§ 2.  СМЯГЧЕНИЕ ПРАВИЛА  БЮДЖЕТНОГО  ЕДИНСТВА

Смягчение, устанавливаемое законами о финансах. Для того чтобы учесть два приведенных выше возражения, годовым законом о финансах в правило о единстве бюджета вносится два изменения.

Присоединенные бюджеты

Ст. 20, 21 и 22 ордонанса от 2 января 1959 года предусматривают существование присоединенных бюджетов.

Ст. 20 гласит: «Финансовые операции государственных организаций, которые закон не считает юридическими лицами (не являющиеся государственными учреждениями) и деятельность которых в основном заключается в производстве товаров или оказании возмездных услуг (промышленные и торговые услуги), могут иметь присоединенный бюджет. Создание и прекращение присоединенных бюджетов определяется законами о «финансах».

Присоединенные бюджеты могут иметь известные особенности по сравнению с общим бюджетом. Так, в соответ-

237

ctBHH со ст. 21 ордонанса от 2 января 1959 года эти бюджеты включают, с одной стороны, эксплуатационные доходы и расходы, а с другой — расходы на капиталовложения и доходы, предназначенные для финансирования этих расходов. Суммы расходов, предусмотренные присоединенными бюджетами, могут быть увеличены простым решением министра финансов, если это не нарушает сбалансированности присоединенного бюджета и если это не вызовет дополнительных затрат в последующие годы. И наконец, что имеет существенное значение для производственных служб, в соответствии со ст. 22 они могут в пределах присоединенного бюджета использовать фонды расширения, амортизации и резервы.

Существует  восемь   присоединенных  бюджетов:

1. присоединенный бюджет Национальной типографии,

   который обосновывается производственным характером это

   го учреждения и составляет на 1974 год 395 млн. франков;

2. присоединенный бюджет Ордена почетного легиона,

   который имеет 32 млн.

   франков доходов, дотацию государ

   ственного   бюджета   и   обеспечивает   расходы,   связанные

   с наличием 310 855 кавалеров ордена, 769 321 лица, награ

   жденного военными медалями,  14.578 лиц, награжденных

   орденом заслуг, и просветительные учреждения;

3. бюджет   Ордена   освобождения,    который    целиком

   покрывается государственной дотацией в 1 млн. франков,

   что служит обеспечением для 570 лиц — участников Осво

   бождения и имеющих медали Сопротивления.  Указанный

   присоединенный бюджет,   так  же  как' и   бюджет Ордена

   почетного   легиона,    выражает   стремление   предоставить

   этим институтам известную автономию по отношению к пра

   вительству;

4. бюджет   Объединения   монет   и   медалей,    который

   в 1974 году достигал 172 млн. франков доходов,  главным

   образом от изготовления  французских  монет  и дополни

   тельно от продажи медалей. Этот бюджет включает также

   раздел  капиталовложений;

5)              бюджет почт и телекоммуникаций,  который обосно

вывается   производственным   характером   данных   ycjiyi

В  1965 году  упомянутый бюджет включил также нацио

нальные   сберкассы.    Эти   два   ведомства  тесно  связаны

друг с другом. Объединение обоих бюджетов дало возмож

ность почтам и телекоммуникациям  использовать доходы,

получаемые от национальных сберкасс, для финансирова-

238

и и я своих капиталовложений. Указанный бюджет в 1974 году превышал 29 млрд. франков;

6) присоединенный бюджет социальных сельскохозяйственных расходов. Его доходная часть обеспечивается налогами, специально предназначенными для этой цели и превышающими  13 млрд. франков;

7, 8) присоединенный бюджет горючего и присоединенный бюджет пороха. Представляют собой производственные бюджеты, пользующиеся государственной дотацией. В 1974 году они составляли соответственно 758 и 380 млн. франков. Ими распоряжаются военные власти.

Присоединенные бюджеты не представляют собой нарушения правила о бюджетном единстве.

Специальные  счета  казначейства.   Изменение  их  режима.

Идея, на которой основывается создание специальных счетов казначейства, заключается в том, что не каждое поступление средств составляет доход и не каждая выдача составляет расход. Поэтому движение фондов временного характера должно учитываться отдельно для большей точности   бюджетной  документации.

Такое положение может быть источником злоупотреблений. Прежде всего соотношения между доходами и расходами, которые отражаются на специальном счете казначейства, могут быть отделены во времени. В этом,случае создание специального счета неоправданно. С другой стороны, возвратный характер расхода часто бывает сомнительным.

239

Считается, что речь идет только об авансе, который затем будет возмещен. Но если возмещения не последует, то аванс становится действительным расходом. Поэтому возникает риск, что расход будет замаскирован под видом авансов. Наконец, возникает риск, что специальные счета, если их отделить от бюджета, ускользнут от контроля парламента и здесь не будет необходимой демократической публичности финансовых операций.

Все эти злоупотребления были выявлены в практике специальных счетов при Третьей республике и в начальный период существования Четвертой.

Специальные счета казначейства также включаются в годовой закон о финансах. Они не представляют собой исключения из правила бюджетного единства. Только на основании годового закона о финансах может быть открыт специальный счет (ст. 23). Так, закон о финансах 1971 года в ст. 87 создал счет для торговли, названной «экспорт оружия», с тем чтобы обозначить финансовые операции, связанные с изучением и производством оружия, предполагаемого к экспорту, тогда как ст. 92 того же закона закрыла различные торговые счета, имеющие специальное назначение. Режим специальных счетов определен рассматриваемым ордонансом. Ст. 24 устанавливает, что операции по этим счетам предусматриваются, утверждаются и исполняются на таких же условиях, как операции по общему бюджету. Наконец, убытки и прибыли по всем видам счетов, за исключением счетов специального назначения, учитываются в результатах года в исполнительном законе. Таким образом, сальдо рассматриваемых счетов отражается на финансовых   результатах   года.

Ордонанс от 2 января 1959 года различает шесть категорий специальных счетов.

1) Счета специального назначения, предусмотренные ст. 25 ордонанса, отражают и безвозвратные и возвратные операции и имеют ту особенность, что финансируются за

240

счет специально предназначенных для этого средств. Примером счета специального назначении может служить Национальный фонд развития водоснабжения. Его доходы составляются из платы за водопользование и специального сбора ц равных долях. Можно также назвать Национальный лесной фонд, который финансирует расходы по сохранению и улучшению французских лесов за счет различных сборов и возмещения займов. Финансирование различных военных расходов также является счетом специального назначения, который финансируется за счет взносов стран — участниц Атлантического блока. Специальный фонд дорожных капиталовложений «отражает использование средств, предназначенных для улучшения дорог национальных, департаментских и городских, улучшения коммунальных дорог, а также реконструкции мостов, разрушенных во время войны». Счет Национальной лотереи также является счетом специального назначения и охватывает доходы и расходы Национальной лотереи. Чистый доход по этому счету передается  в общий бюджет.

Рассматриваемые счета финансируются из средств, специально для них предназначенных, в виде исключения из правила о том, что доходы не должны заранее предназначаться для отдельных расходов. Эти счета могут пополниться также дотациями из общего бюджета, но эти дотации не могут превышать 20% всех расходов счета. Общая сумма расходов по этим счетам не может превышать общую сумму доходов. Если в течение года доходы оказываются выше, чем было заранее предусмотрено, сумма разрешенных расходов может быть увеличена в пределах превышения доходов.

Последней особенностью рассматриваемых счетов по отношению к другим специальным счетам казначейства является то, что они отражают безвозвратные операции, а не операции возвратного характера. Однако по счетам Национального лесного фонда и Фонда поддержки кинематографической индустрии могут совершаться и возвратные операции.

2) Коммерческие счета, предусмотренные ст. 26 ордонанса от 2 января 1959 года, отражают операции промышленного и торгового характера, осуществляемые государственными организациями. Так, операции Союза объединений государственных закупок отражаются на коммерческом счете.   Эта   организация   объединяет  закупки   материалов

241

16—0402

и оборудования, необходимого различным органам управления, стой целью, чтобы получить на рынке наилучшие условия. В расходной части счета отражаются расходы на закупки,   в   доходной — поступления   от   государственных организаций за поставленные им материалы. Закон о финансах от 31 декабря 1950 года создал счет «Промышленные операции исправительных учреждений»,  на котором отражаются операции  по производству  и  продаже различных товаров,   производимых  в  мастерских   исправительно-трудовых учреждений.   В  коммерческих  счетах установление суммы  расходов   имеет  оценочный   характер.   В  действительности расход зависит от доходов, получаемых от коммерческих операций  продажи  и  покупки.   Конечно,   если организация   больше   продает,   она   больше   и    покупает, с тем чтобы  обеспечить возможность продажи. Ограничительный характер носит только сумма непокрытого остатка счета,  который ежегодно утверждается законом о финансах.  В  1974 году было предусмотрено 865 млн. франков для постоянных расходов и 75 млн. для новых мероприятий. По коммерческим счетам, как правило, не разрешаются операции по капиталовложениям,  предоставление кредита,  авансов и выпуск займов.,

3. Счета по взаимным расчетам с иностранными  пра

   вительствами,   предусмотренные  ст.   27  ордонанса,   отра-     :

   жают операции,  совершаемые на основании  международ

   ных соглашений. Максимальная сумма операций по этим

   счетам устанавливается законом о финансах. На 1974 год

   она  составляла  273  млн.   франков.   В   качестве  примера

   можно назвать оказание технической   и  военной  помощи   ^.

   некоторым  иностранным  государствам;  финансовой  помо-    ;¦'

   щи   Турции   в   соответствии   с   соглашением   между   ЕЭС   '

   и этой страной; счет, открытый в соответствии с франко-   ;г

   германским соглашением от 27 июля 1961 года для опера- ]¦/¦.

   ций по получению и распределению возмещения, уплачен-   (.

   ного   ФРГ.              ф,

4. Счета  по  валютным  операциям   отражают  доходы ;j

   и расходы валютного характера. Так, эти счета могут.отра- 'Щ

   жать   операции   с   иностранными   векселями.   В   качестве

   примера можно привести счет эмиссии металлических денег,

   особенностью которого является его доходность.  В доход \

   этого счета поступает номинальная стоимость выпущенных

   монет,  а также сумма,  вырученная от продажи металла,

   содержащегося в монетах, изъятых из обращения. В расход

242

по этому счету зачисляется номинальная стоимость монет, изъятых из обращения, и суммы, уплаченные администрацией Объединения монет и медалей в уплату расходов но изготовлению.

5)              Счет   авансов,   предусмотренный   ст.   28   ордонанса

от 2 января  1959 года, отражает авансы, которые министр

экономики   и  финансов   вправе   предоставить  в   пределах

открытых кредитов. Счет открывается для предоставления

авансов определенным должникам или категории должни

ков.   Во   избежание   использования   счета   авансов,   чтобы

маскировать   в   действительности   безвозвратные   расходы,

ст.  28  ордонанса  предписывает:

а)              авансы должны предоставляться с начисленном про

центов;

6)              срок   предоставления   аванса   не   может   превышать

двух или четырех лет, если аванс был возобновлен по исте

чении двух лет;

в) после двухлетнего или четырехлетнего срока каждый аванс должен быть либо взыскан, либо переоформлен как заем, либо списан в убыток, сумма которого должна быть отражена в исполнительном законе. Излишек возвращенных авансов зачисляется в доход общего бюджета. Через счет авансов проходят авансы, предоставляемые государственным учреждениям, местным органам либо отдельным присоединенным бюджетам.

Закон о финансах на 1974 год установил кредит для счета по авансам в 25 972 млн. франков. Однако возврат выданных авансов был предусмотрен в сумме 25 128 млн. франков. Таким образом, на 1974 год предусматривалось превышение расходов  над доходами.

б)              Счета по займам и консолидации,   предусмотренные

ст. 29 ордонанса, отражают займы, срок которых превышает

четыре года. Если ссуда является результатом консолиди

рования   авансов,  то  процентная  ставка  не должна быть

ниже тон, которую уплачивают местные органы при полу

чении ссуд. На 1974 год закон о финансах предусматривал

сумму счета выданных ссуд 2413 млн. франков по постоян

ным расходам и 526 млн. по новым мероприятиям. 4 млн.

франков были предназначены для ссуд, связанных с реа

лизацией   программ.

Поскольку кредиты, открываемые для специальных счетов, утверждаются законом о финансах, эти счета не могут рассматриваться   как  исключение  из  правила  о единстве

16»

243

утверждения расходов. Они выражают, однако, сложность данного  процесса.