<<
>>

2.5. Публічні видатки як категорія фінансового права

Поняття публічних видатків як категорії фінансового права зазнало кілька трансформацій протягом ХІХ-ХХІ ст. Досліджуючи державні фінанси та визначаючи базові категорії фінансового права, класики у своїх роботах середини та кінця ХІХ ст.

вже використовували категорії “публічні видатки”, “суспільні видатки” та “державні видатки”. Але, як ми вже зазначали у попередніх розділах, часто ці терміни вживалися як синоніми, а категорії “публічні видатки” та “державні видатки” ототожнювалися. Однією з причин такого ототожнення було те, що під “державними видатками” класики розуміли не лише видатки державної казни, але й видатки публічних союзів, підпорядкованих державі (громад, земств, округів та інших місцевих утворень) [168; 47][350].

Так, у підручнику В.О. Лебедєва “Фінансове право”, виданому в 1882 р., знаходимо посилання на теорію фінансів А. Сміта. Зокрема, В.О. Лебедєв пише: “Сміт дає огляд теорії фінансів із спеціальним розглядом устрою державного господарства, суспільних видатків та доходів, податків та державного кредиту” [168][351]. Далі у цьому ж підручнику, розглядаючи книгу графа Julius von Soden, видану в 1811 р., В.О. Лебедєв пише: “його (Содена) податковий початок полягає в тому, що не громадянин повинен нести на собі видатки громадянського суспільства, частиною якого він є сам, а має їх нести народне майно, яке може бути обкладеним”[352]. Трохи пізніше, як ми вже цитували вище, С.І. Іловайський у своєму підручнику фінансового права безпосередньо використовує термін “публічні видатки” як синонім терміна “державні видатки” [47][353].

Таким чином, на початку формування фінансового права класики вводять дві категорії та два терміна: “публічні видатки” і “державні видатки”, які використовуються ними здебільшого як синоніми. Пізніше як основний термін частіше використовувався останній в силу причин, які ми розглядали, досліджуючи еволюцію категорії “публічні фінанси”.

Тому, починаючи з 20‑30 рр. ХХ ст., категорія “публічні видатки” не досліджується вченими-правниками та вченими-економістами. Замість неї вивчаються категорії “державні видатки” та “місцеві видатки”. А після 30‑х рр. увага вчених СРСР зосереджується виключно на дослідженні категорії “державні видатки”.

Наприкінці ХІХ ст. дослідженню категорій державних та місцевих видатків приділяють велику увагу як учені-економісти, так і вчені-правники. У 1895 р. на російську мову перекладається вже третє німецьке видання ґрунтовного дослідження Р. Кауфмана “Державні та місцеві видатки найголовніших європейських держав за їх призначенням” [192][354]. Головним висновком цього дослідження стає підтвердження небаченого до цього швидкого зростання державних та місцевих видатків в усіх досліджених країнах та зростання ролі державного правового регулювання у цій сфері для підвищення ефективності використання публічних фінансових ресурсів в державі.

Беручи до уваги феномен, оформлений Вагнером у економічний закон постійного зростання державних видатків, майже всі вчені-економісти та правники висловлювали думку про те, що категорія державних (публічних) видатків у фінансовій науці та науці фінансового права потребує більшої уваги, ніж категорія державних доходів. Тому поступово правові норми, що регулюють державні видатки та видатки інших публічних союзів у державі, виділяються в окремий інститут фінансового права. А матеріал, присвячений державним та місцевим видаткам, розміщується майже у всіх підручниках, лекціях та курсах з фінансового права і фінансової науки перед розділом, який присвячено державним доходам [105; 69; 167; 47; 186][355].

Вирішальне значення категорії державних видатків підкреслювалося вченими-економістами та фінансистами і на початку ХХ ст. Так, наприклад, у 1929 р. у своїй роботі О.І. Буковецький писав: “Фінансове господарство має доходи та видатки. Але у фінансовому господарстві не доходи, а видатки мають вирішальне значення” [19][356].

Пріоритет державних видатків над державними доходами визнавався і такими класиками радянського фінансового права, як Ю.А. Ровінський [96][357], М.О. Гурвіч [41][358], які також розміщували у своїх підручниках розділ, присвячений правовому регулюванню видатків, перед розділами, присвяченими державним доходам.

Великим внеском у науку фінансового права є дослідження категорії видатків державного бюджету, проведене Л.К. Вороновою [26][359], яка також наголошує на її особливо великому значенні у фінансовому праві. Важливі питання фінансово-правового інституту регулювання позабюджетних фондів коштів установ, що фінансуються з державного бюджету, розглядалися Д.А. Бекерською, а питання правового статусу розпорядників бюджетних кредитів – Н.О. Куфаковою.

Цікаво відзначити, що, починаючи з 90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення, майже у всіх підручниках з фінансового права розділи, присвячені правовому регулюванню видатків, стали розміщуватися після розділів, присвячених державним доходам [111; 137; 134; 52; 141; 135; 129; 39][360]. Ця зміна у послідовності викладення матеріалу, можливо, пояснюється стрімким розвитком таких інститутів фінансового права, як податкове право та інститут неподаткових доходів держави і місцевого самоврядування.

Зміна в послідовності викладення матеріалу не зменшує важливості дослідження правової категорії публічних видатків, яка в останні десять років зазнала суттєвих змін, а її зміст значно розширився у сучасних умовах формування нових економічних і політичних відносин в Україні та інших державах – колишніх республіках СРСР. Звертаючи на це увагу, Н.І. Хімічева у 1998 р. відзначала, що “сьогодні важко знайти фінансово-правову проблему, яка б не була актуальною для вивчення, але серед них є такі, актуальність яких проявлена особливо гостро. До них належать фінансово-правові проблеми інституту державних та муніципальних видатків... Але якщо питання доходів в сучасній юридичній науці сьогодні отримали досить значне відображення (хоча багато які з них потребують ще посилення в теоретичній розробці), то питанням видатків такої уваги приділено не було” [400][361].

В інших своїх роботах Н.І. Хімічева звертає увагу на публічний характер державних видатків [130][362]. Вона також зазначає, що категорію державних видатків можна розглядати в кількох аспектах: 1) у матеріальному, тобто як конкретні суми витрат держави, що здійснюються з метою виконання державою своїх функцій та завдань; 2) в організаційному та юридичному аспектах [130][363].

Досліджуючи питання правового регулювання державних видатків та фінансування, Л.К. Воронова у 1995 р. визначає категорію державних видатків як “затрати держави, які виражають урегульовані правовими нормами економічні відносини, що складаються при розподілі та використанні централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів та забезпечують його безперервне функціонування” [320][364].

О.М. Горбунова визначає категорію “державні видатки” як “урегульовану нормами фінансового права діяльність держави по витрачанню різноманітних фондів грошових коштів для реального забезпечення грошовими коштами, фінансовими ресурсами виконання завдань та функцій, які стоять перед державою у кожний даний період часу” [133][365].

Однак категорія “державні видатки” і сьогодні не має законодавчого визначення. Зростання ролі правового регулювання у сфері державних та місцевих видатків призвело до розробки нового бюджетного законодавства в багатьох країнах СНД та Україні. У зв’язку з цим з’явилося законодавче визначення категорії “бюджетні видатки”. В Україні відповідно до ст. 1 Бюджетного кодексу України видатки бюджету визначені як “кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум”. Але поряд із цим визначенням у ст. 1 також наводиться визначення іншого поняття, а саме – “витрати бюджету”, під якими розуміються “видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу”. На нашу думку, введення в законодавство України терміна “витрати бюджету” поряд з терміном “видатки бюджету” є не дуже вдалим з кількох причин.

Використання двох термінів – “видатки” та “витрати” – стосовно процесу витрачання грошових фондів коштів розмиває різницю між: 1) процесом безпосереднього використання або передачі у вигляді трансфертів фінансових ресурсів у державі; 2) процесом нарахування грошових сум, які підлягають подальшому використанню (або передачі); 3) процесом використання нефінансових (натуральних) ресурсів. А це, у свою чергу, “розмиває” межі між фінансовою та нефінансовою діяльністю у державі і робить норми правового регулювання у сфері фінансів нечіткими і навіть неоднозначними.

Так, введення двох зазначених термінів у Бюджетному кодексі України призвело до нечіткого розуміння операцій, пов’язаних із використанням грошових коштів бюджетів. Прикладом цього є вживання терміна “витрати” замість терміна “видатки” не тільки у статтях, які стосуються погашення основної суми боргу держави або місцевого самоврядування, але й у статтях, які регулюють: 1) використання коштів спеціального фонду бюджету, що не можуть спрямовуватися на погашення такого боргу (ст. 23 Бюджетного кодексу України); 2) використання коштів головних розпорядників бюджетних коштів, що також не можуть спрямовуватися на погашення такого боргу (частина четверта ст. 28 Бюджетного кодексу України); 3) використання всіх взагалі коштів державного бюджету (підпункт “б” пункту 1 частини першої ст. 38). Тому ми вважаємо, що необхідно відмовитися від вживання терміна “бюджетні витрати” і внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України.

Категорія “бюджетні видатки” має законодавче визначення і в Бюджетному кодексі Російської Федерації: бюджетні видатки визначаються у ст. 6 як “грошові кошти, передбачені в бюджеті відповідного рівня для фінансування завдань та функцій органів державної влади та місцевого самоврядування”. Російський учений-юрист Ю.О. Крохіна, розглядаючи бюджетні видатки як об’єкт правовідносин федеральної держави, критикує це визначення. Зокрема, вона зазначає: “На жаль, законодавча дефініція далеко не досконала. По-перше, дане визначення необґрунтовано звужує коло учасників правовідносин у сфері бюджетних видатків, оскільки у відносини вступають сама держава чи її суб’єкти (які є суб’єктами бюджетного права) у особі відповідних органів... По-друге, Бюджетний кодекс Російської Федерації розкриває лише матеріальний зміст видатків бюджету. Безумовно, таке розуміння має значення, наприклад, для обліку бюджетних коштів, аналізу здійснених видатків та планування їх перспективи, але не показує всієї суті бюджетних видатків” [62][366].

Замість наведеного у законодавстві Російської Федерації визначення Ю.О. Крохіна пропонує інше і визначає видатки державного бюджету таким чином: “Видатки державного бюджету – це публічні і такі, які не утворюють та не погашають фінансових вимог, безперервні затрати держави у вигляді суворо опосередкованих нормами права економічних відносин щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою забезпечення завдань та функцій держави (Російської Федерації та її суб’єктів)”[367].

Отже, Ю.О. Крохіна визначає видатки державного бюджету через поняття “затрати держави”. При цьому під затратами держави розуміються певні економічні відносини щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, опосередковані нормами права. Таким чином, Ю.О. Крохіна зосереджує увагу на організаційному аспекті поняття видатків державного бюджету, ототожнюючи їх з певними економічними відносинами, які урегульовані нормами права.

Погоджуючись у цілому з запропонованим Ю.О. Крохіною визначенням, хочемо звернути увагу на необхідність посилення у ньому юридичного аспекту та недоцільність відкидання матеріального аспекту категорії видатків державного бюджету. Юридичний та матеріальний аспекти цієї категорії мають суттєве значення з погляду застосування теоретично-правових визначень на практиці – у законодавстві. У фінансовому законодавстві точність, лаконічність та однозначне розуміння визначень правових категорій має особливо велике значення, тому що пов’язане з використанням фінансових ресурсів у державі.

З цієї точки зору більш вдалим, на наш погляд, є цитоване нами вище визначення державних видатків, наведене Л.К. Вороновою. Це визначення теж містить термін “затрати держави”, але в ньому затрати держави “виражають” економічні відносини, а не ототожнюються з ними, як у визначенні Ю.О. Крохіної. Отже, в сучасних роботах юристів-фінансистів розглядаються та визначаються такі правові категорії:

1) державні видатки – як видатки виключно державного бюджету;

2) державні та муніципальні видатки – як видатки відповідно державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування.

При цьому робиться наголос на тому, що державні та муніципальні видатки носять публічний характер і виникають виключно на підставі нормативно-правових актів.

Погоджуючись у цілому з наведеними вище визначеннями, наданими для окремих видів публічних видатків, ми хочемо звернути увагу на те, що ці визначення не охоплюють усі різновиди публічних видатків, які існують у сучасних державах. Інакше кажучи, сьогодні в юридично-правовій літературі поки що не існує визначення категорії “публічних видатків”, різновидом яких є видатки державного бюджету і бюджетів місцевого самоврядування, а також всі інші публічні видатки. Категорія “публічних видатків” є ширшою стосовно зазначених вище категорій. Тому визначення “публічних видатків” як категорії фінансового права має бути таким, щоб увібрати в себе всі різновиди видатків публічного характеру, які наведені нами вище.

Фінансові відносини у сфері публічних видатків виникають виключно на основі нормативно-правових актів держави або органів місцевого самоврядування, тобто можуть існувати лише у правовій формі на основі норм, які мають низку особливостей. У фінансовому праві, а значить – і в кожному інституті, який є складовою фінансового права, норми встановлюються виключно державою або органами місцевого самоврядування. Як підкреслює Л.К. Воронова, фінансово-правові норми завжди містять вказівку на заходи та засоби державного примусу до порушника правил у сфері фінансових правовідносин [26][368]. Отже, у правовідносинах щодо використання публічних фондів коштів немає і не може бути рівності сторін. Гіпотеза правової норми, яка регламентує здійснення публічних видатків, передбачає юридичні факти, які тягнуть за собою дію диспозиції норми, що визначає їх характер та значення для виникнення, зміни та закінчення дії правовідносин у сфері публічних видатків.

При цьому матеріальною основою публічних видатків як правової категорії є суми витрат відповідних публічних фондів коштів, які ми наводили раніше. А юридична сторона публічних видатків обумовлена тим, що вони є частиною фінансових правовідносин, які виникають у державі. Тому публічні видатки як категорія фінансового права містять у собі всі загальні особливості фінансових правовідносин та мають певні специфічні особливості, властиві процесу розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів у державі.

Слід зазначити, що крім особливостей правовідносин щодо видатків бюджетів, на які звертають увагу у вказаних вище роботах Л.К. Воронова, Н.І. Хімічева та Ю.О. Крохіна, правовідносини у сфері публічних видатків фондів коштів соціального призначення мають нові додаткові особливості. Так, використання публічних фондів коштів соціального призначення пов’язане із виникненням правовідносин безпосередньо між юридичними особами, які уповноважені утворювати, управляти, розподіляти (перерозподіляти) та використовувати відповідні фонди обов’язкового соціального страхування, та громадянами – застрахованими особами. При цьому невиконання уповноваженими юридичними особами встановлених законами зобов’язань щодо обсягів та строків здійснення відповідних соціальних виплат тягне за собою право громадянина притягувати порушників до відповідальності, вирішуючи спори у судовому порядку.

Так, ст. 29 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування встановлює, що страховики (якими є відповідні страхові фонди, визначені законодавством України) несуть відповідальність згідно із законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особами внаслідок несвоєчасного або неповного надання матеріального забезпечення та соціальних послуг, встановлених законодавством. Ст. 50 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” встановлює відповідальність Фонду соціального страхування від нещасних випадків згідно з законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особам внаслідок невиконання, несвоєчасного виконання або неналежного виконання умов страхування, встановлених законом.

Ст. 31 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням” встановлює, що Фонд, його органи, працівники виконавчої дирекції та виконавчих відділень Фонду несуть відповідальність за порушення умов цього закону відповідно до законодавства. Ст. 34 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” встановлює, що відповідний Фонд зобов’язаний виплачувати забезпечення та надавати соціальні послуги, встановлені цим законом, та несе відповідальність згідно з законом за шкоду, заподіяну особам внаслідок несвоєчасного або неповного надання забезпечення, передбаченого цим законом. Крім того, ст. 39 цього закону встановлює, що спори, які виникають з правовідносин за цим Законом, вирішуються у судовому порядку. Всі зазначені вище закони містять норми, що встановлюють право застрахованих осіб на судовий захист своїх прав [427; 433; 429][369].

Аналогічні права застрахованих осіб передбачені і в пенсійному законодавстві України, яке також встановлює відповідальність Пенсійного фонду України, Накопичувального пенсійного фонду України та публічних накопичувальних недержавних фондів України за виконання зобов’язань щодо здійснення пенсійних виплат громадянам [440; 439][370].

Отже, у правовідносинах щодо публічних видатків соціального призначення виникають фінансові вимоги громадян, які безпосередньо задовольняються уповноваженими законом юридичними особами, що опікуються процесом утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних фондів соціального призначення.

Ще одна додаткова особливість публічних видатків соціального призначення полягає у тому, що правові відносини, які виникають під час розподілу та використання коштів публічних фондів соціального призначення, носять насамперед соціальний характер, а не лише економічний. Як правильно зауважували Л.К. Воронова та Ю.О. Крохіна в цитованих нами вище визначеннях, видатки державного бюджету носять безперервний характер та відображають економічні відносини щодо розподілу та перерозподілу централізованих фондів коштів держави. Але відповідно до законодавства як України, так і Росії, особливість утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів соціального призначення насамперед пов’язується з необхідністю задоволення соціальних потреб населення країни.

Так, відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування страхові фонди в Україні є некомерційними самоврядними організаціями, які утворюються з метою здійснення керівництва та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, провадять збір та акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечують фінансування виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням. Їм заборонено займатися іншою діяльністю, крім тієї, для якої їх утворено, та використовувати свої фонди коштів на цілі, не пов’язані з цією діяльністю.

Таким чином, у законодавстві робиться наголос на тому, що основною метою утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання цих публічних фондів коштів є саме задоволення соціальних потреб населення та публічного інтересу у функціонуванні системи соціального страхування і забезпечення, а не розвиток економіки країни. Хоча, безумовно, сам процес утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів відбувається в єдиному економічному просторі країни, здійснюється з урахуванням економічних законів та є частиною економічних відносин у державі. Тому вважаємо, що відносини з приводу розподілу та використання публічних фондів коштів соціального призначення є різновидом соціально-економічних відносин, які обов’язково регулюються та виникають на підставі нормативно-правових актів.

Враховуючи вищезазначене, можна запропонувати таке визначення публічних видатків як категорії фінансового права:

публічні видатки – це витрати публічних фондів грошових коштів, які виражають урегульовані правовими нормами соціально-економічні відносини публічного характеру, що складаються при розподілі (перерозподілі) та використанні публічних фондів коштів та забезпечують задоволення публічного інтересу, визнаного державою чи органами місцевого самоврядування.

При цьому під витратами розуміється зменшення чистої вартості грошових активів відповідних фондів грошових коштів у результаті здійснення встановлених нормами права видаткових операцій[371]. Таким чином, публічні видатки можуть розглядатися у чотирьох аспектах:

1) в юридичному – як публічні відносини, які мають соціально-економічний характер та виникають при здійсненні видаткових операцій виключно на підставі правових норм;

2) у матеріальному – як кошти публічних фондів, які розподіляються та використовуються відповідно до правових норм;

3) в організаційному – як процес розподілу та використання коштів публічних фондів, який здійснюється відповідно до правових норм;

4) в економічному – як зменшення чистої вартості активів відповідних фондів коштів у результаті здійснення встановлених нормами права видаткових операцій.

Система публічних видатків перебуває в постійній динаміці. Запропонована нами вище система публічних видатків є лише спрощеною схемою для теоретичного дослідження публічних видатків та їх правового регулювання. Останнє також постійно змінюється та вдосконалюється, відображаючи динаміку правовідносин у сфері публічних видатків. Питання ж, пов’язані із створенням класифікації публічних видатків, яка має застосовуватися на практиці, набагато складніші і пов’язані з цілою низкою важливих проблем, які розглядаються у наступних підрозділах цієї роботи.

<< | >>
Источник: НЕЧАЙ АННА АНАТОЛІЇВНА. ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ –2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.5. Публічні видатки як категорія фінансового права:

  1. 4.1. Фінансове право як система правових норм та економічна категорія
  2. ЗМІСТ
  3. ВСТУП
  4. РОЗДІЛ 1 ПОНЯТТЯ ТА ПРАВОВА ПРИРОДА ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ
  5. 1.3. Зміни у структурі видатків в сучасних державах
  6. РОЗДІЛ 2 ПОНЯТТЯ ТА СИСТЕМА ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ
  7. 2.1. Публічні видатки як складова фінансової системи держави
  8. 2.2. Публічні фінанси як категорія фінансового права
  9. 2.4. Сучасна система публічних фінансів та публічних видатків в Україні
  10. 2.5. Публічні видатки як категорія фінансового права
  11. 2.6. Поняття та види фінансово-правових інститутів публічних видатків