Раздел Г РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ В УПРАВЛЕНИИ
Проблема финансов органов управления, С общегосударственной точки зрения финансы тесно связаны с политической и экономической жизнью. Но государственные расходы осуществляются не только самим государством.
Они в такой же мере реализуются государственными организациями: департаментами, коммунами, государственными учреждениями (университеты, сберегательные кассы, торгово-промышленные палаты и т. п.). Эти государственные организации являются юридическими лицами, они имеют закрепленные за ними доходы и свои расходы. Их средства носят характер государственных средств, поскольку они предназначены для осуществления государственных функций, а также и потому, что движение средств связано с применением мер государственной власти.Существует, таким образом, проблема финансов местных органов, государственных предприятий и учреждений. Связь административной деятельности этих организаций и их финансов очевидна. Однако характер проблем, возникающих в связи с финансами рассматриваемых организаций, отличается от проблем государственных финансов на уровне страны. Различие объясняется прежде всего тем, что государство является суверенной властью, тогда как органы управления, организации и учреждения всегда являются в известной мере подчиненными. Из этого различия вытекают три основных последствия, которые характеризуют финансы органов управления по отношению к финансам государства в целом.
Политическое подчинение. Финансы органов управления никогда не относятся к высокой политике: международной, экономической или социальной. Они всегда подчиняются этой политике. Рассматриваемые отношения возникают только в области административной, а не в политической. Общегосударственные финансы, наоборот, могут воздействовать на высокую политику. Так, любое бедное государство увидит, что его международная политика определяется скромностью его финансовых ресурсов.
После 1958 года можно было без труда заметить, как Франция старалась восстановить свои финансы, с тем чтобы обеспечить независимость своей внешней политики.Финансы органов управления всегда подчиняются общей политике государства, основным направлениям этой политики. Слишком широкая финансовая автономия органов управления, в частности местных органов, могла бы стеснить осуществление финансовой политики, как это можно наблюдать на примере ФРГ, где в 1969 году пришлось ограничить финансовую автономию земель.
Государственный контроль. Финансы органов управле ния не являются полностью автономными. Они находятся под контролем центральной власти, которая осуществляет опеку над децентрализованными организациями. Контроль местных финансов необходим для того, чтобы обеспечить соответствие финансовой политики органов управления общей политике государства. Такая опека выражается в различных формах. Прежде всего это бюджетный контроль, требования которого очень жестки. Далее, это контроль над поступлениями. Несомненно, если доходы извлекаются из государственного имущества, они контролируются не слишком строго. Например, те коммуны, на территории которых находятся государственные леса, имеют известную свободу в отношении своих ресурсов. Эти коммуны получают более 15% своих ресурсов в среднем, тогда как государство по бюджету 1974 года получило только 283 млн. франков из 234 млрд. франков общих доходов бюджета по этой статье, то есть 0,125%. Однако государство осуществляет технический контроль над доходами от государственных имуществ главным образом через лесную администрацию, которая устанавливает правила эксплуатации лесов, находящихся на территории коммун.
Получение налогов контролируется более строго. Налоги могут определяться только законом. Иногда устанав~
134
135
ливаются только дополнительные сантимы к государственному налогу и коммуны не имеют никакой свободы в налогообложении. Случается и так, что основной налог уже давно перестает взиматься в доход государства, поскольку он стал фиктивным. Но на основании этого фиктивного главного налога исчисляются в форме дополнительных сантимов земельный налог, налог с движимых имуществ, взносы с патентов в пользу местных органов.
Иногда центральные власти предлагают список налогов, из которых местные органы могут выбрать те налоги, которые им больше всего подходят. Таким образом, коммуны имеют возможность устанавливать определенные налоги, такие, например, как налог на средства транспорта и на животных, с тем чтобы поддерживать в хорошем состоянии коммунальные и сельские дороги. Эти налоги могут быть заменены другими, как, например, налог на балконы, налог на уборку мусора и т. п. Некоторые налоги могут быть предоставлены в распоряжение коммун, имеющих более 500 тысяч жителей (налог на продажу недвижимого имущества, налог на оборудование и т. п.). Коммуны могут также устанавливать налоги на территорию, используемую для развлечений, спорта, затем налоги на электричество, рекламу, тротуары и т. п. Наконец, коммуны могут также использовать средства, извлекаемые из косвенных налогов. Они пользуются обязательной пошлиной, взыскиваемой за разрешение продажи напитков. Некоторые коммуны могут также получать дополнительную пошлину на минеральную воду, которая разливается в их департаменте, в той мере, в какой стоимость ее превышает сумму, получаемую в других департаментах.Государство также устанавливает каждый год в законе о финансах размер неналоговых средств, которыми пользуются организации, не являющиеся органами местного самоуправления или подчиненными им организациями. Таким путем осуществляется контроль также и над отдельными организациями. Примером может служить ОРТФ.
Доходы, получаемые от займов, контролируются еще более строго. Органы местного самоуправления могут выпускать займы любого размера только с разрешения центральных органов. Некоторые организации получают государственные дотации. Однако предоставление таких дота^ ций обычно сопровождается строгим контролем за их использованием.
Расходы также строго контролируются. Это определяется
136
необходимостью сохранить бюджетное равновесие. Совершая расходы, государственные организации должны соблюдать правила специализации назначения расхода.
Расходы органов местного самоуправления могут быть разбиты на три категории: обязательные расходы, которые органы са моуправления должны произвести но что бы то ни стало и в отношении которых они не имеют никакой свободы распоряжения (уплата долгов, возмещение в порущке ответственности); запрещенные расходы, которые местные органы ни в коем случае не могут произвести, как, например, дотации религиозным организациям; факультативные расходы. Последние представляют единственный вид расходов, в отношении которых местные органы пользуются некоторой свободой действий при условии, что они имеют достаточные ресурсы, чтобы покрыть эти расходы, и не прибегнут к помощи центральной власти.Помощь центральной власти. Помощь, которая оказывается нуждающимся публичным организациям, является одной из специфических особенностей государственных финансов. Поскольку между всеми организациями, входящими в общее понятие организации, должна существовать солидарность, помощь оказывается обычно наиболее бедным. Эга помощь может носить различные формы:
- Государство может принимать участие в расходах,
совершаемых в общих интересах местными органами само
управления. Так, коммунам предоставляются обыкновен
ные дотации без специального назначения, с тем чтобы по
мочь им финансировать деятельность по удовлетворению
общих нужд. Такое участие центральных органов обычно
исчисляется в зависимости от размера населения коммуны,
либо числа школьников, либо, наконец, размера налоговых
поступлений. Так, в Швейцарии некоторые нуждающиеся
кантоны пользуются значительной помощью со стороны
федеральных финансов. Кантон Ури — горный, сельско
хозяйственный и бедный — 46,3% своих доходов получает
от федеральных взносов и 5,5% — отчисления от федераль
ных доходов. В целом 51,8% своих доходов кантон получает
от конфедерации. Наоборот, Базель, гораздо более богатый,
получает от федеральных взносов только 3,6% своих дохо
дов и 6% — отчисления от федеральных доходов. И лишь
9,6% его доходов поступают от конфедерации.
- Местные органы самоуправления могут получать до
тации, которые обычно предназначены для покрытия обя-
137
зательных расходов, чтобы облегчить их проблемы, либо для факультативных расходов с целью их стимулирования. Эти дотации служат средством косвенного воздействия на органы местного самоуправления. Они помогают также осуществлять финансовый технический контроль. Источники этих дотаций различны. Некоторые предоставляются центральной властью, другие департаментами. Они могут также выделяться отдельными государственными организациями и учреждениями. Наконец, они могут выдаваться частными лицами в виде специально учреждаемых фондов. 3. Общность финансов различных местных организаций выражается в создании касс по перераспределению финансовых средств. В доходы этих касс поступают взносы различных организаций, размеры которых тем выше, чем богаче эти организации. Кассы предоставляют дотации органам местного управления, размеры которых тем выше, чем больше нуждается население данной местности. Этот механизм перераспределения играет довольно существенную роль в местных финансах франции. Так, закон о финансах от 6 января 1966 года предоставил органам местного самоуправления 85% налога на заработную плату, заменив этим местный налог. Ст. 40 .и 44 закона устанавливают сложный механизм перераспределения налога, взыскиваемого с заработной платы, который в конечном счете направлен на то, чтобы обеспечить каждому органу местного самоуправления определенные минимальные средства. Эта мера должна была улучшить положение тех коммун, где доходы от косвенных налогов минимальны и поэтому поступление местных налогов очень низкое, так как жители в этих коммунах возвращаются домой только на ночь, а покупки делают не на территории коммун. Только коммуны, которые обычно должны нести довольно значительные расходы при распределении средств, имеют возможность покрыть эти расходы за счет сумм, предоставляемых им при распределении налогов на заработную плату. Закон о финансах от 29 ноября 1968 года, почти полностью отменивший налог на заработную плату, обеспечил ресурсы органов местного самоуправления, предоставив им соответствующие суммы из доходов государства.
В Италии ст. 119 Конституции предусматривает взносы богатых регионов в кассу Юга, которая финансирует экономическое развитие Южной Италии и ее островов. Точно так же в ФРГ ст. 105 Основного закона предусматривает
138
механизм перераспределения расходов между различными землями. В Индии Конституция в ст. 275 предусматривает предоставление дотаций Союза отдельным штатам. Такая возможность широко используется для осуществления проектов развития, предусмотренных планом, и для управления отдельными зонами.
Финансы государства и органов местного самоуправления. Не следует преувеличивать противоположность финансовых интересов органов местного самоуправления и государства в целом. Обычно подчинение местных органов государству основывается на государственном суверенитете, но этот суверенитет небезграничен. Развитие международного общения возлагает ныне на государство ряд ограничений. Распоряжение государственными финансами, хотя и гораздо более свободное, чем финансами органов местного самоуправления, тем не менее не является полностью независимым. Государственная финансовая политика подчиняется частично требованиям международной конъюнктуры, пожалуй так же, как финансовая политика местного самоуправления подчиняется требованиям политики государства. Конечно, подчинение политики государства требованиям международного общения гораздо менее отчетливо, чем подчинение финансовой политики органов местного самоуправления. Можно заметить, что государство не полностью определяет размеры средств, предназначаемых для национальной обороны. Размеры этих средств обусловливаются в значительной мере международным положением, а также международными договорами, которые возлагают на государство некоторые расходы, связанные с обороной. Точно так же и расходы по оказанию помощи развивающимся странам связаны с международной солидарностью.
Государственная финансовая политика может также подчиняться известному международному контролю, который можно сравнить с контролем над местными финансами. Так, страны Европы вскоре после окончания второй мировой войны воспользовались помощью по плану Маршалла, но при этом их финансы были подчинены известному контролю, который должен был обеспечить использование помощи для восстановления экономики, а также достаточные усилия этих стран для поддержания бюджетного равновесия и стабильности денежной системы. Помощь, которую оказывают развивающимся странам, также часто сопровождается аналогичными условиями. Девальвация франка, проведен-
139
ная в 1958 году, была необходима для вхождения Франции в «Общий рынок» в соответствии с Римским договором. В настоящее время все меры, принимаемые для приостановки инфляции, обусловлены требованиями «Общего рынка». Даже налоговая политика не является больше свободной. Выявилась необходимость соответствия налоговых систем участников «Общего рынка». Нельзя не заметить и того факта, что возможности государства в области бюджета ограничиваются сегодня механизмом ЕЭС в такой мере, что можно говорить о том, что бюджетная компетенция государств — членов ЕЭС существенно «ампутирована».
Наконец, механизм перераспределения между богатыми и нуждающимися районами может найти известную аналогию в государственных финансах. Многие международные организации не предусмотрели создания общего фонда, основанного на взносах богатых государств и позволяющего предоставлять помощь развивающимся странам.
Но если все-таки необходимо подчеркнуть классическое противопоставление финансов государства в целом и финансов органов местного самоуправления, то можно сослаться на то, что здесь нет места для усиления вмешательства международных организаций, во-первых, и на то, что мировое V правительство все-таки не будет создано, во-вторых. А это значит, что основа различий местных финансов и финансов . государства по-прежнему сохраняется.
Рассмотрев таким образом особенности местных фипан- : сов и финансов государственных организаций, мы можем заметить, что в той же мере, в какой политическая и экономическая деятельность государства осуществляется финансовыми средствами, государственные финансы влияют и на управление. Это влияние выражается в двух направлениях:
а) воздействие финансов на административное устрой
ство;
б) воздействие финансов на административную политику.