§ 2. ПРАВИЛО УНИВЕРСАЛЬНОСТИ
Правило бюджетной универсальности служит для того, чтобы избегать превышения утвержденных расходов и не допускать возможности сокрытия правительством расходов за доходами путем компенсации расходов соответствующими доходами.
Утверждение в бюджете должно относиться ко всей сумме расходов. В этом заключается основной смысл правила универсальности, значение которого и вносимые в него изменения будут рассмотрены далее.Возможны два метода отражения расходов в бюджете. Можно отразить в бюджете утверждение расходов нетто. Это значит, что будут утверждены суммы, оставшиеся после всех возможных зачетов между соответствующими доходами и расходами. Так, доходы от налогов утверждаются в сумме нетто, поскольку из суммы налогов вычитается сумма расхода, связанного с их взысканием. Расходы, связанные с народным образованием, также отражаются нетто, поскольку из общей суммы расходов предварительно вычитаются доходы, получаемые министерством народного образования.
При этом методе отражается только разница между соответствующими расходами и доходами. А это значит, что в бюджете отражаются только цифры нетто доходов и расходов, что в конечном счете и сокращает бюджетные ассигнования. Поэтому efo называют «методом нетто» или «методом сокращения». Можно (и это второй метод) отражать в бюджете сумму доходов и расходов брутто без какой-либо компенсации. При этом методе любые расходы, даже если они влекут за собой получение определенных доходов, а также все доходы, даже если из них должны быть вычтены определенные расходы, должны отражаться в бюджете полностью. Таким образом, можно получить общую и точную картину финансового положения. Этот второй метод, называемый «методом брутто», составляет основной метод бюджетной универсальности.
Рассматриваемое правило представляет большое преимущество, так как дает возможность установить эффективный бюджетный контроль и исключает сокрытие расходов путем их компенсации.
Однако метод универсальности представляет и некоторые неудобства.Прежде всего такой метод не дает возможности оценить стоимость нетто тех или иных услуг, оказываемых государ-
278
ством, поскольку расходы не компенсируются доходами от этой деятельности.
Иногда применение метода универсальности приводит к нелепости. Так, древесину из Версальского парка нельзя было использовать для отопления дворца. Нужно было сначала лес продать, внести его стоимость в доход бюджета и оплатить за счет кредитов, утвержденных для отопления государственных зданий. Понадобилось специальное постановление, чтобы древесину из парка можно было использовать для отопления дворца.
Правило универсальности не создает для руководителей служб стимула добиваться улучшения деятельности и получения дополнительных доходов, так как им известно, что результатами улучшения своей деятельности их организация непосредственно не воспользуется.
Наконец, из-за разделения расходов и доходов рассматриваемое правило противоречит требованиям коммерческой активности некоторых государственных служб.
Все это объясняет необходимость некоторого смягчения правила универсальности.
Смягчить жесткость этого правила стараются прежде всего сами администраторы. Но они делают это, нарушая правило и подвергая себя таким образом критике со стороны Счетной палаты.
Нарушения, допускаемые администрацией, доказывают необходимость смягчения данного правила. Поэтому законодатель установил, что в некоторых случаях могут быть допущены исключения из правила бюджетной универсальности. Эти исключения, нарушающие принцип, согласно которому налоги не должны иметь специального назначения, закреплены в ст. 18 и 19 ордонанса от 2 января 1959 года. Это: 1) учет благотворительных фондов; 2) процедура восстановления кредита в связи с суммами, полученными от казначейства; 3) присоединенные бюджеты; 4) специальные счета казначейства.