§ 1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов
Выражение «государственные (и муниципальные) расходы» можно понимать в разных аспектах. Например, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание имеет значение для учета средств, анализа расходов и определения перспектив социально-экономической политики и других направлений развития государства. Следует отметить публичный характер этих расходов.
Помимо этого, данное понятие имеет организационный и юридический аспекты, выступая в качестве составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно, деятельности по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств. Ей присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муниципальных образований при наличии специфических черт, свойственных данному ее этапу. Следует отметить, что эта часть (направление) финансовой деятельности находится во взаимозависимости с другими ее направледиями: образованием денежных фондов, их распределением; неотъемлемым ее элементом также 630 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов
должен быть финансовый контроль. Все это наглядно проявляется в условиях финансовых трудностей государства, усугубляющихся принятием решений, не подкрепленных наличием необходимой финансовой базы, недостатками в организации государственного контроля за использованием финансовых ресурсов.
В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг общественных отношений, регулируемых финансовым правом, а в связи с ней — и другими отраслями права — гражданским, административным и др.
В финансовых правоотношениях в данном случае участвуют государственные и муниципальные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или нему-ниципалъные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.Совокупность финансово-правовых норм, регулирующих упомянутые финансовые
отношения, представляет собой раздел Особенной части финансового права, состоящий из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных и муниципальных расходов.
Таким образом, государственные и муниципальные расходы получают свое выражение в соответствующих финансово-правовых институтах и правоотношениях. Они обладают характерными чертами финансового права и финансовых правоотношений в целом и связанными с ними конкретизирующими особенностями.
Совокупность упомянутых правовых институтов в финансово-правовой литературе принято именовать «Правовое регулирование государственных (и муниципальных) расходов». Анализируя содержание правовых институтов государственных и муниципальных расходов, следует обратить внимание на их тесную связь с институтами бюджетного права, государственных и муниципальных внебюджетных фондов, финансов государственных и муниципальных предприятий: регулируемые этими институтами отношения получают развитие в процессе осуществления государственных и муниципальных расходов как завер-шающем этапе реализации государственных и местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, финансовых планов предприятий. На этом этапе происходит использование выделен- § 1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов 631 ных для расходов средств всеми их непосредственными получателями.
Отсюда ясно исключительно важное практическое значение финансово-правовых институтов государственных и муниципальных расходов, четкости составляющих их правовых норм, как механизма, способствующего экономному и эффективному использованию государственных и муниципальных денежных средств строго по целевому назначению в соответствии с утвержденнымиЛ программами, планами и приоритетами.
Это особенно актуально для последнего времени, когда в сложнейших условиях дефицита государственных и муниципальных финансовых ресурсов наблюдаются многочисленные факты отвлечения бюджетных средств на непредусмотренные мероприятия и даже «исчезновение» их в неизвестном направлении, выхода из-под государственного контроля. Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям.Прежде всего в зависимости от формы собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразделить на государственные и муниципальные, Такую классификацию развивает подразделение расходов на три группы соответственно уровням организации власти в Российской Федерации: федеральные расходы; расходы субъектов Федерации (региональные), которые вместе с федеральными составляют государственные расходы, и расходы местного значения, или муниципальные. Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях государственных и муниципальных расходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только расходами за счет бюджетных средств или оно является более широким? В финансово- правовой литературе широко распространенным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соотношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения1. Более убедительным и практически значимым представляется
' См., например, по этому вопросу: Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты. М., 1983. С. 27. А.И. Худяков вообще не выделяет институтов государственных и муниципальных расходов в системе финансового права. См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 214. 632 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов
первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют их часть, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образований).
Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципальных предприятий, организаций, учреждений, получаемых ими в результате своей деятельности.Следовательно, в зависимости от источников получения денежных средств, а также порядка их планирования и использования расходы можно подразделить на: а) централизованные,
осуществляемые за счет бюджета и государственных (муниципальных) внебюджетных фондов; и б) децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными организациями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате своей деятельности и остаются в их распоряжении.
В зависимости от характера участия в общественном производстве деятельности выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущихрасходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.
Существенное значение для характеристики целевых направлений государственных и муниципальных расходов имеет классификация их по функциональному признаку. Законодательная основа такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации»1. Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в определенной части она применима к государственным и муниципальным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на:
а) отрасли экономики — промышленность, строительство сельское хозяйство и т. д.;
б) социально-культурную сферу и науку;
в) охрану окружающей природной среды;
г) оборону;
д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопасности, функционирование судебной системы;
е) международную деятельность;
§ 2. Понятие и правовые принципы финансирования расходов
СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.
ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнительных органов власти;
з) создание запасов и резервов; и) прочие расходы.
Можно заметить ряд общих характеристик, свойственных понятиям государственных (муниципальных) расходов и доходов: расходы, как и доходы подразделяются на централизованные и децентрализованные, а также на федеральные, субъектов Федера-" ции (региональные) и местные (муниципальные) или более обобщенно — на государственные и местные (муниципальные).
Государственные (муниципальные) расходы и государственные (муниципальные) доходы — тесно взаимосвязанные категории. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последствия — бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных знаков, введение дополнительных налогов, использование внутренних и внешних. займов в больших размерах, чем может выдержать экономика, и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансовый кризис.