§ 4. РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ВЫБОР
Эволюция государственных финансов в последние годы вызвала беспокойство, которое повлекло за собой пересмотр классической бюджетной процедуры. С одной стороны, рост потребностей государства превышает рост национального продукта н рискует повлечь за собой налоговый пресс, превышающий возможности экономики.
Прежде чем требовать, чтобы экономика взяла на себя это постоянно растущее бремя, следует более, чем когда бы то ни было прежде, убедиться в том, что все государственные расходы действительно необходимы. С другой стороны, всевозрастающая роль постоянных расходов отодвигает на второй план инициативу правительства и требует более сложной процедуры, которая может позволить их сократить. Наконец, финансовые обязательства, связанные с существованием европейских и международных организации, ограничивают свободу финансовых действий правительства. В настоящее время кредиты, которые могут быть немедленно использованы в целях реализации новой ориентации экономической политики, не превышают 5°о всей бюджетной массы.Необходимо поэтому среди расходов сделать выбор и придать бюджету гибкость. Представляется, что методы, которыми в настоящее время совершается бюджетный выбор, не всегда дают возможность достигнуть цели. Бюджетный выбор совершается — н этим нельзя пренебрегать — под влиянием традиций, интуиции и давления. Выбор зачастую связан с тем, что называют сбюджетным обманом». Предвидя стремление бюджетных органов сокращать предлагае-
252
мые расходы, государственные органы чаще всего стремятся искусственно их увеличивать. Таким образом, бюджетный выбор, который совершается в этих случаях, не является рациональным.
Органы управления начали искать научные методы рационализации выбора. Соединенные Штаты Америки первыми предложили новый метод — «система, план, программа, бюджет»,— который сокращенно называют «P.P.B.S.».
Этот метод впервые был применен в США в 1961 году в департаменте обороны. Следует отметить, что предпринятые американцами меры были связаны с необходимостью согласовать политику трех родов войск, интересы которых зачастую вступали во взаимное противоречие. После того как были созданы пехотные войска, которые могли быть оперативно использованы за океаном, оказалось, что авиация не имеет возможности своевременно их перебросить. Чтобы избежать такого противоречия, Макнамара ввел в своем министерстве P.P.B.S. В 1968 году этот метод был распространен в США на всю систему управления. Страны Латинской Америки также начали применять такую программу. Сходная техника с некоторыми изменениями была принята в Великобритании и Швеции. В свою очередь Франция также создала систему рационализации бюджетного выбора.Рационализация бюджетного выбора (R.C.B.) — это техника, означающая рациональный и научно обоснованный бюджетный выбор. Рассматриваемый метод включает три этапа. Прежде всего нужно определить преследуемые цели. Например, дирекция дорог может поставить перед собой две разные цели: способствовать максимальной скорости транспорта либо обеспечить максимальную безопасность. Здесь нужно совершить первый выбор. Если цель выбрана, то вторая операция состоит в том, чтобы рассмотреть альтернативные средства, сравнить соответственно их недостатки и достоинства. Для того чтобы достигнуть максимальной безопасности, нужно спрямить виражи, улучшить покрытие, бороться против оледенения, увеличить число автострад, ограничить скорость, контролировать машины и водителей и т. п. Наоборот, цель максимальной скорости может быть реализована посредством строительства дорог, предназначенных для быстрого движения автотранспорта, и смягчения некоторых требований дорожного кодекса. Средства, таким образом, различны. Это необязательно бюджетные средства, они могут быть связаны и с изменением существую-
253
щих правил. Принимаются те средства, которые наиболее рентабельны. Остается последний этап — путем систематических индексов измерить результат, например число дорожных происшествий, и в случае необходимости скорректировать первоначальный выбор, учитывая уже достигнутые результаты. Таким образом, этот метод предполагает постоянное сопоставление выбора и решений.
Рассматриваемый метод первоначально в виде эксперимента применялся во Франции министерством обороны, причем был официально утвержден законом о финансах 1969 года. Министерство экономики и финансов отнеслось к нему с благоразумной осторожностью. Действительно, можно было предвидеть большие трудности. Начнем с того, что трудно обеспечить соответствующий штат, поскольку эта программа не может быть осуществлена без помощи электроники и специального персонала. С другой стороны, указанная программа встретит сопротивление административных кругов, так как она нарушает существующую рутину. Но основной является трудность научного характера. R.C.B. предполагает квантификацию (количественную характеристику) деятельности государственных органов. Но очевидно, трудно исчислить в деньгах,, выгоду, которую дает выигрыш во времени или спасенные жизни. Противники рассматриваемого метода, несомненно, будут оспаривать такие количественные оценки. Тем не менее в 1971 году правительство создало комиссию по рационализации бюджетного выбора, с тем чтобы развить и согласовать эксперименты по рационализации бюджетного выбора, которые проводились в различных министерствах. В министерстве экономики и финансов Управление бюджета и Управление финансовых предположений в течение нескольких лет пытались на основе детального изучения рассмотреть бюджетный выбор. В 1967 году они предложили комплекс межминистерских исследований — «оптимизация государственных расходов». В военном министерстве с 1964 года были приняты основные положения американского P.P.B.S. под названием системы 3 Р.В. (планирование, программирование, подготовка бюджета). Министерство оборудования, начиная с подготовки пятилетнего плана, систематизировало технику балансов для выбора рациональных капиталовложений в дорожное строительство. Многие другие министерства последовали по пути, проложенному этими тремя министерствами, реализуя различные экспериментальные работы. Комиссия по
254
R.C.B.
пытается объединить и согласовать эти попытки, результатом которых должно быть создание «бюджета программ». В будущем R СВ. сможет оказывать тронное влияние — на бюджетный, административный и политический планы. Бюджет будет изменен. Современным бюджет будет заменен «бюджетом программ», что коренным образом изменит порядок его представления и утверждения. Очевидно, отпадет различие между постоянными расходами и новыми мероприятиями. Что касается администрации, то ома должна будет преодолеть свою ведомственность и приспособиться к идее постоянных реформ, поскольку программы часто требуют взаимодействия различных управлений и исполнения совместных решений. Наконец, в политическом плане система R.C.B. ставит три вопроса. Может показаться, что она благоприятствует технократии за счет демократии. В действительности она повлечет за собой политическим выбор, которому чиновники будут подчиняться. С другой стороны, имеются опасения, что R.C.B. уменьшит роль парламента в пользу правительства. Однако то, что законодатель потеряет в возможности принимать решения, он выиграет в смысле контроля благодаря точным показателям, характеризующим результат. Наконец, R.C.B., несомненно, усилит позицию министерства экономики и финансов внутри правительства, потому что это тот орган, который будет разрабатывать технику координации и распределения кредитов. Во всяком случае, рассматриваемый метод может иметь успех только в том случае, если будет применяться с известной гибкостью. Должны быть сохранены возможности пересмотра бюджетного выбора, даже рационализированного, в случае непредвиденных обстоятельств. В течение длительного времени классический бюджет будет существовать наряду с «бюджетом программ», который послужит инструментом информации и контроля, оставляя классическому бюджету его характер акта государственного утверждения доходов и расходов.