§ I. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ЗАВИСИТ ОТ ИХ ФИНАНСОВОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
Централизация и децентрализация. Для осуществления своих функций на местах государство может принять одно из двух решений:
- Государство может само осуществлять местное само
управление.
Оно назначает чиновников, предоставляет кредиты, дает указания. В этих случаях нет вопроса о местных
финансах. Вместе с тем нет и свободы управления па местах.
Это режим централизации, который Франция унаследовала
от старого режима, и особенно от управления времен Напо
леона. Достоинством такой системы является единство орга
низации управления. Однако недостатком ее является то,
что не учитываются местные особенности, а это часто влечет
за собой авторитарную бюрократию.
- Государство может избрать либеральное решение —
политику децентрализации. Она заключается в том, чтобы
предоставлять осуществление государственных функций
местным органам, то есть лицам, избранным населением
данной местности, как, например, муниципальные советы.
В этом случае государственные функции осуществляются
органами, представляющими местные интересы и не зави
сящими от центральной власти. Достоинство этой системы
заключается в более полном учете местных интересов при
осуществлении государственных функций.
Конечно, независимость местных органов не всегда является полной. Население определенной местности не является суверенным, оно в значительной мере подчинено
140
141
центральной власти. Поэтому и децентрализация может нметь различную степень в зависимости от большей или меньшей автономии местных органов. Независимость местных органов, а следовательно, и уровень децентрализации, в значительно большей мере определяется их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом.
Децентрализацию можно считать подлинной, если население данной местности действительно распоряжается своими финансами. Несомненно, во французской системе население на местах по внешним признакам является хозяином своих финансов. Местные органы власти — юридические лица, а избираемые населением коллективные органы (муниципальный совет, генеральный совет) принимают решения о бюджете, подготовленные исполнительной властью (мэром, префектом). Но автономия является реальной, если население имеет достаточно доходов, например таких, как доходы от государственного имущества или свободно взимаемые налоги, которыми оно может свободно распорядиться, совершая не только обязательные расходы, но и запрещенные или подлежащие утверждению. И наоборот, децентрализация является чисто внешней, если население не имеет достаточных финансовых возможностей, хотя бы в законе за местными органами и была закреплена широкая компетенция. Если местное население не имеет собственных ресурсов, если оно не может производить расходы без разрешения, если на нем лежит тяжелое бремя обязательных расходов, то для подлинной самостоятельности места нет. В этом случае местное население имеет свободы не больше, чем частное лицо, не обладающее личным имуществом, основными средствами существования которого служит добрая воля кредитора, жестко контролирующего использование переданных в заем средств. Так, совершенно незначительна самостоятельность района, пределом налоговых ресурсов которого являются 25 франков на человека по закону о финансах от 5 июня 1972 года, или 5% местных налогов и 0,5% общегосударственных налогов.Децентрализация и финансовая независимость. Таким образом, независимость местных финансов определяет подлинный уровень децентрализации. Размер местных финансов и степень самостоятельности в распоряжении ими дают возможность установить соотношение центральной власти и местных органов.
В Швейцарии в связи с развитием централизации по мере усиления федеральной власти существенно повышался удельный вес федеральных финансов в общей массе государственных финансов.
Таблица I
| Год | Федеральные расходы в млн. швейцарских франков | Кантональные расходы (кроме киммун) и млн. швейцарских франков | Федеральные расходы в % к кантональным расходам |
| 1850 1870 1890 1910 1930 1950 1958 | 4,6 18,2 38,2 90,9 483,4 1637 2043,2 | 19,9 46,3 80,2 188 590,3 1531 2389,3 | 23 28 48 48 82 107 111 |
Таблица 1 показывает рост обеих категорий расходов в соответствии с законом Вагнера. Следует учесть, что за это время была проведена девальвация швейцарской валюты в соотношении 1 : G. Однако таблица показывает значительный рост процентного соотношения федеральных расходов по отношению к кантональным, что выражает процесс централизации в Швейцарии в течение века.
Подобное же явление можно увидеть в Соединенных Штатах Америки, где усиление федеральной власти по отношению к местным властям выражается в росте федеральных расходов, а также общегосударственных налогов по отношению к местным налогам (табл. 2).
Точно так же во Франции сопоставление доходов департаментов и коммун показывает, что децентрализация департаментов менее развита, чем децентрализация на уровне
; 143
Таблица 2
| Год | Местные налоги в млн. долларов | Федеральные налоги в млн. долларов |
| 1942 1945 1946 | 9 685 10 561 11296 | 13510 44 297 41 250 |
коммун. Это подтверждается также и юридическим анализом положения органов власти на соответствующих уровнях (табл. 3).
Таблица 3
для коммун
Доходы в млрд. франков в 1954 году
для департаментов
603
315(52% общей суммы)
48 (8% общей суммы)
94(15% общей суммы) 146
Общая сумма доходов Налоговые доходы Доходы от государственного имущества Дотации Другие доходы
307
137 (45% общей суммы)
6,5 (2% общей суммы)
101 (33% общей суммы)| 62,5
Можно заметить, что общая сумма доходов коммун почти вдвое превышает доходы департаментов.
Это свидетельствует о том, что коммуны более живой организм, чем департаменты. Нетрудно также увидеть, что процент доходов от государственных имуществ намного выше для коммун, чем для департаментов. Эти доходы дают возможность коммунам пользоваться максимальной самостоятельностью. А это значит, что децентрализация на уровне коммун более развита, чем на уровне департаментов. Наконец, из таблицы можно убедиться в том, что доходы департаментов от государственной дотации более высоки и по сумме, и в процентном отношении, чем доходы коммун. Последнее также свидетельствует о том, что самостоятельность департаментов меньше, чем самостоятельность коммун.Можно установить и нижеследующую динамику местных и государственных расходов во Франции (табл. 4):
| Таблица 4 | ||||
|
| Расходы в млрд. старых франков | Расходы местных органов в % к государственным | ||
| департаментов | коммун | общегосударственные | ||
| 1938 1959 | 11,7 494 | 14,8 1067,2 | 82,3 5946,3 | 32 26 |
В данном случае нетрудно заметить снижение уровня децентрализации, поскольку процент местных расходов падает с 32 до 26%, и уменьшение самостоятельности департаментов по отношению к коммунам. Однако нужно опасаться слишком прямолинейных выводов, поскольку правила государственного учета, в соответствии с которыми исчислялись расходы, изменялись, и многие местные расходы покрывались государственными дотациями, вследствие чего они учитывались дважды. И все-таки, за исключением последнего обстоятельства, приведенная таблица подтверждает положение о том, что административная власть усиливается по мере расширения финансовой компетенции. Можно также констатировать, что во Франции децентрализация была скорее видимой, чем реальной, поскольку муниципалитеты с различной политической ориентацией имели одинаковые доходы и расходы.
Но значение финансовой компетенции будет выражено наиболее ярко, если рассмотреть положение бухгалтера во французской администрации.