<<
>>

§ 1. Понятие, принципы и формы финансирования образовательных и научных организаций

В процессе проведенных преобразований в Российской Федерации появились три типа государственных или муниципальных учреждений - казенное, бюджетное и автономное.

Согласно п. 1.

ст. 73 Закона об образовании профессиональное обучение направлено на приобретение лицами различного возраста профессиональной компетенции, в том числе для работы с конкретным оборудованием, технологиями, аппаратно-программными и иными профессиональными средствами, получение указанными лицами квалификационных разрядов, классов, категории по профессии рабочего или должности служащего без изменения уровня образования.

В зависимости от того, кем создана образовательная организация выделяют государственные, муниципальные или частные образовательные организации (п.п. 4-7 ст. 22 Закона об образовании). Из ст. 103 Закона об образовании следует, что образовательные учреждения могут быть бюджетными и автономными.

Государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.

Муниципальной образовательной организацией признается образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом).

Частной образовательной организацией считается образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организации.

Сущность правового статуса учреждений образования и науки проявляется в двух направлениях - целевом и имущественном, поскольку, с одной стороны, образовательные и научные учреждения рассматриваются как инструмент реализации целей собственников этих учреждений, а, с другой, - такие учреждения является юридическим лицом со специальной правоспособностью.

Имущество передается учреждению собственником и закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Основными характеристиками права оперативного управления являются:

- использование имущества только в соответствии с целями создания учреждения и назначением имущества;

- возможность изъятия имущества учреждения собственником в случае неиспользования его или нецелевого использования (ст. 296 ГК РФ);

- ограниченное право распоряжения имуществом - учреждение не вправе отчуждать (ст. 298 ГК РФ) или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных собственником.

Наравне с правом оперативного управления законодатель закрепляет за учреждением право самостоятельно распоряжаться доходами (ст. 298 ГК РФ). Закрепление за одним субъектом двух разновидностей вещных прав составляет специфическую черту его правового статуса.

Имущество, закрепленное за бюджетными учреждениями ограничено: - пределами, установленными законами; - целями деятельности; - заданиями собственника; - назначением имущества.

Законодатель позволяет выделить следующие критерии отнесения учреждений к бюджетным:

- наличие учредителя в лице органа государственной власти или местного самоуправления;

- источники финансирования - предоставление из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Закон об автономных учреждениях закрепляет основы создания автономного учреждения. Ст. 5 Закона об автономных учреждениях определяет два варианта создания автономного учреждения: путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Создание автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного или муниципального учреждения, как и создание автономного учреждения путем его учреждения, осуществляется по решению его учредителя. Условием принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного или муниципального учреждения является собственная инициатива или согласие соответствующего бюджетного учреждения.

В результате проводимых реформ, направленных на совершенствование правового статуса государственных и муниципальных учреждений, учреждения законодательной, исполнительной, судебной власти в финансово-правовых отношениях осуществляют свою финансовую деятельность в рамках правового статуса казенных учреждений.

В соответствии со ст. 31 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ[316] (далее - Закон № 83-ФЗ) представлен широкий список учреждений, приобретающих и действующих в рамках финансово-правового статуса казенных учреждений.

Основы финансовой деятельности бюджетных учреждений в РФ определяются Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Положения Конституции РФ создали правовую основу для принятия в условиях рыночных отношений целого ряда новых актов бюджетного законодательства, в том числе для регулирования финансовой деятельности бюджетных учреждений всех видов.

К актам общего характера, регулирующим финансовую деятельность бюджетных учреждений, относятся также следующие федеральные законы. В частности, в гл. IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ [317] (далее - Закон № 184-ФЗ) регулируется экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Указанный федеральный орган определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, «привязывая» осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.

Кроме представленных нормативных актов регулирование деятельности бюджетных учреждений осуществляется другими федеральными законами. Некоторые из них будут рассмотрены ниже.

Важным правовым актом для деятельности бюджетных учреждений является ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г.

№ 2-ФКЗ[318], гл. III которого определяет полномочия Правительства РФ в бюджетной, финансовой (ст. 15), социальной (ст. 16) сферах, в сфере науки, культуры, образования (ст. 17). В соответствии со ст. 15 Правительство РФ проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику, разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. В ходе реализации финансовой деятельности государства Правительство РФ принимает правовые акты.

В современных условиях огромное значение приобретает обеспечение адекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям в здравоохранении, поэтапное повышение доли средств, направляемых на финансирование отрасли за счет роста страховых взносов на обязательное медицинское страхование юридических и физических лиц, и др.[319]

Особое значение для правового регулирования финансовой деятельности бюджетных учреждений имеют инструкции и письма Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, ФНС РФ и другие правовые акты.

Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией РФ, БК РФ и федеральными законами определяют бюджетную систему субъектов РФ, их бюджетное устройство, регулируют и другие бюджетные отношения.

В конституции и уставы субъектов РФ включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации выделены главы, статьи, посвященные

регулированию бюджетных отношений.

Подчеркнем, что в Конституции РФ нет прямого указания на принятие субъектами Российской Федерации своего бюджета. Это предусмотрено в отношении федерального (ст. 106) и местного бюджета (ст. 132).

В ст. 14 БК РФ и ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ говорится о том, что каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет

территориального государственного внебюджетного фонда.

Таким образом, закон о бюджете субъекта РФ является важнейшим правовым актом, регулирующим бюджетные отношения на территории субъекта, определяющим финансовое обеспечение развития экономики субъекта за счет средств бюджета субъекта РФ. Субъекты Российской

Федерации принимают и другие акты, регулирующие финансовую деятельность бюджетных учреждений.

Стабилизация правового положения бюджетных учреждений, повышение эффективности их деятельности в современных условиях необходимы для создания условий устойчивого функционирования финансово-кредитной сферы, формирования и исполнения бюджета. Усиление государственных позиций в финансовой сфере, в частности, через укрепление и расширение правового статуса бюджетных учреждений, как субъектов права, требует наличия нормативно-правовой базы, соответствующей современным требованиям, эффективной деятельности всех элементов механизма финансово-правового регулирования.

В современных условиях важнейшее значение приобретают разработка и закрепление в законодательстве РФ основополагающих начал, лежащих в основе правового регулирования финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений.

На протяжении последних лет реализуется концепция «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР) как наиболее современного метода повышения эффективности бюджетных расходов.

Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.

В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала приобретать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг.[320] Инструментами БОР являются доклады о результатах деятельности главных распорядителей бюджетных средств, программно-целевой метод бюджетного планирования, реестр расходных обязательств и реформирование бюджетной классификации.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов.

По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.

Задача бюджета при системе БОР заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности[321].

Принципы, выработанные правовой наукой и не закрепленные в законодательстве, также включены в правовую систему на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Следует выделить базовые и специальные принципы финансирования образовательных учреждений:

К общим принципам необходимо отнести следующие:

- Принцип законности деятельности образовательных учреждений, оказывающих услуги в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования, который заключается в необходимости строгого соблюдения требований законов и основанных на них предписаний и иных актов всеми образовательными учреждениями, оказывающих услуги в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Принцип законности - основной принцип в деятельности органов государственной власти РФ как правового государства. Его можно назвать конституционным принципом, поскольку согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

- Принцип федерализма в осуществлении бюджетных расходов. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации обусловлено разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

- Принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов выражается в том, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители бюджетных средств не могут распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Данные положения позволят исключить дублирование отдельных полномочий, а также обеспечить прозрачность и строгую подведомственность расходов бюджетов.

Расходы федерального бюджета обусловлены предметами исключительного ведения РФ (ст.71 Конституции РФ). Расходы второй группы предназначены для обеспечения сбалансированности всех бюджетов и вытекают из особого положения федерального бюджета в бюджетной системе РФ, выступающего финансовой гарантией конституционных прав граждан на всей территории[322].

Бюджетное законодательство указывает на правовые основы возникновения расходных обязательств, что представляет собой юридические факты, на основе которых они возникают, таковыми являются законы определенного публичного образования, иные нормативно-правовые акты, договоры или соглашения (статьи 84-87 БК РФ).

- Принцип единства кассы находит свою действительную реализацию в ходе движения денежных средств бюджета. Процедура осуществления кассовых выплат за счет средств бюджета состоит в передаче органом казначейства в учреждение банка, в котором открыт счет для учета операций со средствами, расчетных и кассовых документов, оформленных органом казначейства, на основании представленных в надлежащем порядке получателями средств и в списании учреждением банка сумм платежей со счета казначейства с отражением операций на лицевом счете соответствующего получателя средств.

- Принцип планирования финансовой деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений. Финансовое планирование - это система научно обоснованных мероприятий по определению источников образования, критериев распределения средств и направлений использования финансовых ресурсов[323]. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее[324].

Финансирование расходов государственных учреждений, как финансирование в целом осуществляется на основе единых принципов: безвозвратности и безвозмездности отпуска денежных средств; целевого использования финансовых средств; получения максимального эффекта при минимуме затрат; соблюдения финансовой дисциплины; финансирования по мере выполнения работ, услуг с учетом использования ранее отпущенных ассигнований.

Строгое соблюдение принципов финансирования расходов способствует целевому и эффективному использованию бюджетных средств, осуществлению финансовыми органами действенного финансового контроля, соблюдению финансовой дисциплины[325].

К специальным принципам финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений относятся следующие:

- программно-целевой метод бюджетного планирования

заключается в системном выделении бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, которые необходимы для решения как экономических, так и социальных задач, имеет строгую целевую направленность и обеспечивается финансовым контролем за

использованием денежных средств;

- нормативный метод планирования. В настоящее время в БК РФ

предусмотрено получение финансовых средств из бюджета на основе бюджетных смет, либо финансирование расходов государственных или муниципальных учреждений бюджетными средствами становится

выполнение государственного задания, которое формируется и

утверждается в соответствии с предусмотренными учредительными документами видами деятельности.

Перейдем к рассмотрению правового регулирования особенностей источников формирования доходов бюджетных, казенных и

автономных учреждений, целевого использования выделяемых им денежных средств из бюджета.

Существенным источником пополнения доходной части учреждений является оказываемые учреждениями государственные услуги. Так, понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы. Наряду с термином «государственные услуги» в научной литературе можно встретить и другой - «публичные услуги», причем зачастую оба термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям.

Признаками публичных услуг являются:

- обеспечение деятельности общезначимой направленности;

- неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

- их осуществление либо органом государственной или муниципальной власти, либо другим уполномоченным субъектом;

- основаны как на публичной, так и на частной собственности.

По мнению А.Е. Шестика, публичные услуги определяются как

частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам)[326].

Под публичной услугой Ю.А. Тихомиров понимает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц[327].

В свою очередь все бюджетные услуги можно подразделить на:

1) услуги, оказываемые получателями бюджетных услуг органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями и иными организациями за счет средств бюджета города;

2) деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в рамках их компетенции и ответственности, результаты которой имеют материальное и нематериальное выражения, реализуются и потребляются в процессе и/или вследствие осуществления это деятельности[328].

В то же время, бюджетные услуги делятся на социально-культурные и материальные. Социально-культурная услуга - услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности потребителя, направленная на поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. Материальная услуга - услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя (получателя) услуг.

Еще одну классификацию бюджетных услуг можно представить в виде разделения на индивидуальную и массовую. Индивидуальная бюджетная услуга направлена на взаимодействие с определенной группой получателей бюджетной услуги, при этом себестоимость и содержание бюджетной услуги могут варьироваться в зависимости от разных категорий и групп получателей бюджетной услуги. Коллективная бюджетная услуга направлена на определенные категории и группы получателей или на все население в целом, и ее содержание и себестоимость не меняются в зависимости от получателя.

В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 3 1 4 [329] под функцией по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Таким образом, законодательно утверждено положение о том, что при осуществлении бюджетными учреждениями деятельности, приносящей доход, необходимо уплачивать налоги.

Однако, понятие «деятельность, приносящая доходы» не подпадает под определение предпринимательской деятельности, представленное в ст. 2 ГК РФ. Данная деятельность не осуществляется «на свой риск» в полном смысле, т.е. учреждение отвечает по своим обязательствам только денежными средствами. ГК РФ не предусматривает банкротства учреждений.

Также «деятельность, приносящая доход» не всегда имеет своей целью систематическое извлечение прибыли. Иными словами, доходы разрешенной деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ) необходимо понимать не буквально как прибыль от реализации товаров, работ и услуг, а шире -

прибавление имущества на законных основаниях в рамках целей учреждения.

Анализ положений о финансово-правовом статусе казенного учреждения предполагает закрепление за ними дополнительного ограничения в виде зачисления всех доходов, полученных от дополнительной (внебюджетной) деятельности, в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Следовательно, особенностями финансово-правового статуса казенных учреждений являются осуществление операций по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, в которой должны быть отражены все доходы, а также осуществление операций с бюджетными средствами через лицевые счета (п. 4 ст. 161 БК РФ). Бюджетная смета казенного учреждения осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа (ст. 221 БК РФ).

На основании статей 161, 221 БК РФ казенные учреждения обязаны составлять и представлять в органы Федерального казначейства бюджетные сметы. Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом

государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного

самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного

распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа (ст. 221 БК РФ).

Финансово-правовой обязанностью казенных учреждений как получателей бюджетных средств является использование бюджетных средств исключительно через лицевые счета, открытые им в территориальных органах Федерального казначейства в соответствии с БК РФ (п. 4 ст. 161 БК РФ).

Казенные учреждения имеют право на осуществление деятельности, приносящей доходы, при условии, если такое право предусмотрено в учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 3 ст. 161 БК РФ).

По своей финансово-правовой природе названные доходы казенных учреждений являются неналоговыми доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

В состав неналоговых доходов местных бюджетов входят доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями (ст. 62 БК РФ).

Финансовое законодательство исключает право для казенного учреждения предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Также казенному учреждению не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты (п. 10 ст. 161 БК РФ).

В рамках БК РФ также получило свое закрепление такое направление, как использование бюджетных средств казенными учреждениями - это обеспечение их финансовой деятельности, посредством которой реализуются функции названных организаций, закрепленные в их уставах.

Предприняты меры по изменению порядка финансирования расходов бюджетных учреждений, в результате которых финансовыми источниками обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений могут быть как бюджетные средства, в форме субсидий, так и доходы автономного и бюджетного учреждения от осуществления внебюджетной деятельности, связанной с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию; выполнение работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности учреждения для граждан и юридических лиц за плату; использование имущества, в том числе сдача его в аренду; получение безвозмездных пожертвований от российских и зарубежных физических и юридических лиц, международных организаций (п. 1 ст. 78 БК РФ).

Предоставление бюджетным учреждениям бюджетных инвестиций, находящихся на праве оперативного управления, согласно п. 5 ст. 79 БК РФ, влечет соответствующее увеличение основных средств. Предоставление указанных бюджетных инвестиций осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Как отмечалось, для осуществления целевого бюджетного финансирования расходов государственных учреждений сферы образования и науки используются лицевые счета бюджетных средств, которые открываются органами Федерального казначейства.

Соответственно, государственное бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 30 Закона № 83-ФЗ, лицевые счета федеральным бюджетным учреждениям, бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации, муниципальным бюджетным учреждениям для учета операций со средствами, поступающими им в соответствии с законодательством Российской Федерации, открываются и ведутся соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах муниципальных образований.

Для учета операций, осуществляемых бюджетными учреждениями науки и образования, органами Федерального казначейства открываются и ведутся следующие виды лицевых счетов:

1) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами бюджетных учреждений;

2) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами, предоставленными бюджетным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в виде субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций.

И, наконец, образовательная организация, созданная в форме автономного учреждения, формируется на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.

Для учета операций, осуществляемых автономными учреждениями, органами Федерального казначейства открываются и ведутся следующие виды лицевых счетов:

1) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами автономных учреждений;

2) лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами, предоставленными автономным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в виде субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций.

Таким образом, операции с бюджетными средствами, осуществляемые автономными, казенными и бюджетными учреждениями системы образования, учитываются на счетах, открытых территориальным органом Федерального казначейства в учреждениях Банка России для учета операций со средствами соответствующего бюджета, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Отметим, что в финансовое законодательство были внесены изменения, в соответствии с которым из состава неналоговых доходов бюджетов исключены доходы от использования имущества бюджетных учреждений, доходы от продажи имущества бюджетных учреждений, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (п.п. 3, 5 ст. 41 БК РФ).

Законодательно также определен более высокий уровень самостоятельности и ответственности бюджетных и автономных учреждений сферы образования и науки за конечные результаты деятельности организаций. Собственник имущества бюджетного и автономного учреждения, в отличие от собственника казенного учреждения, не несет субсидиарную ответственность по его обязательствам.

Таким образом, существенным признаком бюджетного и автономного учреждения в образовательной и научной областях является самостоятельная имущественная ответственность и, если собственник имущества казенного учреждения может быть привлечен к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения в случае недостаточности его денежных средств, то собственник имущества бюджетного и автономного учреждения ни при каких обстоятельствах не будет нести ответственность по долгам организации.

Бюджетное либо автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с государственным заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. В связи с этим в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ). Кроме того, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Доходы от предпринимательской или иной приносящей доходы деятельности бюджетных и автономных учреждений, составляющие дополнительные (внебюджетные) источники финансового обеспечения деятельности организаций, являются их собственностью, и бюджет не несет за них субсидиарную ответственность, в то время как казенные учреждения собственные дополнительные доходы перечисляют в бюджет, который, в свою очередь, несет за них субсидиарную ответственность.

Следует отметить двойственную финансово-правовую природу бюджетного и автономного учреждения, объединяющую черты

государственного казенного учреждения, финансируемого из

соответствующего бюджета, и некоммерческой организации, получающей бюджетные средства и пользующейся возможностью осуществлять предпринимательскую деятельность, не отклоняясь от целей, задач и функций публичного характера.

В результате деятельность государственного учреждения на основе установленных заданий по предоставлению государственных услуг, т.е. выполнение государственного задания и финансирование расходов организаций за счет соответствующего бюджета в форме субсидий, а также широкого круга дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения деятельности, согласно финансово-хозяйственному плану, являются определяющими признаками, на основании которых можно присвоить организации финансово-правовой статус бюджетного либо автономного учреждения.

В отличие от казенного учреждения, имущественная ответственность которого ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами, бюджетное или автономное учреждение отвечает по своим обязательствам не только денежными средствами, но и всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за организацией собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением собственником этого имущества или приобретенного за счет средств, выделенных ему собственником, а также недвижимого имущества.

Так, одни авторы полагают, что доходы, полученные учреждением от разрешенной деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления, другие - на праве хозяйственного ведения.

В науке отмечается, что указанные доходы и имущество закрепляются за бюджетным учреждением и являются особым вещным правом, не укладывающимся ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения. И называют данное право - правом самостоятельного распоряжения учреждением своими доходами.

Есть и другой взгляд, рассматривающий самостоятельное распоряжение доходами как право собственности, поскольку самостоятельное распоряжение есть одно из важнейших правомочий, составляющих право собственности.

Вместе с тем, касаясь вопроса об объеме полномочий бюджетного учреждения в отношении доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенного за счет этих доходов имущества, в постановлении Пленума ВАС РФ № 21 установлено, что ГК РФ, не регламентируя содержания права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу статей 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности.

Право учреждения на самостоятельное распоряжение доходами не следует понимать ни как право хозяйственного ведения, ни как право собственности, ни как право оперативного управления, поскольку каждое из них специфично. Возможность по самостоятельному распоряжению доходами учреждения обладает набором специфических признаков, которые позволяют выделить распоряжение в самостоятельную разновидность вещных прав. Правообладателем данного права может быть исключительно учреждение. Такой позиции по данному вопросу придерживаются также З.А. Ахметьянова, Ю.К. Толстой, В.В. Чубаров[330].

Следует отметить, что действующая редакция ст. 161 БК РФ не затрагивает вопрос предпринимательской деятельности бюджетного учреждения и не содержит обязательства отражения в бюджетной смете бюджетного учреждения доходов, полученных от предпринимательской деятельности, в том числе и от оказания платных услуг, других доходов, полученных от использования государственной или муниципальной собственности.

Тем не менее, анализируя п. 3 ст. 41 и ст.ст. 51, 57, 62 БК РФ, нужно отметить, что к неналоговым доходам бюджетов относятся, в том числе, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно органов государственной власти РФ, бюджетными учреждениями субъектов РФ и муниципальными бюджетными учреждениями.

В силу ст. 41 БК РФ доходы бюджетного учреждения от собственной экономической деятельности отражаются как доходы бюджета соответствующего уровня, который несет за них субсидиарную ответственность. Неналоговые доходы бюджетов составляют основу дополнительных источников финансирования учреждений. Однако в части, касающейся доходов от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждением культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, архивным учреждением, доходов от платных услуг, оказываемых учреждениями, средств безвозмездных поступлений и иной приносящий доход деятельности, п. 5 ст. 41 БК РФ распространяет свое действие со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований и средств от иной приносящей доход деятельности.

Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств от оказания платных услуг в порядке, установленном гл. 24 БК РФ.

Следует обратить внимание на то, что из ст. 161 БК РФ исключено положение о том, что бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, из средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Однако, ст. 161 БК РФ не затрагивает вопрос предпринимательской деятельности бюджетного учреждения и не содержит обязательства отражения в бюджетной смете бюджетного учреждения доходов, полученных от предпринимательской деятельности, в том числе и от оказания платных услуг, например, образовательных платных услуг, других доходов, полученных от использования государственной или муниципальной собственности.

В целом, действующий порядок использования доходов от деятельности, приносящей доход, претерпел некоторые изменения, в частности, средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности, бюджетное учреждение вправе использовать на обеспечение своей деятельности с учетом следующих ограничений:

- на основании закона (решения) о бюджете;

- на основании генерального разрешения главного распорядителя бюджетных средств;

- в соответствии со сметой доходов и расходов приносящей доход деятельности;

- в порядке, установленном финансовым органом.

Однако, проблемными остаются не только вопросы о доходах бюджетных, автономных и казенных образовательных учреждений, но и о порядке осуществления государственных расходов.

Так, бюджетное законодательство прямо указывает на правовые основания возникновения расходных обязательств. К их числу можно

отнести законы определенного публичного образования, иные нормативно - правовые акты, договоры или соглашения (статьи 84-87 БК РФ).

Формирование расходов бюджета бюджетной системы РФ обусловлено разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году и плановом периоде за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ), что, в свою очередь, направлено на претворение в жизнь принципа федерализма в области осуществления бюджетных расходов.

Таким образом, отмечая роль бюджетных расходов в осуществлении финансовой деятельности учреждений, следует подчеркнуть основополагающую роль бюджетной правосубъектности для определения в целом финансово-правового статуса учреждения.

Финансирование расходов казенного образовательного учреждения осуществляется из бюджета в режиме сметно-бюджетного финансирования, которое выражается в порядке выделения средств из бюджетов и внебюджетных фондов казенным учреждениям на основе бюджетных смет для реализации их основной деятельности, направленной на оказание государственных услуг и в целом на выполнение определенного государственного задания.

Бюджетное и автономное образовательные учреждения имеют особенность финансово-правового статуса, которая заключается в финансировании их расходов из бюджета в форме субсидий.

Бюджетные и автономные учреждения составляют смету финансово-хозяйственной деятельности учреждения, целями которой являются:

- планирование общих объемов поступлений и выплат;

- определение сбалансированности финансовых показателей;

- планирование мероприятий по повышению эффективности использования средств, поступающих в распоряжение конкретного учреждения;

- планирование мероприятий по предотвращению образования просроченной кредиторской задолженности учреждения;

- управление доходами и расходами учреждения.

Проект плана финансово-хозяйственной деятельности формируется в процессе составления проекта бюджета соответствующего уровня на очередной финансовый год. Проект плана должен опираться на информацию, представленную учредителем бюджетного или автономного учреждения, о планируемых объемах субсидий на выполнение задания, иных субсидий учреждению, бюджетных инвестиций, публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Сметно-бюджетное финансирование представляет собой порядок выделения средств из бюджетов казенным учреждениям на основе бюджетных смет для осуществления их основной деятельности.

В свою очередь, финансовое обеспечение деятельности казенного образовательного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. По сути, бюджетная смета - это важный финансовый акт казенного учреждения сферы образования, включающий в себя структуру расходов данного учреждения.

В настоящее время действует приказ Минфина России «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» от 20.11.2007 г. № 112н[331], в соответствии с которым после реформирования бюджетной сферы за казенными учреждениями закреплена обязанность составления бюджетных смет, а за бюджетными учреждениями - плана финансово-хозяйственной деятельности.

Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого это учреждение находится (ст. 221 БК РФ). Согласно дополнению, внесенному в ст. 221 БК РФ, в случае, если казенное учреждение является органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, то бюджетную смету утверждает непосредственно руководитель этого органа.

Если у казенного учреждения есть обособленные (структурные) подразделения, осуществляющие полномочия по ведению бюджетного учета (они должны быть перечислены в уставе учреждения), то они также должны составлять бюджетную смету. В дальнейшем руководитель учреждения объединит сметы таких подразделений и составит единую смету по учреждению.

В целях реализации данной нормы руководитель казенного учреждения может утвердить порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы для своих обособленных подразделений, разумеется, руководствуясь при этом порядком, утвержденным ему главным распорядителем бюджетных средств.

Руководитель учреждения может не утверждать отдельный порядок, и тогда обособленные (структурные) подразделения учреждения будут руководствоваться непосредственно порядком, утвержденным учреждению главным распорядителем.

Порядок составления, утверждения и ведения смет должен устанавливаться в форме единого документа.

Во исполнение бюджета по расходам финансовый орган составляет и ведет отдельный документ - сводную бюджетную роспись. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года, которые, в свою очередь, доводят эти данные до распорядителей и получателей бюджетных средств. На федеральном уровне указанные показатели доводятся через Федеральное казначейство.

Показатели сметы формируются по кодам классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ с детализацией кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления. Форму бюджетной сметы утверждает главный распорядитель.

Таким образом, сметный процесс является важнейшим аспектом финансовой деятельности учреждения, так как правильное составление бюджетной сметы, ее структура влекут должное финансирование расходов казенного учреждения, а в свою очередь, рассмотрение сметы является одной из форм финансового контроля со стороны государственного органа за осуществлением государственных расходов[332].

Порядок финансирования расходов государственных бюджетных и автономных учреждений в области образования и науки следует определять как финансовое обеспечение деятельности этих организаций, направленное на выполнение государственного задания, связанного с реализацией государственной политики в сфере образования и науки, в том числе на предоставление государственных услуг в образовательной и научной областях, осуществляемое из бюджетов и внебюджетных фондов в форме субсидий и дополнительных (внебюджетных) источников от приносящей доход деятельности учреждения, на основе его финансовохозяйственного плана.

Государственное задание составляется для каждого учреждения, оказывающего государственные услуги (выполняющего работы) на очередной финансовый год и плановый период. Финансовое обеспечение выполнения государственного муниципального задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью и бюджетными росписями главных распорядителей средств бюджета.

Расчет размера субсидий производится на основании нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным заданием и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением учредителем или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Состав показателей качества услуг рекомендуется по возможности устанавливать единым для всех учреждений, оказывающих идентичную услугу. Значения показателей качества должны устанавливаться индивидуально для каждого учреждения в задании.

При формировании ведомственного перечня услуг (работ) Министерство финансов России и Министерство экономического развития России предлагается сначала проанализировать услуги (работы), оказываемые (выполняемые) учреждениями в качестве основных видов деятельности, затем определить наличие базовых перечней услуг (работ) по оказываемым (выполняемым) учреждениями услугам (работам) в целях исключения возможного несоответствия аналогичных показателей в базовом перечне услуг (работ), а в заключении дополнительно детализировать государственные услуги (работы), оказываемые (выполняемые) на платной основе в случаях, определенных законами, с тем, чтобы обеспечить их формирование как отдельной услуги.

Показатели качества рекомендуется устанавливать:

- достижимыми в рамках деятельности всех соответствующих учреждений, предоставляющих данную услугу;

- исходя из возможности достижения целевого значения показателя качества в условиях финансового обеспечения выполнения задания в пределах бюджетных ассигнований без выделения дополнительного объема субсидии.

Для услуг желательно устанавливать несколько групп показателей качества:

1) показатели качества, характеризующие качество результата предоставления услуги (например, доля потребителей, удовлетворенных качеством оказания услуги и т.п.);

2) показатели качества, характеризующие сам процесс оказания услуги и условия ее оказания (например, требования к квалификации персонала, к качеству используемого оборудования, зданий и сооружений, систематичность проведения мероприятий, среднее время ожидания услуги и т.п.).

Не рекомендуется поручать работу по формированию и разработке перечня услуг самим учреждениям независимо друг от друга, поскольку очень сложно будет сформировать затем единый перечень. Также не рекомендуется утверждать перечень услуг актом представительного или исполнительного органа власти, поскольку в такой нормативный акт сложно вносить изменения в случае необходимости.

Органы власти и местного самоуправления должны точно и четко представлять себе содержание услуги, чтобы наилучшим образом сформулировать наименование услуги и показатели ее качества. В противном случае в виде услуги могут быть представлены задачи или полномочия органов власти или местного самоуправления, или описание услуги формулируется таким образом, что неясны ее потребители, неверно выбраны показатели качества, а также дается слишком общая или слишком подробная формулировка наименования услуги.

Самостоятельной проблемой является отсутствие закрепленной ответственности за несоблюдение стандарта качества услуги, кроме того, не стоит забывать, что у разных учреждений одна и та же услуга может иметь разное качество в связи с тем, что у учреждения отсутствует достаточная материальная база для достижения высокого уровня качества услуги.

Ярким примером качества оказываемых услуг могут стать образовательные организации, которые обладают различной инфраструктурой, финансированием из бюджета и иных частных фондов, доступа к реализации научного потенциала и т.п.

На федеральном уровне расчет нормативных затрат производится на основе совместного приказа Минфина РФ № 137н, Минэкономразвития РФ № 527 от 29.10.2010 г. «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений» [333].

Бюджетные ассигнования выделяются на конкретные, количественно измеримые задачи по оказанию государственных услуг или проведению работ. Обеспечение выполнения функций учреждений рассматривается как компонент комплекса мероприятий по оказанию услуг и проведению работ[334].

Таким образом роль государственных заданий состоит в обеспечении соответствия показателей затрат финансовых средств на оказание государственных услуг либо выполнение работ и результатов соответствующей деятельности. И, по сути, государственное задание означает внедрение определенных элементов конкуренции в деятельность различных учреждений, части приобретения субъективного права на осуществление государственного задания со стороны учреждения и, соответственно, его финансовое обеспечение в форме бюджетных субсидий со стороны учредителя.

В результате бюджетное финансирование становится более избирательным, поскольку должно концентрироваться преимущественно не только в приоритетных областях развития государственных услуг, но и в направлении функционирования учреждений, осуществляющих свою финансовую деятельность более эффективно и рационально, что позволяет предоставлять услуги более качественного и содержательного характера[335].

Финансово-правовой порядок бюджетного финансирования расходов учреждений системы образования и науки в настоящее время нацелен на формирование механизмов финансового обеспечения, соответствующим новым потребностям финансовой деятельности учреждений и на развитее автономии государственных образовательных и научных учреждений.

Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении

339

выполнения государственного задания[336].

Для государственного учреждения показатели государственного задания являются основой субъективного права требования финансового обеспечения деятельности учреждений из бюджетов бюджетной системы РФ. Это обусловлено тем, что показатели государственного задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ), составление бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения размера субсидий на выполнение государственного здания бюджетным или автономным учреждением.

Однако, бюджетная реформа затронула не только финансовоправовой статус учреждений, а также порядок распределения доходов и расходов из бюджетов соответствующего уровня указанным учреждениям, но и систему финансирования сферы услуг, оказываемых данными учреждениями, в частности в области образования и науки.

Наиболее значимыми программными документами в данной сфере являются:

- Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от

08.12.2011 г. № 2227-р[337];

- Федеральная целевая программа «Научные и научно - педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28.07.2008 г. № 568[338];

- Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», утвержденная Указом Президента РФ от 04.02.2010 г. № Пр-271[339].

Продолжением избранного курса стал Указ Президента РФ от

07.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»[340].

В настоящее время механизм финансового обеспечения учреждений образования и науки заключается в:

- субсидиях на выполнение государственного задания (ст. 78 БК РФ);

- субсидиях на иные цели (ст. 78.1 БК РФ);

- бюджетных инвестициях (ст. 79 БК РФ).

Реформа в бюджетной сфере сопровождалась переходом к новому методу бюджетного планирования - бюджетированию, ориентированному на результат, в основе которого заложена концепция перехода от «управления затратами» к «управлению результатами».

В этой связи анализ законодательства в области образования и науки позволил выявить общие подходы к финансовому обеспечению деятельности образовательных и научных учреждений, которые проявляются в следующем:

S финансовое обеспечение образовательной и научной деятельности основано на целевой ориентации и множественности источников финансирования;

S переход с финансирования деятельности образовательных и научных учреждений на обеспечение финансирования;

S определение источников финансирования негосударственных образовательных учреждений при выполнении важных для государства функций.

В соответствии с разделом V Федеральной программы развития образования [341] предусмотрено два основных направления финансового обеспечения системы образования:

- увеличение бюджетного финансирования с учетом повышения эффективности использования бюджетных средств;

- создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.

Г арантированным источником поступления средств признается прямое бюджетное финансирование расходов на науку и образование, которое, к тому же, не является единственным, поскольку финансирование может производиться путем применения косвенных механизмов, таких как, фискальный способ регулирования.

В зависимости от способа и объема предоставления денежных средств различают финансирование: базовое - бюджетные ассигнования, конкурсное - грантовое и программно-целевое - на основании долгосрочных целевых программ.

Среди источников финансирования деятельности образовательных и научных учреждений выделяют прямые, подразделяющиеся на публично- и частно-правовые и косвенные методы. К числу прямых способов бюджетного финансирования относятся субсидии и бюджетные инвестиции. К косвенным можно отнести налоговые льготы и льготы, сопряженные с налоговыми платежами.

В науке высказано мнение относительно выделения опосредованного бюджетного финансирования, осуществляемого через специально создаваемые фонды[342]. Примером такого метода финансирования можно считать государственные фонды, создаваемые в форме бюджетных и автономных учреждений[343].

Представим также динамику данных федерального бюджета на период 2011-2014 годов, согласно которым доля финансирования образовательной сферы к 2014 году уменьшилась и составляет 467,6 млрд. руб.

Структура и динамика расходов федерального бюджета2011-2014 по разделам классификации расходов347 (млрд. рублей)

2011 год 2012 год 2013 год 2014 год
(закон) Изм. к прошл. году проект Изм. к прошл. году проект Изм. к прошл. году проект Изм. к прошл. году
ВСЕГО 11 022,5 +8,9% 12 198,3 +10,7% 13 431,9 +10,1% 14 293,9 +6,4%
Условно

утвержденные

335,8 714,7
ВСЕГО (без учета

условно

утвержденных)

11 022,5 +8,9% 12 198,3 +10,7% 13 096,1 +7,4% 13 579,2 +3,7%
в том числе:
Общегосударственны е вопросы 870,6 +23,9% 794,6 -8,7% 802,0 +0,9% 784,6 -2,2%
Национальная

оборона

1 532,8 +19,9% 1 847,4 +20,5% 2 334,3 +26,4% 2 750,8 +17,8%
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1 229,9 +10,9% 1 687,2 +37,2% 1 903,3 +12,8% 1 994,6 +4,8%
Национальная

экономика

1 834,4 +18,7% 1 762,2 -3,9% 1 681,4 -4,6% 1 653,9 -1,6%
Жилищно

коммунальное

хозяйство

232,5 -9,6% 99,7 -57,1% 86,3 -13,4% 62,2 -27,9%
Охрана окружающей среды 17,5 +26,5% 19,6 +11,7% 19,9 +1,7% 21,4 +7,1%
Образование 552,4 +20,7

%

559,9 +1,4% 521,5 -6,8% 467,6 -10,3%
Культура,

кинематография

87,6 +18,0% 80,9 -7,6% 78,5 -3,1% 76,4 -2,6%
Здравоохранение 466,8 +7,0% 498,8 +6,9% 454,0 -9% 445,0 -2%
Социальная политика 3 153,2 -6,1% 3 796,9 +20,4% 4 102,3 +8,0% 4 134,2 +0,8%
Физическая культура и спорт 42,4 +25,8% 38,7 -8,7% 30,7 -20,7% 24,4 -20,5%
Средства массовой информации 61,4 +11,4% 62,6 +2,0% 56,4 -9,9% 50,3 -10,9%
Обслуживание государственного и муниципального долга 350,7 +79,8

%

438,9 +25,1% 538,0 +22,6% 640,5 +19,0%

347 http://mit.su/budget-2014.html

2011 год 2012 год 2013 год 2014 год
(закон) Изм. к прошл. году проект Изм. к прошл. году проект Изм. к прошл. году проект Изм. к прошл. году
Межбюджетные трансферты общего характера 590,2 -1,4% 510,8 -13,5% 487,3 -4,6% 473,6 -2,8%

По данным Федерального казначейства на 01.10.2014 года расходы сферы образования составили 2 121,9 млрд. руб.

Структура расходов по состоянию на 01.10.2014 года*[344]

Разделы ФКР млрд. руб
По всем разделам и подразделам 17 679,1
Социальная политика 5 824,0
Образование 2 121,9
Национальная экономика 2 116,3
Национальная оборона 1 822,6
Здравоохранение 1 706,2
Прочие расходы 4 088,1

* Данные Федерального казначейства (исполнение консолидированного бюджета РФ на 01.10.2014 год).

Представляется, что сфера образования, согласно представленным показателям, требует дофинансирования, и возможный будущий прирост финансирования фундаментальной науки должен быть направлен, в первую очередь, на увеличение объема расходований денежных средств в области исследований в рамках Российского фонда фундаментальных исследований и Российского гуманитарного научного фонда, программы

фундаментальных научных исследований государственных академий наук, формируемых на конкурсной основе, а также научных исследований, проводимых в вузах.

Реализация поставленных задач (до 2020 года) должна быть обеспечена расширением грантовых программ финансирования исследований с поэтапным сокращением финансирования в форме

государственных контрактов на проведение исследований в научной сфере. Постановлением Правительства РФ от 09.04.2010 г. № 220 утверждено положение о Совете по грантам Правительства РФ349 для государственной поддержки научных исследований, проводимых под руководством ведущих ученых в российских образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

Еще одним направлением финансирования образовательной и научной областей стала государственная программа «Развитие образования» на 2013-2010 годы 350 , в рамках которой предусмотрена реализация шести государственных, в том числе целевых программ.

Так, согласно предлагаемой таблице можно увидеть динамику отдельных показателей реализации программы351:

Удельный вес численности выпускников образовательных организаций профессионального образования очной формы обучения, трудоустроившихся в течение одного года после окончания обучения по полученной специальности (профессии), в общей их численности %

Удельный вес выпускников организаций профессионального образования последнего года выпуска, трудоустроившихся по полученной специальности %

42,00 44,40

2013

46,70

2014

План, базовый вариант

Фактические данные

Указанные данные свидетельствует об увеличении показателей уже за первые два года реализации программы.

Положительную динамику в области финансирования образования можно увидеть в предлагаемой ниже таблице.

349 Постановление Правительства РФ «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования, научные учреждения государственных академий наук и государственные научные центры Российской Федерации» от 09.04.2010 г. № 220 // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1907.

350 Постановление Правительства РФ «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы» от 15.04.2014 г. № 295 // СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2058.

351 Единый портал бюджетной системы // http://budget.gov.ru/

Структура ВВП в разрезе основных видов экономической деятельности

представлена в следующей таблице352 (в %)

2011 год (отчет) 2012 год (отчет) 2013 год (оценка) 2014 год (прогноз) 2015 год (прогноз) 2016 год (прогноз)
Валовой

внутренний

продукт

100 100 100 100 100 100
из него:
Сельское хозяиство, охота и лесное хозяи'ство 3,5 3,1 3,1 3,1 3,1 3
Добыча полезных ископаемых 9,2 9,3 8,7 8,3 7,9 7,5
Обрабатывающие

производства

13,2 12,9 12,8 12,7 12,6 12,3
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды 3,3 2,9 3,1 3 3 2,9
Строительство 5,6 5,5 5,4 5,4 5,5 5,7
Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортны х средств, мотоциклов, бытовых изделии' и предметов личного пользования 16,7 16,8 16,6 16,7 16,6 16,6
Транспорт и связь 6,9 6,9 6,7 6,5 6,3
Финансовая

деятельность

3,5 3,7 4,1 4,4 4,6 4,8
Операции с

недвижимым

имуществом,

аренда и

предоставление

услуг

10,1 10 10,4 10,6 10,6 10,8
Образование 2,5 2,5 2,8 2,9 2,9 3
Здравоохранение

352 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» от 10.10.2013 г. № ЗАМ -31/01. Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 10.10.2013 г. No 41К (932) // budgetrf.ru

и предоставление 3,2 3,3 3,6 3,7 3,8 3,9
социальных услуг

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации в 2015 - 2017 годах по разделам классификации расходов представлены

в следующей таблице353 (млн. рублей)

Код и наименование раздела бюджетной классификации 2015 год 2016 год 2017 год
01 Общегосударственные вопросы 390,6 346,6 346,6
02 Национальная оборона 180,0 180,0 180,0
04 Национальная экономика 249,8 259,8 249,8
07 Образование 218,0 218,0 218,0
08 Культура, кинематография 61,5 61,5 61,5
10 Социальная политика 658 473,0 685 310,1 730 747,0
11 Физическая культура и спорт 1 152,0 1 152,0 1 152,0
12 Средства массовой информации 10,0 10,0 10,0
Итого 660 734,9 687 538,0 732 964,9

Сравнивая показатели финансирования образовательной сферы в 2014 и 2015 годах, можно говорить о том, что снижение общей части доходов бюджета в 2015 году оказало влияние на долю бюджетных ассигнований сферы образования, что привело к их снижению. В этой связи активно возрастает роль соответствующих государственных программ, а также привлечение частного сектора в вопросах финансирования образовательной и научной областей.

В первую очередь, следует расширить практику поддержки фундаментальных и прикладных исследований в вузах и интеграцию образовательной и научной деятельности.

В этих целях необходимы опережающее финансирование инновационной инфраструктуры ведущих вузов, продолжение создания кафедр в национальных исследовательских центрах для обеспечения участия студентов в исследовательском процессе. [345]

С учетом отмеченного в Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года [346] определено, что инвестиции в интеллектуальный капитал превращаются в эффективный способ размещения ресурсов.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [347] к основным приоритетам, обеспечивающим устойчивое развитие, относится экономический рост, который достигается благодаря развитию национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал.

Отношения, возникающие при осуществлении государством бюджетных инвестиций, регулируются нормами БК РФ. В частности, ст. 6 БК РФ устанавливает, что бюджетные средства, направляемые на создание и увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества признаются бюджетными инвестициями. Следовательно, бюджетные инвестиции являются правовой формой расходования бюджетных средств.

По высказыванию А.А. Давыдова, «...инвестиции в сферу образования помимо отсутствия прямого коммерческого эффекта обладают и другими особенностями, а именно:

- отдача от вложений в образование возможна лишь после окончания обучения;

- инвестиции носят плановый и долгосрочный характер»[348].

Однако, в условиях продолжающегося финансового кризиса

инвестирование возможно с учетом установления четких планов финансового оздоровления тех учреждений, которым оказана государственная поддержка.

В этой связи возможно предусмотреть на законодательном уровне возможность выделения государственных средств одновременно с разработкой плана оздоровления учреждения образовательной сферы во избежание нецелевого расходования бюджетных средств.

Общая характеристика систем высшего образования разных стран свидетельствует о том, что для большинства стран система образования носит государственный характер, за исключением США и Японии.

Тенденции последних лет демонстрируют расширение источников финансирования системы образования в западных странах, что проявляется в возможности для вузов привлечения дополнительных источников финансирования, освобождения от уплаты налогов и демократическом управлении.

Итак, развитие бюджетного инвестирования связано с поиском новых путей использования финансовых ресурсов, к числу которых следует отнести:

- применение налоговых льгот в сочетании с системой мер государственного контроля;

- расширение практики предоставления государственных гарантий и страхования инвестиций;

- ограничение сферы применения безвозвратного

финансирования инвестиций за счет средств федерального бюджета при расширении возможностей предоставления бюджетных ассигнований на возвратной основе[349].

Резюмируя изложенное, можно заключить, что в сфере финансирования научная и образовательная политика располагает различными методами поддержки образования и науки.

Среди наиболее значимых методов на современном этапе считаются - прямое бюджетное финансирование и гранты на проведение изысканий. Стимулирующими способами вовлечения частных финансов в проводимые исследования в области образования и науки можно признать налоговое стимулирование и субсидии бизнес-сообществу.

Дополнительная финансовая поддержка субъектам Российской Федерации, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики, провозглашается, в том числе, в посланиях Президента РФ «О бюджетной политики в 2011-2013 года» и «О бюджетной политики в 20122014 годах».

Более того, отмечается, что финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений по выполнению государственного задания осуществляется из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - в форме субсидии.

Следовательно, бюджетные и автономные учреждения обладают правом на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью в форме субсидий как бюджетного источника обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания.

В связи с этим необходимо внести поправки в БК РФ в части регулирования субъектов бюджетных правоотношений - получателей бюджетных средств, так как бюджетные и автономные учреждения являются таковыми.

Представляется, что на современном этапе необходима разработка нормативных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые устанавливали круг функций и полномочий учредителя казенных, бюджетных и автономных учреждений на данных уровнях.

В составе функций должны быть отражены следующие направления:

- формирование и утверждение государственного задания на оказание государственных услуг в соответствии с предусмотренными уставом конкретного учреждения основными видами деятельности;

- порядок финансового обеспечения деятельности учреждения определенного типа;

- установление порядка составления сметы казенного учреждения или плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного, автономного учреждения;

- определение порядка составления и утверждения отчета о результате финансовой деятельности учреждения, об использовании имущества;

- осуществление контроля в области финансовой деятельности учреждения.

Стоит обратить внимание также на доходы, получаемые бюджетными учреждениями образования и науки вне источников бюджетного финансирования, то есть на понятие «внебюджетные средства».

Основное назначение внебюджетных средств государственных учреждений заключается в привлечении законными методами дополнительно к бюджетным средствам иных внебюджетных средств для обеспечения эффективного выполнения ими своих основных задач и функций.

На современном этапе следует выделить два вида источников внебюджетных средств государственных учреждений:

1. доходы от деятельности, которая предусмотрена уставом или учредительным документом государственного учреждения (доходы от платных услуг, проведение экспертиз и т.д.);

2. доходы от привлечения специальных дополнительных средств, которые не связаны напрямую с результатами деятельности государственного учреждения (доходы от ценных бумаг, добровольные пожертвования и т.д.).

Приносящая доход деятельность государственного учреждения отличается от его основной по выполнению государственного задания тем, что такое направление учреждения носит не основной, а вспомогательный характер и не должна идти в ущерб основной.

Представляется, что формы приносящей доход деятельности государственных учреждений должны быть ограничены рамками их полезности для основной деятельности, где имеется виду не полезность внебюджетных поступлений, а прежде возможность использования труда работников учреждения. При отсутствии ограничений возможна постепенная трансформация учреждений из некоммерческих организаций в различные предпринимательские и коммерческие структуры.

Бюджетные и автономные учреждения вправе самостоятельно использовать и распределять финансовые средства, которые получены от приносящей доход деятельности.

Таким образом, в современных условиях финансовой деятельности государственных учреждений возрастает роль метода самофинансирования в части использования внебюджетных источников обеспечения деятельности учреждения, с одной стороны, а, с другой стороны, метода распределения в части внутреннего перераспределения денежных средств для обеспечения функционирования структурных подразделений и целевого использования финансовых средств учреждением.

Видится целесообразным закрепить в БК РФ критерии, согласно которым бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги, приносящие доход. К таким критериям следует отнести:

- тесную связь осуществляемого вида деятельности бюджетного учреждения с основной по характеру и направленности такой деятельности;

- указанная деятельность не должна наносить ущерб основной деятельности бюджетного учреждения;

- такая деятельность должна служить обеспечению нужд в бюджетном учреждении.

Бюджетное финансирование государственных учреждений не всегда осуществляется в достаточной степени, в то время как отдельными учреждениями могут оказываться конкурентоспособные услуги.

И, безусловно, назрела необходимость принятия нормативного правового акта, который бы регламентировал финансовую деятельность учреждения в области образования, распределения и использования внебюджетных финансовых средств бюджетных учреждений.

Таким образом, можно констатировать, что для совершенствования сформированной схемы финансирования необходима разработка

дополнительных правовых гарантий для бюджетных учреждений, обеспечивающих комплексное решение проблем их функционирования и финансирования. Такого рода учреждения должны финансироваться на основе реальных потребностей и быть надежно защищены от таких традиционных для рыночной экономики явлений, как инфляция, рост цен и тарифов на различного рода товары и услуги. Перечень видов платных услуг, которыми вправе заниматься бюджетное учреждение, должен быть предусмотрен как в бюджетном законодательстве, так и в учредительных документах.

В то же время, финансирование расходов государственных учреждений осуществляется в двух направлениях: избирательности в государственном финансировании и расширении внебюджетных источников финансового обеспечения деятельности учреждений.

Механизм реализации государственной финансовой поддержки научной и образовательной деятельности включает следующие элементы: законодательное регулирование, определение принципов финансирования, независимость при отборе проектов, объемы инвестирования, грамотная система контроля за использование денежных средств.

В свою очередь, в процессе финансирования конкретных задач проявляется регулятивная функция финансов, эффективность которой в

большей степени зависит от правильно выбранной формы финансовой помощи.

По справедливому утверждению А.А. Васильева, стратегической задачей в области науки является возвращение России в число ведущих мировых научных держав, создание сектора исследований и разработок, способного проводить фундаментальные и прикладные исследования по актуальным для мировой экономике и науки и приоритетным для России направлениям.

Достижение устойчивого материального обеспечения российской науки и выход на инновационный уровень ее развития возможны только при эффективной системе ее финансирования[350].

Современное образование является продуктом инновационного развития, требующего соответствующего финансирования. Несмотря на то, что Россия до сих пор уступает странам-лидерам [351] по уровню государственного финансирования данной сферы, предпринимаются попытки финансовой поддержки инноваций в области образования и науки, которые к 2020 году должны достигнуть уровня стран Организации экономического сотрудничества и развития.

Можно говорить о том, что финансовое обеспечение сферы образования и науки необходимо осуществлять по следующим направлениям:

- разработка соответствующей законодательной и методической базы для работы с внебюджетными средствами;

- увеличение бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых образовательным и научным учреждениям бюджетных средств;

- создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения нормативов бюджетного финансирования;

- обучение руководящего состава образовательных учреждений маркетинговой деятельности;

- усиление функций по контролю со стороны государственных органов в сфере образования по направлению оказания дополнительных платных образовательных услуг.

В результате любое образовательное или научное учреждение должно функционировать в условиях управления не затратами организации, объемы которых установлены на определенный финансовый год и утверждены главным распорядителем бюджетных средств, а результатами предоставления учреждениям образования и науки государственных и муниципальных услуг в определенном объеме и соответствующего качества.

Это, безусловно, не отказ от финансового планирования деятельности таких учреждений, однако, учреждения науки и образования должны обеспечить открытость и доступность своей сметы - плана финансовохозяйственной деятельности.

Таким образом, для образовательного и научного учреждения изменено назначение сметы, которое становится не основанием для финансирования его учредителем по фактически сложившимся расходам, а руководством для эффективного финансового управления образовательным и научным учреждением, тем самым, повышается роль и значимость обоснованности планируемых затрат по каждому виду образовательных и и научных услуг.

Следует отметить, что поскольку рост финансовых вложений государства в поддержку научных инноваций за последние десятилетия не был направлен на увеличение их результативности, государству следует и в дальнейшем совершенствовать механизмы государственного

финансирования, чему должна способствовать и либеральная налоговая политика государства в сфере образования и науки.

<< | >>
Источник: Мошкова Дарья Михайловна. ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ И НАУЧНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Понятие, принципы и формы финансирования образовательных и научных организаций:

  1. 3. Правовой режим сметно-бюджетного финансирования 3.1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекта
  2. Социально-экономическая сущность некоммерческих организаций и их роль в развитии общества
  3. 4.5.Финансы общественных организаций и благотворительных фондов.
  4. Новая организация производительных сил северной периферии под таланты
  5. 1. Некоммерческие организации: понятие, признаки.
  6. 4.5.Финансы общественных организаций и благотворительных фондов.
  7. 3.1. Сфера услуг в современном обществе
  8. 5.1. Рынок услуг
  9. Введение
  10. § 3. Основные направления развития и финансово-правового регулирования образовательного и научного процессов в зарубежных странах