§ 1. РОЛЬ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Первенство исполнительной власти. Исполнительная власть играет существенную роль в подготовке бюджета. Это  определяется   следующими   причинами:

а)              только исполнительная власть обладает достаточной

информацией для того, чтобы подготовить закон о финансах;

б)              только исполнительная власть располагает достаточ

ным техническим аппаратом для того, чтобы провести слож

ную   работу   прогнозирования,    которая   необходима при

подготовке   закона   о   финансах;

в)              только исполнительная власть отвечает за исполне

ние закона о финансах и бюджета.

условиях  она должна  участвовать  в  подготовке закона.

В зарубежных странах исполнительная власть также выполняет основную роль при подготовке бюджета. В Великобритании только исполнительная власть выполняет всю эту работу. В Соединенных Штатах Америки, несмотря на строгое применение принципа разделения властей, президент, не обладающий правом законодательной инициативы, тем не менее имеет такую инициативу в вопросах бюджета.

Во Франции исполнительные органы (мэры, префекты) всегда обеспечивают всю работу по подготовке бюджета. При подготовке бюджета государства органы исполнительной власти принимают на себя основную работу, в которой участвуют: министры, министр финансов, премьер-министр, Совет министров.

Каждый министр должен подготовить предположительные данные о расходах своей отрасли.   Каждый   министр совершает расходы. Поэтому он должен предусмотреть те расходы и те кредиты (утверждение расходов), которые ему необходимы на год. В начале года Совет министров определяет основные направления подготовки бюджета, а министр экономики и финансов направляет каждому министру указания о том, как должны быть сформулированы их предложения о расходах. В соответствии с этими указаниями каждый министр с помощью своей централизованной финансовой  службы   рассматривает  и   в  случае  необходимости сокращает требования  кредитов,  представляемые различ-i ными   управлениями   его   министерства.    Таким   образом.) подготовляется   проект данных о будущих расхода мини-pi стерства.

финансовому контролю. Проект должен быть представлен в отдел бюджета министерства экономики и финансов до   10  мая.

Министр экономики it финансов Франции играет существенную роль в подготовке закона о финансах и разработке бюджета. Как только бюджет на данный год принят, министерство экономики и финансов начинает подготовлять бюджет будущего года. Начиная с января месяца управление бюджета представляет министру проект, в котором, учитывая уже известные результаты исполнения бюджета прошлого года и предположения относительно конъюнктуры будущего года, указываются возможные доходы и расходы будущего года и возможности их сбалансирования. Этот проект изучается в течение февраля Советом министров, который принимает первую модель бюджета. На ее основе министр экономики и финансов направляет свои директивы в  различные министерства,  находящиеся  на бюджете.

Необходимо обеспечить координацию и единообразие установления предположительной суммы расходов для каждого министра. Эта работа по координации возложена на министерство экономики и финансов. Именно здесь возникает политическое преобладание министра экономики и финансов над его коллегами, несмотря на то что юридически он является только министром среди других. Министр экономики и финансов обладает также известными средствами, которые помогают ему влиять на финансовую деятельность его коллег. Таким средством является визирование министром экономики и финансов решений других министров, связанных с централизованными расходами государства. Сюда относится также и осуществление финансового   контроля.

Роль министра экономики и финансов в подготовке закона о финансах была закреплена в ст. 37 ордонанса от 2 января 1959 года: «Под руководством премьер-министра министр экономики и финансов подготовляет проект закона о финансах, который подлежит утверждению Советом министров».

После того как установлены первоначальные наметки бюджета, работа по подготовке проекта заключается в следующем:

;.

192

I. 13-04 02

193

ii в частности расходы, указываемые под рубрикой «общие расходы», поскольку они касаются не отдельных министерств, а включают в себя кредиты на содержание органов государственной власти.

2. Установить будущие доходы на основе данных о нало

   говых поступлениях, представляемых Генеральным управ

   лением налогов, Генеральным управлением пошлин и про

   чих поступлений, Генеральным управлением учета и Уп

   равлением  казначейства,   а также возможные  различные

   доходы,   данные   о   которых   представляются   отдельными

   министерствами.    Это    первая    оценка,    осуществляемая

   в начале года и корректируемая в июле месяце для того,

   чтобы  учесть общие экономические предположения,  фор

   мулируемые  Управлением   прогнозирования.

3. Осуществить   необходимое   сокращение   расходов   и

   увеличение доходов, чтобы обеспечить финансовое равнове

   сие (баланс).   Правда,   в  этой  деятельности министерство

   экономики   и   финансов   не   располагает   специальными

   юридическими   полномочиями   в   отношении   его   коллег,

   как   это   имеет   место   в   некоторых   странах,    например

   в ФРГ.

4.              Осуществить статья за статьей редакцию текста зако

на о финансах. В соответствии со ст. 1 ордонанса от 2 янва

ря 1959 года ежегодный закон о финансах должен содер

жать «все указания об информации и контроле парламента

в отношении финансов, об имущественной ответственности

государственных   служащих,   а  также  о   распределении,

ставках и порядке взимания налогов».

Министр экономики и финансов также предлагает редакцию текста, определяющего экономическое и финансовое равновесие (баланс), уже известные результаты и будущие перспективы.

Министр экономики и финансов представляет также дополнения и документы объяснительного характера, которые предназначены для информации и контроля, осуществляемого парламентом. В частности, указываются расходы на выполнение функций, утвержденных парламентом (минимальная сумма, необходимая для осуществления государственных функций в условиях, утвержденных парламентом в предыдущем году); на выполнение новых функций, которые   подлежат   утверждению   (в   частности,   создание

194

новых должностей); документы, уточняющие расходы на будущий год, связанные с осуществлением утвержденных программ; список специальных счетов казначейства; список неналоговых доходов. Таким образом, к проекту закона о финансах прилагается целая серия дополнительных документов, называемых «синьками» по причине синего цвета папок. Можно назвать доклад о расходах и доходах государственных служб; доклад о выполнении плана и региональных бюджетов; бюджетные и счетные документы, касающиеся деятельности некоторых государственных организаций, как, например, ОР'ГФ (Объединение радио и телевидения Франции); документ, называемый «социальный бюджет нации», включающий все расходы, в том числе и внебюджетные (социальное страхование, расходы местных органов, государственных и частных предприятий), направленные на социальные цели, и т. п.

В работе по подготовке проекта закона о финансах и бюджета министр экономики и финансов получает помощь от Управления бюджета. Этому управлению завидуют все организации, находящиеся на бюджете, включая и министерство экономики и финансов. Управление бюджета часто упрекают в пристрастии при распределении государственных средств. Тем не менее его влияние продолжает усиливаться. Это управление было создано на основе реорганизации Бюро бюджета н Управления государственного учета и отчетности, проведенной в 1919 году. Тот факт, что бюро было поднято на уровень управления, свидетельствует о значении закона о финансах и бюджете и о сложности работы по их подготовке. Нередко государственный секретарь вместе с министром экономики и финансов занимается этим управлением, которое никто не хочет полностью отделить от министра экономики и финансов, чтобы не понизить его значения. Однако конфликты, которые возникают в связи с распределением кредитов, иногда требуют  вмешательства   премьер-министра.

Конституция 1958 года расширила компетенцию премьер-министра в вопросах бюджета. Это видно из сравнения текстов декретов 1956 и 1959 годов. В соответствии со ст. 49 декрета от 19 июня 1956 года: «Проект закона о финансах подготовляется министром экономики и финансов. Проект представляется Национальной ассамблее от имени председателя Совета министров министром экономики и финансов, который должен  изложить мотивы  и  принимать  участие

195

13*

7мН1ом/11/он '/i,i mi, .h|,ih .i;ilt; ijh.iiii  и и

JM«MiMII/'HM,/lfIII,    'II/l||IM'llll,/|/lHM/till'.MMiIIhImMiH'1/1/П'П/gt;Н1И1И|||1  Ml 'MlH'Щ'.МИИОНМИМОНННШфIll/TigWI'I.IOirHlil

'¦и/пинии/i him/ id/iiii'id/   imi   woiImmih   nil   'нниИо   mi   к и i/

HK/IItl II MlltlUI. Ml.il H'l/OMJ l.iliiOlhl i/ll,'НГННИИПИММдощ'I ini/ Ill/till Ul/'i'lll 'MilMlt;lHH|| il'il IIHi|ll,( (|ll,l 1,11.11 ln.MII4.tl/ .lll.fH M,hii I,MMM1 ИMI/HlHM M  MWI'IHMUHOII IOIJIMH  III/THJ HI, Mill  'M/fM МИИМ',1

УМММШИИИфIll,,HIM   'llllll.lll.lWI II    'lllOI,  gt;IWHl|gt;|      y,III Mil I'll I,I

II MlMH'III.H'll ИI II  'I llllllMini I'liMI/M/ vl|UI,ll,ll,lWlllli|llll ЛVI

Ml/nil inn 'ingt;H'liniiiiiiMiinbiii nigt;i huh iimwi иHi'ii шипи

iinijuiii   i •iniiMiii/iiii i 'in Hiiii/Aili, iii'iii'iiwniiiiiiii  iiinnii'iii'iii hi i/tii i'iii,iiiiHiii|| i   ihii hjiii/A.ill  ii'iiii i.iin иhi/кички, ii/.nlii iiWiii ill i

MHVItf I y.ill.MMИМИyiMIH llllllllll|l yi'MIMilH'llll Ml lllClllllll II '(/I'lll II.IIMWIII   'I HIM   lll'ig   IHIIIHJil/    KMH.IIMvtWIIinlllll   №1|,gt;|И'|Лм|||    II

'МИ1ЫПIWI H 'll'llll i'lll I I HUH HIMII Illllfillblll ' t H lgt;ПIH Illi IIMHilllll1 Mlllllllil   llH'llhllllllll,   IIIIIII(.I||',|M| I     IIHIIII All.llf   I'lllll/llll   HIM Mlll'IHil

UlAllH НМШМфH    H lllllHMIMi|,lll    'iIMiIIhIMMMWWill.Hid )   уI'lll II ill и

'tii.iH'iiMig ihlt;imiI||ii|.iHi|Mi|ij .dkihiu nmn н'innil iiiAni j mill iii  mmwiiiiiIiiii  iiiiiiiHjAii Mil \|.i'ii.ill i   iiw.mIh нцuimiiHiiiiiI in uh'i I'lii urni Hw.nbi ii.imimiii iiiiii \\   'i iiiiiiiiii'iii.iwA

llll'lll.llllliHIII  UMWIMMD tlHMMMl Г1/1Н1 H IIIH.iWIIIIllllll'Illiill IDIIIMU'O

IIHHiiiii.iwAhiii/ (|iiiiigt;iiiii/iiiij Ahihhii ниш и h.ii.iimiiiiii.iwii i*H ,1,11.lt;ишп||||1 Hi/1 '||MH.iMUiMilg mi 'i iiiiiiihiiinn iiiIAk.uiimIi' iiiiiii*ihii/iiiij 1нп1.11lt;Аннн||ф имц; 'iiwmiiiuhjотпили/пи н iii,,niini

(|11||'Ц|.111П11ГП|| ill    M    Hlll.lhHICilllll    IMII,liMiMM)/Alllll,l   Olri'llJ    MUM 11 tl 11111 НИrhlAll.lllllllll  l|illll,ill'lfil|ij IJ.IIIIIMllll  Mill/  WI'llnKllinlllll ){ l   Illllllll,111111,11,    II   ll.l'llllilll I    II   llllllhinill'llmlЧЬИ,/

V I IIiIWVIIiIVII  'Him,I    ЛI

ИИИ..ШГШ.Я1 ни

1/ом

(M.',ir.iH'i;iMlt;lM   .Ыпш-лчк.кнм..)    ИИИ..ШГШ.Я1   "    иииияkj ,   ,    ии.мм.»мии|| м.нжммимиф ктшттик ., тттмн, j,,.!^ и М1ИМ.М..0ММ- и» '*\***щнии:»шн*,*чи

, |     "7 „«' м,,и.н,ии. .мыниииф и ииииомои, Ио.1х.жмиМ к „ L    л./н/.w   •пАмииш.чн   j,Aiow   ;ikilt;I«u/)M    'fi'lou.i

иииин

ll

и

,;',w,hi   -iimmmiI ои'шмш.иоио u

¦'        '     по mo И        ЧП.-МИМИФ .-  "ИОИИИ  «И.

'и.,.1иы.Ы.,

,;w   |     !              „нимф  и   иии«              .и».   нм

/      мммигтм

,,,   ,

ммм.и

,м ими).».! A...H.....I.              .mm.iim.hI ..м              г.....и..иои.,

:;;^«^,,^^¦""¦•^ГТй

И01.МЮ',   |(,.,WIIWMMMllM   UMM.MMU.I   ЧММ'ММШПМПХ,,   ¦ИО11.,..НМИИ

Н       1   II   W. Mi  И   '.Ю.МММШф  И М.1ИИ0М0)..,  ИН.1..,.              ИИ  IMlnil.l

"'' т'""              Ш11т,„^ш1  1 х1'1М1Мм;И11.|'1111(|им.1 miim.)im.mIi;iiiI u

;;:;;;'сL: 3i-in,«,^ип,1ф^^

ШИШ,    ШПГ¦"""ц||Н.1Ж1)1ГIJ

;... 'ттиш

'tlHOMII I,

ШИШШПГ"""

^,   ||,ml|;(nlll,nrll„ф

m.IWH., Wll|,      « . ..    ' ^, l||,ml|,;(nlll,nr,lll „„ „иптф и ИЯ1Ш..И

UII.HhU4l.lt    НИТИ.)

*|

I'«III

ГII llt; и|lt; 11  )

in  HiiiiiriiMiyi.M   wi'lilniini.ill   lii'llAll lil.iHimll   'циннии'i.hihiim

'Hlllll IIIIIIII4    №HilMtl I    Ul'lllllllhlll    i III' I ll.l Ml igt;IH I Hi i     VOMOllll lllll ijlllll  IMI .ihlHIIIilIU M I'IiImII I H MIIIIЛI. Ill  HMIM'III И1ЧИИ1 П.МII 'II hi HI IIIHU    IHIIMMMliln ММИГНЦ.)   lll,,IIINinHIV(JII'HI    ИМ.lOIIHIIUllll in

'mui.пи,ill ihMii'Mi iHMiii'uAMiitiil  iihiiiniiiilii  Ami,i  |,цц|  и'чи|

HMII'llMilll    illMI'lll'itlUliMllMII    JM.IIHII'III    II gt;HI ll'uA II .lt;v)l 1     lll.niHIvHllI

Hiiiiiimi \|И1И||п|1И11п|||  KMiihAiiM vi'MHiiniM uiticnuHiin w iniiiir

UAllMil  (|ПИЧ|  MHuhl ll)|   'ШММИММфМIHIHIVIItlHDIb tSlull.l ,HUnUM

HWI'lU.HimilllliillH.MllI   'НИНППИНВMIVUHII'IIIUH,1 Illlli.nlnUII imlll  II 11,11 nimU'H iniii iilA I MHilH   '.il.iilllmlii nil IIMHHIIIIIIIVIMI ' I'll 11 Hill IIП

И1'" I "' 1   \И..1 I   «    1ИМ....М...1.              П...М    .„.««.I.

l              пи.иимшф  и   имииономв

.»im:xrn...«..nMi..m.ii.u.h

,.   I   Ml

1              1              ИО.

Таким образом, еще во время Третьей республики выявилось отрицательное отношение к злоупотреблениям, которые совершались финансовой комиссией и парламентариями при изменении проектов бюджета, представленных правительством. Регламент Национальной ассамблеи ограничил право парламентариев вносить изменения в расходы. Однако это ограничение не было эффективным, поскольку оно было связано только с регламентом.

Конституционный закон от 2 ноября 1945 года лишил депутатов права инициативы в вопросе о расходах. Такое запрещение подвергалось критике, поскольку почти каждое предложение об изменении законодательства влечет за собой финансовые последствия и связано с государственными расходами.

Строгое толкование закона от 2 ноября 1945 года могло бы практически повлечь за собой лишение парламентариев права законодательной  инициативы.

Как реакция на это положение, проект Конституции в апреле 1946 года прямо признал право инициативы депутатов в вопросах о расходах. Но именно это положение проекта больше всего критиковалось. Действительно, оно препятствовало любой регламентации парламентской инициативы в вопросе о расходах и было опасным для устойчивости государственных финансов. Проект Конституции был отклонен референдумом в мае 1946 года. При Четвертой республике Конституция 1946 года в ст. 17 приняла более гибкое решение. Она лишила депутатов права инициативы в вопросе о расходах, но только при обсуждении бюджета. Таким образом, депутаты сохраняли полную свободу в отношении законодательной инициативы. И лишь во время обсуждения бюджета они должны были воздерживаться от предложений о новых расходах без соответствующих источников  покрытия.

При Пятой республике Конституция 1958 года ограничила роль парламента при подготовке бюджета. Сейчас проект закона о финансах принимается Советом министров и вносится в комиссии по финансам, по общей экономике и  планированию,  существующие в двух  ассамблеях.

Комиссия каждой ассамблеи рассматривает проект закона о финансах. Она назначает специальных докладчиков, чтобы рассмотреть требования министров о кредитах, не соответствующие предназначенным для них по бюджету. Комиссия требует у прикрепленного к ней представителя

Управления бюджета все необходимые объяснения. Другие комиссии каждой ассамблеи высказывают свои мнения относительно требований о кредитах министерств, относящихся к их компетенции. Наконец, генеральный докладчик, назначенный финансовой комиссией, представляет каждой ассамблее свой доклад по общим проблемам бюджета.

Однако следующие три условия ограничивают возможности внесения изменений в проект, представленный правительством:

1. Ст. 42 Конституции предусматривает, что обсуждение

   проекта закона относится только к тексту, представленному

   правительством,  а  не к тексту,  измененному  комиссией.

2. Предлагаемые   изменения   не  могут  быть   приняты,

   если они повлекут за собой уменьшение ресурсов или созда

   дут дополнительные затраты государства. Это положение

   толкуется   так   широко,   что   признаются   неприемлемыми

   даже такие увеличения или уменьшения ресурсов, которые

   компенсируются соответствующим сокращением расходов.

3. Правительство может возражать против рассмотрения

   предложений,  которые не были предварительно представ

   лены  в  комиссию.

Итак, не без некоторого преувеличения можно говорить о «квазинеприкосновенности» проекта закона о финансах. Мы вернемся к этому вопросу в связи с освещением процедуры принятия бюджета. Но до этого надо рассмотреть методы подготовки закона о финансах.