кількістю туристів.

У другому випадку зовнішні фактори виникають при споживанні населенням певної території послуг, які не надаються “нерезидентам” території, але фінансуються за рахунок податків та зборів, сплачуваних в основному саме “нерезидентами”. Прикладом може бути фінансування закладів освіти або медичних закладів за рахунок надходжень від місцевого податку на продаж або місцевого мита на території тих самоврядувань, де створені великі “торгівельні містечка”, орієнтовані на “нерезидентів”.

Необмежені доповнюючі трансферти є найсильнішим можливим фінансовим інструментом для заохочення органів місцевого самоврядування до фінансування видатків на ті чи інші програми, які цікавлять надавача трансфертів. Але їх застосування є дуже незручним для надавачів. Ці трансферти значно ускладнюють планування розмірів публічних видатків бюджету надавача через невизначеність загального обсягу трансферту, який можливо необхідно буде надати іншому бюджету. Тому надавачі трансфертів віддають перевагу обмеженим за обсягом трансфертам, які дозволяють їм більш ефективно планувати та контролювати виконання своїх бюджетів.

Вважається, що цільові обмежені за обсягом доповнюючі трансферти стимулюють місцеві самоврядування до пошуку, збирання та використання власних коштів для фінансування публічних видатків, пов’язаних з наданням тих чи інших соціальних послуг чи фінансуванням певних соціальних програм значно краще, ніж цільові необмежені доповнюючі трансферти.

Обмежені доповнюючі трансферти можуть надаватися з встановленням певних стандартів надання тих послуг, на фінансування яких виділяються кошти. Тому розрізняють обмежені прив’язані та неприв’язані до стандартів трансферти. Прив’язані до стандартів обмежені доповнюючі трансферти, по-перше, спонукають отримувача розширювати свою діяльність за напрямками, встановленими надавачем трансферту, по-друге, примушують його доводити якість послуг до встановленого надавачем рівня. Отже, вони впливають не тільки на обсяги послуг, а й на їх якість.

Але будь-які цільові обмежені доповнюючі трансферти мають і негативні сторони застосування, тому що можуть призвести до загального неефективного використання коштів. Причина полягає у тому, що такі трансферти надаються, як правило, на фінансування лише деяких функцій отримувача. Це спонукає їх до “перевитрачання” коштів на відповідні функції за рахунок недостатнього фінансування інших функцій, не пов’язаних з отриманням доповнюючих трансфертів. Окрім того, у отримувачів виникає сильна спокуса фінансувати за рахунок таких коштів проекти, що потребують великих капіталовкладень навіть тоді, коли у майбутньому в них не вистачатиме власних коштів на покриття поточних видатків функціонування створених об’єктів.

Отже, завдяки правильному використанню різних видів та форм трансфертів для фінансування публічних видатків можна вирішити такі проблеми, як:

1) фіскальна неспроможність фінансування публічних видатків з бюджетів окремих місцевих самоврядувань;

2) вплив зовнішніх факторів на фінансування публічних видатків, пов’язаних з наданням окремих видів послуг населенню;

3) необхідність забезпечення загальнонаціональних стандартів надання окремих видів соціальних послуг населенню;

4) забезпечення ефективного перерозподілу національного валового доходу;

5) необхідність зменшення різниці у розмірі “чистої фіскальної вигоди” (горизонтальної фіскальної нерівності) різних регіонів країни.

В Україні види і порядок надання міжбюджетних трансфертів встановлені главою 16 (статті 96-108) Бюджетного кодексу України [413][347]. Порівняємо встановлені у Бюджетному кодексу трансферти та їх використання з наведеним вище описом світового досвіду ефективного використання міжбюджетних трансфертів.

Відповідно до статті 96 Бюджетного кодексу, міжбюджетні трансферти поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів та інші дотації. Стаття 97 Бюджетного кодексу України встановлює, що у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;

2) субвенція на здійснення програм соціального захисту;

3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;

5) інші субвенції.

Крім того, відповідно до статті 101 Бюджетного кодексу можуть застосовуватися міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами. Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами можуть надаватися як у вигляді дотації, так і у вигляді субвенцій у випадках та видах, передбачених статтею 101 Бюджетного кодексу.

Трансферти з Державного бюджету України місцевим бюджетам можуть надаватися у вигляді дотацій та субвенцій, зазначених у статті 97 Бюджетного кодексу. При цьому, ця стаття визначає вичерпний перелік дозволених Бюджетним кодексом видів дотацій та невичерпний перелік дозволених Бюджетним кодексом субвенцій. Отже, при плануванні Державного бюджету України можуть бути встановлені прості чи доповнюючі субвенції, не визначені статтями 102, 103 та 105 цього Кодексу.

Дотації та субвенції з Державного бюджету розраховуються окремо для кожного бюджету та надаються безпосередньо бюджетам Автономної Республіки Крим, кожному з обласних бюджетів, бюджетам міст Києва та Севастополя, бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районним бюджетам. Обсяг кошти з інших бюджетів, що передаються до Державного бюджету у випадках, передбачених статтею 100 цього Кодексу, також планується при розробці Державного бюджету України.

Таким чином, у Бюджетному кодексі України прямо не визначено і не передбачено використання цільових доповнюючих необмежених трансфертів. Дотації вирівнювання, визначені у статтях 98 та 99 Бюджетного кодексу, за своїм описом є незалежними загальними трансфертами, що надаються з метою вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує.

Кошти, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів відповідно до статті 100 Бюджетного Кодексу за описом є незалежними загальними трансфертами.

Субвенція на виконання інвестиційних проектів, встановлена статтею 107 є доповнюючим цільовим обмеженим трансфертом, який надається для фінансування лише визначеної частини видатків інвестиційного проекту з умовою фінансування іншої частини видатків проекту за рахунок власних коштів отримувача субвенції. Всі інші субвенції, передбачені Бюджетним кодексом, є незалежними цільовими трансфертами.

Таким чином, основна кількість трансфертів, передбачених Бюджетним кодексом, є цільовими незалежними трансфертами, які надаються на фінансування публічних видатків, пов’язаних з виконанням тих чи інших видаткових повноважень самоврядувань. Світова практика пропонує використовувати цей тип трансфертів при необхідності забезпечення єдиних державних стандартів надання певних послуг населенню. Проте такі встановлені Бюджетним кодексом України субвенції, як: субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань; субвенції на виконання інвестиційних проектів не пов’язуються з будь-якими стандартами. Хоча субвенцію на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань було б доцільно пов’язувати з певними мінімальними стандартами надання послуг населенню органами місцевого самоврядування.

Якщо враховувати рекомендації світового досвіду, то субвенції на виконання інвестиційних проектів та субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування краще надавати у вигляді цільових доповнюючих обмежених трансфертів. Тоді досягатиметься мета, з якою вони встановлюються в Бюджетному кодексі України. Інакше велика кількість передбачених в Бюджетному кодексі України незалежних цільових трансфертів призведе до неефективного використання коштів та штучного підвищення розмірів публічних видатків на надання послуг населенню і фінансування проектів, які пов’язані з одержанням таких трансфертів.

Отже, можна дійти висновку, що запропоновані в Бюджетному кодексі України визначення різних видів міжбюджетних трансфертів є неточними, а встановлені методи розподілення фінансових ресурсів між різними бюджетами та їх використання є неефективними і можуть призвести до перевитрачання коштів і встановлення місцевими самоврядуваннями економічно невиправданих цін на соціальні послуги населенню (як завищених, так і занижених). Тому статті Бюджетного кодексу, присвячені регулюванню міжбюджетних відносин, потребують серйозного подальшого вдосконалення.

Суттєвих змін також зазнали напрями та обсяги здійснення видатків Державного бюджету України та державних бюджетів інших країн СНД. У результаті проведення приватизації майже в усіх галузях народного господарства відповідно до законодавства [418; 419][348] в Україні значно скоротилися видатки державного бюджету у виробничій сфері. До видатків Державного бюджету у виробничій сфері в сучасній Україні належать видатки на реалізацію затверджених відповідно до законодавства державних програм та видатки децентралізованих фондів коштів державних підприємств, у тому числі тих, які мають статус казенних підприємств [414][349].

Як бачимо, у процесі еволюції з феодальних часів і до сьогодення значно ускладнилася система публічних видатків, які існують у державі. Публічні видатки повністю відокремилися від приватних видатків у державі. З’явилися нові види публічних видатків, ускладнилася їх структура, значно змінилося пропорційне співвідношення публічних видатків різних видів. Але закон Вагнера щодо постійного зростання видатків держави, яке випереджає зростання доходів держави, залишається діючим. Тому проблема правового регулювання публічних видатків у державі залишається однією з найважливіших функцій та завдань як держави, так і органів місцевого самоврядування, що отримали право самостійного управління належними їм публічними фондами коштів. Подальше зростання масиву нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері публічних видатків, призводить до необхідності дослідження публічних видатків як категорії фінансового права з метою вдосконалення відповідного законодавства у сфері фінансів.

<< | >>
Источник: НЕЧАЙ АННА АНАТОЛІЇВНА. ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ –2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.4. Сучасна система публічних фінансів та публічних видатків в Україні:

  1. 9.2. Система місцевих фінансів
  2. 1. Система економічних законів, їх суть і класифікація.
  3. 3. СУЧАСНА СИСТЕМА УПРАВЛІННЯ ЗОВНІШНЬОЕКОНОМІЧНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ
  4. 2. СУЧАСНІ ТИПИ ЕКОНОМІЧНИХ ЗОН
  5. 3.1. Кар’єра – сучасна форма професійного розвитку державних службовців центральних органів виконавчої влади України
  6. Чинний механізм функціонування системи публічного адміністрування
  7. Розділ 2. АНАЛІТИЧНА ОЦІНКА СУЧАСНОГО СТАНУ УПРАВЛІННЯ ФІНАНСАМИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ
  8. Загальні передумови та основні напрямки розвитку економічних досліджень в Україні
  9. РОЗДІЛ 2 ПОНЯТТЯ ТА СИСТЕМА ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ
  10. 2.1. Публічні видатки як складова фінансової системи держави
  11. 2.3. Система публічних фондів в Україні як матеріальна основа публічних фінансів
  12. 2.4. Сучасна система публічних фінансів та публічних видатків в Україні
  13. 2.5. Публічні видатки як категорія фінансового права
  14. 2.6. Поняття та види фінансово-правових інститутів публічних видатків
  15. РОЗДІЛ 3 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВИХ РЕЖИМІВ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ
  16. 3.1. Поняття та види правових режимів публічних видатків
  17. РОЗДІЛ 4 КЛАСИФІКАЦІЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ: ТЕОРЕТИЧНЕ ТА ПРАКТИЧНЕ ЗНАЧЕННЯ І МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ
  18. 4.1. Класифікація публічних видатків у системі статистики публічних фінансів МВФ