§ 2. Стадия составления проекта бюджета

Основные итоги бюджетной политики в 2000 —• начале 113001 г.

Основные задачи бюджетной политики в 2002 г.

Первоочередные задачи бюджетной политики в области до-|">дов.

Первоочередные задачи бюджетной политики в области расходов.

Политика в области межбюджетных отношений.

Политика в области управления государственным долгом.

Совершенствование казначейских технологий.

Совершенствование управления государственными финансами. См. ст. 170БКРФ.

Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172 БК РФ). Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рас-

§ 2. Стадия составления проекта бюджета 215

смотрению межведомственной правительственной комиссией которую возглавляет министр финансов.

Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года предшествующего очередному финансовому году1. Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составитьЛер-риториальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и местного самоуправления.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти все сведения необходимые для составления этих балансов. '

После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие

органы исполнительной власти расчетов по распределению доходов и расходов бюджетов

разных уровней Правительство РФ не позднее, чем за четыре с половиной месяца до начала

финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов

РФ следующие данные: «улмЛис

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом

контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;

данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из

вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение;

перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за

бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных

образоваНИИ.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим орга-ном власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти Лслучае отклонения предложения полностью или частично этот 1 См.

216

Глава 9. Бюджетный процесс

вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти. Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти. § 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации — комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы о порядке рассмотрения и принятия федерального бюджета1, где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета в четырех чтениях закреплен в ст.

1 См., напр.: Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» // СЗ РФ-1996. №28. Ст. 3454.

БК РФ предусматривает, что Государственная Дума рассматривает проект закона «О федеральном бюджете». Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств. Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете1. К проекту закона прилагается ряд документов и материалов, таких как: -**'"

предварительные итоги социально-экономического развития РФ; прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год; основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; план развития государственного и муниципального сектора экономики; прогноз сводного финансового баланса на территории РФ (на очередной финансовый год);

основные принципы и характеристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ;

прогноз консолидированного бюджета РФ на следующий год; федеральные целевые программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию за счет средств федерального бюджета;

проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; . проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий; расчеты по статьям классификации доходов и расходов федерального бюджета; международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;

проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставлении государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год; проект структуры государственного внешнего долга РФ;

проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных

' В ст. 192 БК РФ закреплено, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

вносится не позднее 15 августа текущего года.

218

Глава 9. Бюджетный процесс

на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета, и т.д.1 При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов. Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования2.

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Президентом РФ и Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год3.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении проекта Федерального закона о федеральном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюдже-

См. п. 1 ст. 192 БК РФ.

Правовое положение этих фондов нашло закрепление в ст. 13 и гл. IT БК РФ, в частности в ст. 144.

См. ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета 219

тами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов1, принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Госдума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству2. В случае переДа*-' чи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении. Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным3. По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Госдумы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете4.

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ5. Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на

доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях

См. ст. 199 БК РФ.

Часть 4 ст. 202 БК РФ.

1 Пункты 1, 2 ст. 203 БК РФ.

Часть 1 п. 4 ст. 203 БК РФ.

Часть 3 п. 4 ст. 203 БК РФ. 220

Глава 9. Бюджетный процесс

комитетов по бюджету и экономической политике, доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения. В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования1. При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает закон о бюджете во втором чтении в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденные при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в

2

согласительную комиссию .

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в комитет по бюджету (ст. 206 БК РФ).

Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

§3. Стадии рассмотрения и утвер5Кдения бюда(( ,<*

221

Статья 204 БК РФ.

Статья 205 БК РФ.

Поправки по распределению средств фР7ГРГ/ЬНОГ° Ф°НДа финансовой поддержки субъектов феде еделедварительно должны быть ассмотены к рации Совета Феде-

должны быть рассмотрены комитетом рации

ОК)тт же 1

у Д -

тт г « яниттиативы!

Поправки субъектов права законодательной Ч предусматривающие предоставление сред

лального бюдп г л. г ~е тласСМаТт^НВаї

л " жета организациям любых форм собственности й P P ются.

ФедеРальном /іНЯ

/1 принятия

°M этапе рас вок не доп^с Госдумой

Затем Госдума рассматривает проект ; бюджете в четвертом чтении в течение 15 и указанного законопроекта в третьем чтении. смотрения проекта бюджета внесение

кается и законопроект голосуется в целом. ПринЛ ается на рас-закон о федеральном бюджете на очередной год пер<л сле его при-смотрение Совету Федерации в течение пяти дней Л нятия. „ _ Лования в чет-

Следует обратить внимание на то, что после голсг ановится да. вертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете ' коном. ,

Совет Федерации рассматривает федеральный **?° * 14 днТй ральном бюджете на очередной финансовый год в тОдобренный Советом Федерации закон в течение Лодавания правляется Президенту РФ для его подписания и :смат-деральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повТ ривает закон о бюджете в одном чтении

т-, т-, *& Федерации

В случае несогласия Госдумы с решением СовеЛ CJIK при по. закон о федеральном бюджете считается принятым» вторном голосовании за него проголосовало не мене* общего числа депутатов Госдумы (ст. 207 БК РФ) Секретные статьи федерального бюджета рассмаЛ к с.

закрытом заседании палат Федерального Собрания. * устанавли-ходования средств специальных секретных nporpaiv* вается Президентом РФ.

г, т-г Федеральном

В случае отклонения Президентом Рф зак0На о & переда- бюджете на очередной финансовый год указанный 4* комиссию ется в согласительную комиссию. В согдасительну' обязательно включается представитель Президента Л

ДВУ% 222

Глава 9. Бюджетный процесс

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст. 211 БК РФ). В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23).

Если изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом составят более 10%, орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Госдуме снова в трех чтениях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 БК РФ).

На территории каждого субъекта РФ и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются соответствующими представительными органами государственной власти и местного самоуправления, которые принимают законы (решения) о бюджетном процессе на данной территории. Каждый такой правовой акт должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета. § 4. Стадия исполнения бюджета

Практически бюджет исполняется специальными субъектами — участниками бюджетных

правоотношений, которые называются:

главный распорядитель бюджетных средств;

распорядители бюджетных средств;

получатели бюджетных средств.