§ 2. СМЯГЧЕНИЕ ПРАВИЛА ОСПЕЦИАЛИЗАЦИИ КРЕДИТО
Нередки правили о специализации кредитов элементарно и просто нарушается администрацией. В принципе практика изменения назначения кредита проверяется Счетной палатой. Однако доклады этой палаты показывают, что факты реализации незаконной практики довольно часто встречаются в деятельности администрации.
Такая практика заключается в том, что по соответствующей главе бюджета проводятся расходы, которые, по существу, должны были бы относиться к другой главе. Так, можно встретить в конторах сторожей, которые получают заработную плату по главе содержания административных работников, экспедиторов министерства народного образования, заработная плата которых проходит по главе, предназначенной на астрономические наблюдения, а награждения к 14 июля оплачиваются за счет главы, по которой проходит содержание транспорта. Практика таких незаконных действий существует, и Счетная палата в докладе 1962 года осуждала эти злоупотребления.Постоянные и частые случаи рассматриваемых нарушении свидетельствуют о необходимости смягчения правила о специализации кредитов. Вот почему законодатель в некоторых случаях допускает практику передачи кредитов, передвижения общих (глобальных) кредитов и специальных фондов.
Передача кредитов не означает какое-то исключение из правила о специализации. В результате передачи изменяется только государственный орган, осуществляющий расход, без того, чтобы изменился характер расхода. Ст. 14 ордонанса от 2 января 1959 года разрешает передачи по простому решению министра финансов. Так, кредиты, предназначенные для библиотек, могут быть путем передачи перечислены от Управления научных исследований Управлению народного образования. Расход, для которого предназначен данный кредит, сохраняет свой характер; и в том и в другом случае речь идет о покупке книг, меняется только государственный орган, осуществляющий расходование средств.
Передвижение кредита влечет за собой изменение характера расхода, предусмотренного годовым законом о финансах и декретом о распределении средств.
271
Опасный характер передвижения кредитов был хорошо подмечен Казимиром Перье, который еще во время Второй империи писал: «Можно опасаться того, что возможность передвижения кредитов заменит дополнительные и исключительные кредиты, поскольку передвигаются из главы в главу не излишки средств, назначение которых можно было бы путем передвижения изменить, но еще не использованные средства, которые могут позже оказаться необходимыми и которые нужно будет восстановить. Если средства, изъятые из одной главы бюджета путем передвижения для покрытия непредвиденных расходов, необходимы для нормальной деятельности, если их обязательно нужно будет восстановить во избежание дезорганизации этой деятельности, то сможет ли законодательный орган отказаться дать свое согласие? Не выступает ли передвижение кредита в этих условиях как скрытое утверждение кредита?» 1
Таким образом, необходимость строгой регламентации передвижения кредитов очевидна. Именно такая регламентация и реализована в ордонансе от 2 января 1959 года. В соответствии со ст. 14 передвижение кредита допускается только при следующих условиях относительно формы и содержания .
Условия, относящиеся к форме. Передвижение кредита может быть осуществлено декретом по докладу министра финансов, тогда как для передачи кредита достаточно решения министра финансов.
Условия, относящиеся к содержанию. Передвижение кредита допускается в пределах одного раздела бюджета того же министерства. Такое передвижение допускается в пределах до одной десятой каждой из глав, которых оно касается, и при этом оно не должно влечь за собой создания новой главы.
Более того, запрещается производить передвижение из кредитов, носящих характер оценочный или предварительный, то есть из таких кредитов, которые легко могут быть переведены в раздел лимитированных кредитов.
Это положение введено для того, чтобы не допускать маневрирования кредитами. Администратор мог бы за счет передвижения средств с кредитов на дотации, носящие оценочный или временный характер, получить дополнительные кредиты на1Casim ir Perier. Les finances et la politique. Paris, 1803, p. 123.
272
I
расходы, поскольку размеры этих дотаций легко могут быть увеличены. Правда, хотя правило о специализации кредитов часто нарушается, тем не менее оно остается достаточно жестким. Следует также отметить, что внутри главы, разделенной на статьи и параграфы, можно кредиты передвигать между параграфами.
Ст. 7 ордонанса от 2 января 1959 года предусматривает существование глобальных кредитов, установленных в общей сумме для расходов, распределение которых по главам не может быть осуществлено в момент, когда утверждается бюджет, и использование которых требует известной гибкости. Распределение этих кредитов по главам осуществляется позднее решением министра финансов. Так, кредиты, предназначенные для расходов, связанных со стихийными бедствиями, утверждаются в глобальной сумме. Их распределение по главам производится только в том случае, если это бедствие наступило.
Существует, наконец, и особая категория кредитов, назначение которых не указывается. Это специальные фонды, которые чаще называют секретными. Такие кредиты находятся в распоряжении премьер-министра, распределяющего их между министрами, отвечающими перед ним за их использование. Рассматриваемые кредиты не имеют какого-либо определенного назначения. Каждый министр использует их по своему усмотрению, и никакого контроля над их использованием не устанавливается. Такие кредиты, изъятые из действия правил бюджетной процедуры и государственного учета, свидетельствуют о том, что даже в правовом государстве существует известная сфера дискреционной власти, не подлежащей контролю. Однако размеры этих фондов намного меньше, чем можно было бы предположить, судя по окружающей их легенде. В бюджете на 1974 год они составили только 116,9 млн. франков, то есть на 2 млн. франков меньше, чем в предыдущем году.