<<
>>

4.3. Стан та шляхи вдосконалення класифікації публічних видатків в Україні

Класифікацію публічних видатків в Україні можна здійснювати за різними критеріями, виходячи з мети проведення класифікації. Як вже зазначалося вище, сьогодні в Україні існує лише класифікація публічних видатків державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування – бюджетна класифікація.

А класифікація публічних видатків іншого виду знаходиться у процесі свого становлення.

З метою теоретичного дослідження правових проблем регулювання публічних видатків та їх чіткої систематизації, на наш погляд, можна використовувати класифікацію, що грунтується на системі публічних видатків, запропонованій у другому розділі цієї роботи. Але з метою ефективного управління публічними видатками та вдосконалення їх правового регулювання необхідно користуватися більш детальними класифікаціями публічних видатків та розглядати їх як у динаміці, так і в будь-який визначений момент часу. Для цього необхідно складати та використовувати економічну і функціональну класифікації видатків, як ми показали у попередньому розділі на прикладі міжнародних стандартів.

Практики-фінансисти, юристи і економісти, робота яких пов’язана із запровадженням бюджетно-кредитної та фінансової політики держави, потребують проведення класифікації видатків також і за ознакою органів державного управління та виконавчих органів місцевого самоврядування. Для цього в Україні існує відомча класифікація публічних видатків.

Складання та проведення ґрунтовного аналізу публічних видатків завжди було досить важкою, але необхідною справою. Теоретики та практики – фінансисти, економісти та юристи, які працюють у сфері управління публічними видатками, можуть застосовувати у своїй роботі лише ті дані, які збираються та фіксуються. Але збирання та фіксування показників, пов’язаних з публічними видатками, здійснюється виключно на підставі норм фінансового законодавства, які встановлюють правила подання фінансової звітності та статистики.

Такі норми законодавства мають чітко визначати: 1) частоту та обсяг подання фінансової звітності та статистики, пов’язаної з публічними видатками; 2) суб’єктів, які мають складати та подавати відповідні дані; 3) відповідальність за достовірність та точність даних, які подаються; 4) методи статистичної обробки первинних даних, особливо при їх узагальненні.

Відповідно до міжнародного досвіду обсяг даних у сфері фінансової звітності та статистики, що мають збиратися та надаватися органам державної влади і місцевого самоврядування, найбільш ефективно встановлювати у вигляді стандартизованих класифікацій. Існування чітких стандартизованих класифікацій публічних видатків, що є зрозумілими для всіх суб’єктів, зобов’язаних збирати, подавати, обробляти та аналізувати статистичні дані у сфері публічних фінансів, набагато зменшує помилки та значно полегшує процес обробки та аналізу даних. Такі класифікації мають запроваджуватися правовими нормами.

В Україні спеціалізовані класифікації публічних видатків встановлюються для різних видів публічних видатків різними нормативними актами та мають багато відмінностей. Класифікація видатків Державного та місцевих бюджетів України здійснюється на основі статті 8 Бюджетного кодексу України. Спеціалізовані класифікації бюджетних видатків встановлені Наказом Міністерства фінансів України № 604 від 27 грудня 2001 р. “Про бюджетну класифікацію та її запровадження” відповідно до ст. 8 Бюджетного кодексу України. Ці класифікації видатків застосовуються лише для видатків Державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування. Такий підхід до класифікації цього виду публічних видатків відповідає базовим вимогам міжнародних стандартів, які розглядалися нами раніше.

Публічні видатки державних та комунальних підприємств класифікуються та відображаються у фінансовій і бухгалтерській звітності відповідно до національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку які затверджені Міністерством фінансів України (П(С)БО № 4, 16), та інших нормативно-правових актів щодо ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності.

А видатки казенних підприємств відображаються та класифікуються відповідно до бюджетної класифікації. Крім того, видатки держави та органів місцевого самоврядування, пов’язані із функціонуванням державних підприємств та підприємств комунальної власності, відображаються також і в спеціалізованих бюджетних класифікаціях видатків (як у функціональній, так і в економічній). Такий підхід до класифікації цього виду публічних видатків також відповідає базовим вимогам міжнародних стандартів, які розглядалися нами раніше.

Видатки спеціальних фондів грошових коштів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності, класифікуються з урахуванням вимог Положення про порядок планування доходів та витрат у системі Національного банку України, затверджене Постановою Правління Національного банку України від 11 грудня 2002 р. № 487.

Види та класифікація видатків публічних накопичувальних фондів коштів обов’язкового соціального страхування встановлюються ст. 79 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” (у вигляді визначення напрямів використання активів фонду) та ст. 48 Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення” (у вигляді визначення дозволених напрямів використання активів фондів). Але положень цих статей не достатньо для утворення необхідної ефективної та достатньої класифікації публічних видатків цих фондів. Тому питання утворення та запровадження класифікації видатків публічних накопичувальних фондів коштів обов’язкового соціального страхування має бути вирішеним при прийнятті закону України, відповідно до якого в країні буде функціонувати другий рівень пенсійної системи.

Сьогодні в Україні також не існує єдиної стандартизованої та закріпленої законодавством класифікації для видатків усіх публічних солідарних фондів коштів обов’язкового соціального страхування. Ці видатки класифікуються та визначаються відповідно з рішеннями та постановами Правлінь цих фондів. Питання утворення ефективної класифікації видатків публічних фондів коштів соціального призначення в Україні є складним з кількох причин.

Першою причиною складнощів у проведенні класифікації видатків цих фондів є нечіткість законодавчого визначення правового статусу коштів цих фондів, а також правового статусу деяких фондів як інституційних утворень. Як було показано нами у попередніх розділах, Фонд соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України за законодавством, відповідно до якого вони утворені, є недержавними фондами, кошти яких не включаються до Державного бюджету України.

Водночас у ст. 65 Закону України “Про Державний бюджет на 2003 рік” та в ст. 85 Закону України “Про Державний бюджет на 2004 рік” ці фонди були названі “державними позабюджетними цільовими соціальними фондами”. При цьому не було внесено ніяких змін у закони, за якими такі фонди були утворені. Крім того, у законах про Державний бюджет на 2003 та 2004 рр., спираючись на нове визначення правового статусу зазначених фондів соціального призначення, було встановлено: 1) розмір питомої ваги видатків на організацію роботи цих фондів у їх доходах; 2) вимогу подавати Державному казначейству України у визначеному ним порядку і терміни звіти про виконання кошторисів відповідних фондів; 3) деякі види видатків цих фондів та їх обсяги.

Таким чином, щорічними законами про Державний бюджет України на 2003 та 2004 рр. фактично було змінено правовий статус публічних фондів соціального призначення, які не є державною та комунальною власністю відповідно до законодавства про обов’язкове державне соціальне страхування. Але наслідком такої зміни статусу фондів є і зміна форми власності на кошти, які в них накопичуються – з недержавної на державну. На нашу думку, зміна форми власності на будь-які фонди грошових коштів не повинна здійснюватися нормами законів, що мають дію, обмежену в часі (є чинними протягом одного бюджетного року).

Змінивши правовий статус фондів обов’язкового соціального страхування, закони про Державний бюджет на 2003 та 2004 рр. не змінили порядку встановлення та проведення обліку (та класифікації) видів їх видатків. Правила складання статистики для цих фондів і правила відображення їх видатків (правила класифікації видатків) затверджуються правліннями відповідних фондів. На нашу думку, неоднозначність правового статусу зазначених публічних фондів і, внаслідок цього, недостатнє правове регулювання обліку їх доходів та видатків знижують ефективність використання публічних грошових коштів. Отже, норми законодавства у сфері визначення правового статусу фондів обов’язкового соціального страхування, правил обліку їх доходів та видатків, правил складання та оприлюднення звітності щодо їх фінансової діяльності потребують суттєвого вдосконалення з урахуванням вимог та рекомендацій наявних міжнародних стандартів.

Видатки Пенсійного фонду України класифікуються відповідно до Інструкції по бухгалтерському обліку та звітності в органах Пенсійного фонду України, яка затверджена Постановою Правління Пенсійного фонду України № 11-4 від 13 грудня 1994 р. Відповідно до цієї інструкції видатки Пенсійного фонду України класифікуються за видами пенсійних виплат, які здійснює фонд, що відповідає особливостям класифікації видатків фондів соціального призначення, що встановлені міжнародними стандартами. Так, видатки Пенсійного фонду класифікуються як: 1) видатки на виплату трудових та соціальних пенсій; 2) видатки на виплату пенсій та допомоги військовослужбовцям строкової служби та їхнім сім’ям; 3) видатки на виплату пенсій державним службовцям; 4) видатки на виплату допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку; 5) державна грошова допомога деяким категоріям пенсіонерів; 6) цільова грошова допомога непрацездатним громадянам із мінімальними доходами; 7) видатки на утримання органів управління пенсійного фонду; 8) видатки по оплаті банківських, поштових операцій; 9) видатки на допомогу на поховання; 10) інші видатки.

Видатки Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття відповідно до розпорядження Правління цього фонду № 32 від 14 березня 2003 р. “Про затвердження форм звітності по коштах Фонду та методичних роз’яснень щодо їх заповнення” групуються таким чином:

1) фінансування матеріального забезпечення та соціальних послуг: виплата допомоги в зв’язку з безробіттям, у т. ч.: одноразова виплата для зайняття підприємницькою діяльністю; виплата допомоги по частковому безробіттю (експеримент);матеріальна допомога, допомога на поховання; послуги банків; професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації безробітних в тому числі матеріальна допомога в період професійного навчання; організація громадських робіт; надання дотацій роботодавцям на створення додаткових робочих місць; інформаційні та консультаційні послуги, пов’язані з працевлаштуванням;

2) розвиток інформаційно-довідкової системи обслуговування безробітних;

3) відшкодування Пенсійному фонду витрат, пов’язаних із достроковим виходом працівників на пенсію;

4) спрямування на створення нових робочих місць працівникам вугільної промисловості, які вивільняються у зв’язку із закриттям шахт;

5) утримання та забезпечення діяльності виконавчої дирекції Фонду, її робочих органів, ІПК, управління Фондом;

6) створення умов прийому та надання соціальних послуг робочими органами виконавчої дирекції Фонду;

7) резерв Фонду.

Відповідно до звітності за 2003 р. видатки Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності групуються таким чином: 1) по тимчасовій непрацездатності, в т.ч. 5 днів працівникам бюджетних установ; 2) по вагітності та пологах; 3) при народженні дитини; 4) на поховання; 5) по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку; 6) резерв страхових коштів; 7) на оздоровчі заходи; 8) організаційно-управлінські заходи; 9) капітальні видатки; 10) витрати по виконанню обов’язків страховика; 11) пільги на виплату громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; 12) інші витрати.

Видатки Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві відповідно до звітності за 2003 р. групуються таким чином: 1) профілактика нещасних випадків; 2) відшкодування шкоди, заподіяної працівникові внаслідок ушкодження його здоров’я або в разі його смерті; 3) медична, професійна та соціальна реабілітація потерпілих на виробництві; 4) видатки по перерахуванню коштів (обслуговування банками та Укрпоштою); 5) витрати, пов’язані з розглядом справ у судах, включаючи державне мито; 6) витрати на забезпечення діяльності по обслуговуванню потерпілих та інвалідів; 7) витрати на утримання виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів; 8) повернення боргів шахтарям з регресних позовів, ст. 61 Закону України “Про державний бюджет України на 2003 рік”; 9) резерв коштів Фонду та залишок коштів на поточне обслуговування наступного місяця (станом на 1 січня 2004 р.).

Як бачимо, деякі групи видатків не мають постійного характеру, а утворюються відповідно до норм законів про Державний бюджет на відповідний рік, що допустимо з точки зору міжнародних стандартів у рамках існуючих стандартизованих груп (розділів, підрозділів видатків) постійно діючої стандартизованої класифікації видатків. Але для фондів обов’язкового соціального страхування в Україні поки не встановлено останньої. Так, з наведеного вище видно, що класифікації видатків різних публічних фондів соціального призначення не мають загальних принципів їх укладання, а також не базуються на загальних для всіх фондів класифікаційних кодах, що значно знижує можливості порівнювання окремих видів видатків цих фондів з метою підвищення ефективності управління по кожній соціальній програмі, перешкоджає максимально об’єктивному визначенню обсягів необхідних видатків та, відповідно, встановлюваних розмірів обов’язкових платежів, за рахунок яких фінансуються ці видатки.

Отже, правове регулювання класифікації публічних видатків фондів соціального призначення потребує суттєвого вдосконалення. Класифікація публічних видатків за всіма видами соціальних загальнодержавних обов’язкових соціальних програм повинна базуватися на загальних принципах та загальних класифікаційних кодах, допускаючи особливі підгрупи (статті видатків) та відповідні додаткові коди класифікації видатків за кожною окремою соціальною програмою. При відображенні та класифікації видатків програм соціального страхування та забезпечення, які здійснюються за рахунок коштів публічних цільових фондів соціального призначення, необхідно враховувати особливості здійснення відповідних програм.

Розглянемо тепер докладніше види спеціалізованих бюджетних класифікацій, що встановлені законодавством України, та порівняємо їх з міжнародними стандартами класифікацій публічних видатків цього виду.

Відповідно до ст. 8 Бюджетного кодексу України бюджетна класифікація України застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів. Крім того, вона використовується для проведення необхідного аналізу в розрізі доходів, а також організаційних, функціональних та економічних категорій видатків. Встановлення бюджетної класифікації в Україні також мало на меті: забезпечення загальнодержавної та міжнародної порівнянності бюджетних показників; досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків; забезпечення взаємозв’язку між функціональними призначеннями й економічним характером видатків бюджету.

Застосування єдиної бюджетної класифікації як до державного бюджету, так і до бюджетів місцевого самоврядування допомагає забезпечувати принцип єдності бюджетної системи України. Бюджетна класифікація та зміни до неї затверджуються Міністром фінансів України, який в обов’язковому порядку інформує про це Верховну Раду України. Бюджетна класифікація в Україні має такі чотири складові: 1) класифікація доходів бюджету; 2) класифікація видатків бюджету (в тому числі кредитування за вирахуванням погашення); 3) класифікація фінансування бюджету; 4) класифікація боргу.

Бюджетна класифікація є основою для складання бюджетних розписів – документів, в яких встановлюється розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно. Вона також є основою і для складання звітів про виконання бюджету. Так, відповідно до ст. 28 Бюджетного кодексу України публічне представлення звіту про виконання Державного бюджету України та бюджетів місцевого самоврядування за попередній рік провадиться у розрізі економічної класифікації видатків.

Відповідно до ст. 10 Бюджетного кодексу України видатки бюджету класифікуються за: 1) функціями, з виконанням яких пов’язані видатки (функціональна класифікація видатків); 2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються такі видатки (економічна класифікація видатків); 3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків); 4) бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків бюджету здійснюється шляхом групування видатків державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування за різновидом їх функцій. При цьому функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації: 1) розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування; 2) підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.

Функціональна класифікація видатків бюджету включає видатки на:

1) загальнодержавні функції (утримання вищих органів державного управління, органів місцевої влади та місцевого самоврядування; фінансова та зовнішньоекономічна діяльність; економічна допомога зарубіжним країнам; інші функції державного управління; фундаментальні дослідження; дослідження та розробки в галузі державного управління; проведення виборів та референдумів; обслуговування боргу; міжбюджетні трансферти);

2) оборону (військова та цивільна оборона; військова допомога зарубіжним країнам; військова освіта; дослідження та розробки в галузі оборони; інша діяльність у галузі оборони);

3) функції охорони громадського порядку, забезпечення суспільної безпеки та функції судової влади (діяльність по забезпеченню громадського порядку; боротьба із злочинністю та охорона державного кордону; протипожежний захист і рятування; судова влада; діяльність у сфері безпеки держави; утримання кримінально-виконавчої системи; представницькі функції в суді; дослідження та розробки в галузі громадського порядку, безпеки і судової влади; інша діяльність у сфері громадського порядку, безпеки та судової влади);

4) економічну діяльність (загальна економічна, торгова та трудова діяльність; лісове та сільське господарство, полювання, рибне господарство; паливно-енергетичний комплекс; інша промисловість і будівництво; транспорт; зв’язок, телекомунікації та інформатика; інші галузі економіки; інша економічна діяльність);

5) охорону навколишнього природного середовища (запобігання та ліквідація забруднення навколишнього природного середовища; збереження природно-заповідного фонду; дослідження та розробки у сфері охорони навколишнього природного середовища; інша діяльність у цій галузі);

6) житлово-комунальне господарство (житлове господарство; комунальне господарство; дослідження та розробки у сфері житлово-комунального господарства; інша діяльність у цій галузі);

7) охорону здоров’я (медична продукція і обладнання; поліклініки та амбулаторії, швидка допомога; лікарні та санаторно-курортні установи; санаторно-профілактичні та протиепідемічні заходи та діяльність відповідних установ; дослідження та розробки в галузі охорони здоров’я; інша діяльність у цій галузі);

8) духовний та фізичний розвиток (фізична культура і спорт; культура і мистецтво; засоби масової інформації; дослідження та розробки у сфері духовного і фізичного розвитку; інша діяльність у цій галузі);

9) освіту (дошкільна освіта; загальна середня освіта; професійно-технічна освіта; позашкільна освіта; програми матеріального забезпечення навчальних закладів; дослідження та розробки у сфері освіти; інша діяльність у цій галузі);

10) соціальний захист та соціальне забезпечення (соціальний захист на випадок непрацездатності; соціальний захист пенсіонерів; соціальний захист ветеранів війни і праці; соціальний захист сім’ї, дітей та молоді; соціальний захист безробітних; допомога у вирішенні житлових питань; соціальний захист інших категорій населення; дослідження та розробки у сфері соціального захисту; інша діяльність у цій сфері).

Отже, принципи складання функціональної класифікації в Україні відповідають міжнародним стандартам МВФ 2001 р.

Економічна класифікація видатків бюджету в Україні відображає види видатків, які виникають у результаті щоденної діяльності будь-яких органів держави та місцевого самоврядування. Тому на її підставі забезпечується єдиний підхід до всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, створюється можливість виділити так звані “захищені статті” видатків бюджету. За економічною класифікацією видатки бюджету поділяються на: поточні видатки; капітальні видатки; кредитування за вирахуванням погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів [412][542].

До відомчої класифікації видатків Державного бюджету України входять видатки на: фінансування Управління справами Верховної Ради України, Державного управління справами, Господарського управління Секретаріату Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого господарського суду України, Генеральної прокуратури України, міністерств, державних комітетів, державних управлінь та комісій, обласних державних адміністрацій тощо. Відповідно до частини третьої ст. 22 Бюджетного кодексу України відомча класифікація видатків місцевих бюджетів визначається відповідно до рішення про місцевий бюджет.

Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом. Програмна класифікація видатків державного бюджету будується на розподілі бюджетних призначень за бюджетними програмами і відповідно до вимог частини третьої ст. 38 Бюджетного кодексу України щорічно визначається законом України про Державний бюджет України. На відміну від функціональної класифікації бюджетних видатків, яка лише визначає загальний тип видатків за функціями, програмна класифікація чітко відображає мету кожної бюджетної програми окремо. Інакше кажучи, сама структура класифікації видатків тієї чи іншої програми відображає мету здійснення програми. Для цього код програмної класифікації містить сім знаків, якими кодується інформація про головного розпорядника бюджетної програми, інституційні та інвестиційні проекти, резервні фонди, капітальні вкладення, напрями діяльності бюджетної програми. Код визначається цифрами від “1” до “9”.

Отже, чинна класифікація бюджетних видатків в Україні загалом відповідає основним вимогам міжнародних стандартів класифікації.

<< | >>
Источник: НЕЧАЙ АННА АНАТОЛІЇВНА. ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ –2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме 4.3. Стан та шляхи вдосконалення класифікації публічних видатків в Україні:

  1. Економічна сутність та класифікація ДЕРЖАВНИХ ВИДАТКІВ
  2. Класифікація державних позик І ДЖЕРЕЛА ЇХ ПОГАШЕННЯ
  3. Ризики іпотечного капіталу: сутність, класифікація, політика управління, методики оцінки та нейтралізації
  4. 2.  Класифікація економічних систем
  5. 1. Економічна природа та класифікація видатків Державного бюджету
  6. Види інвестиційних проектів, класифікація та методи оцінювання їх економічної ефективності
  7. 19. Типи економічних систем. Теоретичні підходи до класифікації економічних систем. Типи ек. систем:
  8. 4.2. Бюджетна класифікація
  9. 1.3. Класифікація державного боргу
  10. 1.3. Класифікація державного боргу
  11. ЗМІСТ
  12. ВСТУП