§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных денежных фондов
Целевые государственные и местные денежные фонды полноценное развитие получили в России в 90-х гг. XX в. В числе первых были созданы Пенсионный фонд РФ1, дорожные фонды РФ2 и другие внебюджетные фонды. Причиной их создания и разви-
См.: Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» // ВВС. 1990. № 27. Ст. 351.
См.: Закон РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» // ВВС. 1991. № 44. Ст. 1426; СЗ
РФ. 2001. № 1. Ст. 2.
§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулир-и
тия стало недостаточное внимание к расходам на отдельные важные для государства мероприятия. В результате государство вынуждено было создать специальные денежные фонды для финансирования приоритетных социальных и экономических задач, не нашедших достойное место среди статей доходов и расходов государственного бюджета.
Государственные внебюджетные фонды создавались как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ. Муниципальные образования также могли создавать свои'цёле-вые фонды. Начиная с 1994 г. формируются целевые фонды в рамках бюджета (целевые бюджетные фонды)1, а также принимается правовая база для создания отраслевых внебюджетных денежных фондов2 и целевых фондов Правительства РФ3. На данный момент российское государство держит курс на ограничение количества целевых фондов в связи с достижением соответствующих задач и целей. Сократилось количество как бюджетных, так и внебюджетных целевых денежных фондов. Это проявляется, прежде всего, в законах о бюджетах. Однако это не означает полного отказа от целевых фондов, поскольку с их помощью обеспечивается проведение различных существенных для государства и населения мероприятий. Доказательством этому служит гл. 17 (ст. 143—150) БК РФ, посвященная государственным внебюджетным фондам Российской Федерации.С учетом действующего законодательства следует отметить, что целевые денежные фонды представляют собой особую форму образования и расходования денежных средств, направленных на обеспечение строго целевого финансирования конкретных мероприятий на наиболее приоритетных участках экономического и социального развития. На практике определилось четыре основных вида целевых государственных и местных денежных фондов:
государственные и местные внебюджетные фонды; отраслевые (ведомственные) внебюджетные фонды;
См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1994 год» // СЗ РФ. 1994. №10. Ст. 1108.
См.: постановление Правительства РФ от 12 апреля 1994 г. «О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» // САПП. 1994. № 16. Ст. 1278; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3934; 1998. № 14. Ст. 1603.
См., например: постановление Правительства РФ от 3 февраля 1994 г. «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» // САПП.
1994. № 6. Ст. 447; СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1603.Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов целевые бюджетные фонды;
целевые фонды Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ.
Можно выделить следующие характерные черты целевых государственных и муниципальных
денежных фондов.
Во-первых, создаются они только компетентными государственными или муниципальными органами. Этим целевые государственные и местные денежные фонды прежде всего отличаются от негосударственных целевых денежных фондов, выступающих в виде негосударственных некоммерческих организаций1.
Во-вторых, они имеют строго определенную цель создания и функционирования. Как правило, в качестве таковой цели может выступать пенсионное обеспечение, социальное страхование, финансирование медицинского обслуживания населения, поддержание приоритетных отраслей промышленности, обеспечение продовольствием районов Крайнего Севера и другие.
В-третьих, их правовое положение определяется нормативным актом о бюджете соответствующего уровня, Положением о соответствующем фонде или иным подзаконным нормативным актом, изданным компетентным органом и определяющим основ-ные.условия образования и функционирования фонда.
В-четвертых, действие фондов ограничивается достижением целей, лежащих в основе их создания.
Целевые государственные и местные денежные фонды могут быть классифицированы по следующим основаниям: по юридической природе; по территориальному уровню;
по целевому назначению; по срокам действия; по порядку формирования.
С точки зрения юридической природы целевые фонды можно подразделить на:
а) фонды, которые создаются на основании федеральных законов. К их числу можно отнести бюджетные целевые фонды (например: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов, Фонд финансовой поддержки субъектов РФ) и иные денежные фонды, созданные на основании закона о федеральном бюджете, внебюджетные государственные
1 См например: Федеральный закон от 7 мая 1998 г.
«О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулир-ния 233
социальные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) и др.;
б) фонды, создаваемые на основании законов субъектов РФ, в частности законов о бюджетах субъектов РФ, иных законов1 и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти субъектов РФ2;
в) фонды, которые создаются в силу указов Президента РФ. К числу таковых можно отнести Фонд по поддержке соотечественников за рубежом «Россияне»3;
г) фонды, образованные постановлениями Правительства РФ. Например, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере4.
Целевые фонды могут создаваться в соответствии с законами и иными нормативными актами, но детально их правовой статус закрепляется только подзаконными правовыми актами, в числе которых наиболее часто выступают указы Президента РФ или постановления Правительства РФ.
По территориальному уровню целевые денежные фонды подразделяются на: федеральные;
региональные, или территориальные5 (субъектов РФ); местные (муниципальные).
Внебюджетные фонды могут формироваться на самом различном уровне. Так, фонды обязательного медицинского страхования формируются на федеральном и региональном уровнях. Субъекты РФ могут создавать свои территориальные государст-
Например, создан краевой внебюджетный Фонд свободной экономической зоны «Алтай». См.: Закон Алтайского края от 6 марта 2000 г. «О краевом фонде свободной экономической зоны «Алтай» // Сборник законодательства Алтайского края. 2000. №47. С. 79.
К числу таковых относится, например, внебюджетный инновационный фонд Республики Башкортостан. См.: постановление Государственного Собрания Башкирии от 7 марта 2000 г. «Об утверждении положения о внебюджетном инновационном фонде Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. № 7. Ст. 509.
См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. «О создании фонда по поддержке соотечественников за рубежом «Россияне» // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1836.
См.: постановление Правительства РФ от 3 февраля 1994 г. «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере»// САПП. 1994. № 6. Ст. 447; СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1603.
Подобный термин используется в БК РФ.
Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов § 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов
венные внебюджетные фонды. Представительные органы местного самоуправления также могут создавать свои целевые внебюджетные фонды1.
Отраслевые внебюджетные фонды могут создаваться на федеральном2 и региональном3 уровнях. Целевые фонды Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ создаются соответственно на федеральном и региональном уровнях. Что касается бюджетных целевых фондов, то они создаются на всех территориальных уровнях. Последнее вытекает, прежде всего, из законов или решений о бюджете.
По целевому направлению денежные фонды можно классифицировать на экономические и социальные. Так, федеральные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) являются социальными. Остальные целевые денежные фонды в большинстве своем являются экономическими. Денежные фонды различаются также по срокам действия. Следует выделять долгосрочные и
краткосрочные денежные фонды. К числу долгосрочных относятся внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд РФ и др. Остальные являются краткосрочными, так как прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.
По порядку формирования выделяются целевые денежные фонды, формируемые в рамках бюджета (бюджетные целевые фонды) и образуемые отдельно от него (внебюджетные и иные денежные фонды).
Правовой статус целевых денежных фондов регулируется значительным количеством нормативных актов. Особое место среди них занимают законы или решения о бюджетах различных уровней. В них же уделяется внимание целевым бюджетным фондам. Федеральные законы посвящены в основном правовому статусу внебюджетных фондов. Постановления Правительства РФ и
См.: ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.
См., например: Положение о централизованном фонде социального и материального развития Министерства иностранных дел РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2074.
См., например: постановление Правительства Республики Марий Эл «О создании межведомственного фонда поддержки агропромышленного комплекса по подготовке техники к сельскохозяйственным работам 2000 года» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2000. № 4.
указы Президента РФ регулируют финансовые отношения по поводу образования и использования целевых фондов Правительства РФ, а также отраслевых внебюджетных фондов.