Раздел В ПОСЛЕДСТВИЯ УТВЕРЖДЕНИЯ РАСХОДА
Факультативный характер утвержденного расхода. На основании утверждения расходов в годовом законе о финансах правительственные и административные органы могут
255
использовать государственные средства и совершать расходы, необходимые для их деятельности и реализации соответствующей политики.
Вместе с тем утверждение расходов имеет в известной мере ограниченное значение.Прежде всего необходимо отметить, что расходы, предусмотренные в бюджетной документации и утвержденные для правительственных и административных органов, остаются факультативными. На основании закона о финансах расход не носит обязательного характера. Некоторые расходы обязательны для государства, но это устанавливается специальными законами, договором, судебным решением, определяющими характер расходов. Примерами могут служить обязанность выплат по государственному долгу, платежи подрядчикам, участвующим в общественных работах, возмещение за ущерб, причиненный неправомерными действиями государственных органов. Однако эти платежи обязательны не на основании закона о финансах. Обязательство произвести расход может иногда носить политический характер. Это бывает в тех случаях, когда кредит предназначен для реализации определенной политики, как, например, кредиты на строительство школ и больниц. Государство будет нести политическую ответственность, если не использует кредита, но оно не связано юридически.
Годовой закон о финансах, являясь «актом-условием», делает расход возможным, разрешает его, но не превращает в необходимый. Поэтому бюджетные кредиты не всегда используются. Иногда это происходит вследствие того, что нет объекта расхода. Например, кредиты на помощь от стихийных бедствий не используются потому, что стихийного бедствия не произошло. Они могут остаться неиспользованными из-за того, что финансовая конъюнктура, изменившаяся в течение года, побуждает правительство заморозить некоторые кредиты, как это имело место в 1963 году при осуществлении плана стабилизации.
Наконец, возможно, что известные затруднения не позволяют совершить расход в полной сумме, например недостаток рабочей силы, необходимых материалов, длительность административной процедуры, предшествующей совершению расхода. Так, министерство народного образования часто можно обвинить в том, что оно не использует полностью кредиты, открываемые ему законом о финансах. В своем докладе за 1966 год Счетная палата выразила сожаление по поводу того, что министерство народного образования использует лишь несколько256
больше 20% бюджетной дотации для высшего технического образования и открытия специализированных школ. Зачастую использование кредита затрудняется сложностью административной процедуры. Неиспользование вызывает критику со стороны Счетной палаты. В своем докладе за 1962 год она отметила, что в рассматриваемых случаях кредиты иммобилизуются и не используются, тогда как могли бы оказаться весьма полезными в других областях. Несомненно, замораживание некоторых кредитов может быть оправдано изменением конъюнктуры. Однако необходимо, чтобы выбор замораживаемых кредитов был хорошо обоснован. Чтобы избежать поспешных решений, связанных иногда с быстротой изменения конъюнктуры, законом о финансах 1970 года был создан фонд действий, зависящих от конъюнктуры. Кредиты по этому фонду, отраженные о разделе 5 бюджета общих расходов и распределяемые в соответствии с приложением 1 к закону о финансах, могут быть деблокированы лишь тогда, когда это обосновывается конъюнктурой.
Неиспользование кредитов органами, для которых они предназначены, предусмотрено ст. 13 ордонанса от 2 января 1959 года: «Все кредиты, которые не могут быть использованы в течение года, могут быть аннулированы решением министерства экономики и финансов с согласия заинтересованного министерства».
Закрытие кредита представляет собой нормальное решение в случаях, когда утверждение расхода не производится. Однако для органов, совершающих расход, здесь возникает соблазн скорее во что бы то ни стало использовать кредит, чем увидеть его закрытым. Вот почему в некоторых случаях можно прибегнуть к передаче кредита другому органу или к передвижению кредита из статьи в статью. В других случаях можно перенести кредит на следующий год, если он не' был использован в том году, когда был открыт. Но все эти передачи другому органу, передвижки из статьи в статью, перенесение на следующий год разрешаются только в исключительных случаях, поскольку утверждение расхода устанавливает известные ограничения. Это то, что называют жесткостью утверждения расхода.
Утверждение расхода устанавливает три ограничения: во времени, посредством правила о действии на год; в целях расхода, посредством правила о специализации; наконец, в размере.
257
17—0402