§ 1 Понятие и правовая природа государственного регулирования банковской деятельности.
Государственное регулирование банковской деятельности представляет собой нормотворческую и индивидуально-властную деятельность субъектов регулирования, направленную на упорядочение создания и деятельности кредитных организаций, банковской системы в целом, формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельности, защиту прав и законных интересов ее участников и частных лиц.
Государственное регулирование банковской деятельности, имеет двойственную правовую природу.
• C одной стороны, оно выражается в принятии органами государственной власти нормативных актов, устанавливающих основы организации и основные параметры банковской системы страны, статус субъектов и правовые режимы банковской деятельности, а также правила осуществления банковской деятельности как совокупности банковских операций и сделок.
• C другой стороны, она проявляется в реализации Банком России, как субъектом банковской системы, внутрисистемного регулирования от имени государства и в публичных интересах путем нормативного регулирования и принятия индивидуально-правовых актов в отношении конкретных кредитных организаций, а также осуществления банковского надзора.
На наш взгляд, государственное воздействие на гражданско-правовые отношения в сфере банковской деятельности характеризуется следующими признаками:
1. Воздействие со стороны государства на банковскую деятельность носит характер регулирования;
2. Государственному регулированию банковской деятельности объективно присуща правовая форма. Оно осуществляется с помощью нормативно - закрепленных правовых средств регулирования, образующих правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности;
3. Государственное регулирование банковской деятельности реализуется посредством двух относительно независимых, но взаимообуславливающих процессов: нормотворческой деятельности органов государственной власти (для данного феномена предлагается использовать термин "внешнее банковское регулирование") и нормотворческой и индивидуально - правовой деятельности Центрального Банка Российской Федерации как субъекта банковской системы страны, обладающего закрепленной законом независимостью от органов государственной власти и дискреционными полномочиями (усмотрением) в принятии решений (для данного феномена предлагается использовать термин "внутрисистемное банковское регулирование").
Внутрисистемное регулирование осуществляется Центральным банком Российской Федерации на основании делегирования на основании закона Банку России, как органу, не входящему в систему органов исполнительной власти, прав осуществления государственного регулирования;
4. Объектом государственного регулирования выступает не только правила осуществления банковских операций, статусные характеристики кредитных организаций, режимные требования к банковской деятельности и деятельность конкретных кредитных организаций, но и параметры такого уникального субъекта регулирования как банковская система страны в целом;
Вышеприведенные факторы позволяют рассматривать государственное регулирование банковской деятельности как уникальное правовое явление, специфическую систему правовых средств регулирования, не свойственную
ни одной другой сфере общественных отношений, на которую осуществляется воздействие со стороны государства в той или иной форме.
Часть 3 статьи 9 Закона "О банках и банковской деятельности" гласит:
"Органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами"[3]. В части 2 ст. 56 Закона "О Центральном банке РФ" закреплено: "Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами"[4].
Анализ вышеприведенных норм позволяет сделать вывод, что ст. 9 Закона "О банках и банковской деятельности" и ст. 56 Закона "О Центральном банке РФ" содержат один из основополагающих принципов, характеризующих положение кредитных организаций, - принцип свободы их деятельности. Данный принцип является частным случаем более общего конституционного принципа свободы предпринимательской деятельности, закрепленного в ст. 8, 34 Конституции РФ.
Таким образом, установленный правовой режим банковской деятельности, сочетающий легализующий метод и гарантии независимости кредитных организаций от вмешательства органов государственной власти и Банка России в оперативную деятельность, позволяет сделать вывод о том, что управление, носящее административный характер и основанное на властеотношениях между субъектом регулирования и конкретным объектом (кредитной организацией) в государственном регулировании банковской деятельности осуществляется только в случаях, установленных законом и имеет незначительный удельный вес в общем объеме правовых средств, используемых в государственном регулировании банковской деятельности.
Государственное регулирование осуществляется с целью реализации и защиты публичного интереса в сфере банковской деятельности.
Для понимания целей и задач государственного регулирования банковской деятельности необходимо определить содержание публичного интереса в банковской деятельности как фактора, определяющего задачи и методы государственного регулирования.Проблема соотношения частных и публичных начал в банковском праве в настоящий момент широко дискутируется.
Банковская деятельность как основной элемент функционирования финансовой системы государства выступает объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государственных органов, призванных осуществлять регулирование в финансовой сфере.
Можно выделить следующие характерные и объективно присущие особенности банков, которые определяют неустойчивость банковской системы в целом и отдельных банков, а также ее уязвимость к потенциально возможным финансовым кризисам:
• Во-первых, это высокий уровень зависимости банков от клиентов и вкладчиков, обусловленный тем, что банки на финансовом рынке выступают в качестве финансовых посредников и, как правило, имеют активы, значительно превышающие собственный капитал.
Ресурсы банка, используемые как активы в процессе банковской деятельности, основываются на привлеченных денежных средствах, имеющих различный правовой статус, большинство из которых (денежные средства вкладчиков) могут быть изъяты в любой момент. В случае коллективного изъятия денежных средств, принимающего лавинообразный характер в моменты финансовых кризисов, банк может столкнуться с проблемой недостаточности денежных средств. Ликвидность активов банков, как правило, является недостаточной для своевременного исполнения обязательств перед вкладчиками, что приводит к неплатежеспособности банка.
• Во-вторых, отдельные банки, как элементы банковской системы страны, связаны тесными экономическими связями друг с другом. Это выражается прежде всего в наличии корреспондентских отношений между банками и наличии остатков денежных средств на корреспондентских счетах других банков, а также в наличии межбанковского рынка кредитов.
Как следствие этого, неплатежеспособность одного банка может привести к неплатежеспособности ряда других банков и, теоретически, к системному кризису в целом.• В-третьих, коммерческие банки создаются и осуществляют банковские операции с целью извлечения прибыли. Неразвитость банковской системы, наличие огромного количества мелких и нестабильных банков, несегментированность рынка банковских услуг, сильная конкуренция вынуждают руководство банков осуществлять инвестиционную деятельность в наиболее доходные сферы предпринимательской деятельности, которые зачастую сопровождаются наибольшим риском.
Вышеприведенные особенности банковской деятельности приводят к необходимости наличия достаточно жесткого, способного являться системообразующим и стабилизирующим фактором, государственного регулирования в данной сфере.
Одним из основных вопросов дальнейшего совершенствования банковского законодательства, вопросом, имеющим концептуальное значение, является вопрос об оптимальном сочетании в банковском праве частных интересов банков и их клиентов и экономических публичных интересов и, соответственно, вопрос о примате частного либо публичного начала в банковском праве, который неизбежно перерастает в общую проблему примата частного, либо публичного права в российской правовой системе.
Публичность в банковском праве - это:
• во-первых, общие интересы людей, как сообщества индивидуумов, так или иначе являющихся клиентами кредитных организаций;
• во-вторых, объективированные условия нормального существования и деятельности банков и иных кредитных организаций, банковской системы РФ в целом,
• в-третьих, коллективная самоорганизация, саморегулирование и самоуправление банковской системы,
• в-четвертых, «организация, регулирование и управление банковской системы со стороны государства в интересах всего общества.»[5]
На наш взгляд, данную категорию, отражающую объективную потребность вмешательства в рассматриваемую сферу общественных отношений со стороны государства необходимо дополнить следующими факторами: это
• необходимость существования системы расчетов для нормального функционирования экономики,
• обеспечение реального сектора экономики кредитными ресурсами,
• обеспечение условии для предпринимательской деятельности в банковской сфере.
В банковской деятельности наиболее тесно переплетаются, взаимодействуют и взаимодополняют друг друга частные и публичные интересы. В силу этого достаточно сложно вычленить публичный интерес в сфере регулирования банковской деятельности. Очевидно, что при стабильной банковской системе в надежности каждой отдельно взятой кредитной организации заинтересован как конкретный клиент этой организации, так и все общество, поскольку крах даже одного достаточно крупного банка ведет в той или иной степени к дестабилизации экономической жизни всего общества.
Таким образом, публичный интерес в банковской сфере заключается в следующем:
1. Обеспечение стабильности банковской системы в целом и отдельных социально-значимых кредитных организаций.
2. Обеспечение стабильности национальной валюты, формирование единообразной и адекватной существующим экономическим отношениям системы расчетов и банковских услуг.
3. Защита от правонарушений в банковской сфере.
4. Защита интересов вкладчиков кредитных организаций. Для обеспечения решения этой задачи принят Федеральный закон 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
5. Обеспечение свободы предпринимательской деятельности в банковской сфере и защита от недобросовестной конкуренции, надзор за соблюдением антимонопольного законодательства.
В частности, в развитие последнего положения был принят Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (с изменениями и доп. от 30.12.2001 г.),
устанавливающий основные начала антимонопольного регулирования на рынке финансовых, в том числе и банковских услуг[6].
Таким образом, государство осуществляет активное регулирование в данной сфере общественных отношений, защищая публичные интересы, в том числе, что особенно актуально, и на законодательном уровне.
Ст. 3 Закона "О Центральном банке РФ" определяет цели деятельности Банка России:
• защита и обеспечение устойчивости рубля;
• развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
• обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, т.е. обязанность регулирования банковской системы возлагается на Банк России Федеральным Законом.
Характеристики публичного интереса, защищаемого государством в банковской сфере, с учетом установленных законом целей деятельности Банка России, позволяют определить цели государственного регулирования банковской деятельности. На наш взгляд, государственное регулирование банковской деятельности имеет следующие цели:
Во-первых, это формирование и укрепление банковской системы страны,
• системообразующая функция. Она реализуется путем установления правовых режимов банковской деятельности, нормативного закрепления статусов субъектов банковской деятельности;
Во-вторых, - это минимизация рисков, присущих банковской деятельности, осуществляемой посредством применения к кредитным, организациям предупредительных мер воздействия, пруденциального регулирования и надзора, а также применения принудительных мер воздействия;
В-третьих, - это защита интересов клиентов банков путем создания специального обеспечительного механизма, гарантирующего исполнение обязательств конкретных банков в условиях финансового кризиса. Она реализуется путем законодательного закрепления и создания системы обязательного страхования вкладов в банках, формирования фонда обязательного резервирования, установления обязательных нормативов банковской деятельности;
В-четвертых, - это создание условий для возможности самоорганизации и саморегуляции банковской системы;
В-пятых, - это защита от монополизации и недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг;
В шестых, - это установление единообразных правил совершения банковских операций, установление правового режима и гарантий банковской деятельности.
Характеристика публичного интереса и целей регулирования позволяет перейти к рассмотрению самого понятия государственного регулирования
банковской деятельности. Следует отметить, что по данному вопросу в научной литературе ведется активная дискуссия, поскольку в науке банковского права нет единого взгляда на это явление в силу его сложности и многогранности.
Н. Ю. Ерпылева определяет регулирование банковской деятельности (банковское регулирование) как «систему специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например. Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями, которые имеют своей целью ограничение банковской активности и, главным образом, банковских операций»[7].
Из этого определения делается вывод, что регулирование представляет собой ограничение, имеющее, по своей сути, экономическую природу. Это ограничение заключает в себе элемент внеэкономического принуждения и осуществляется в правовых формах властными структурами.
Помимо этого, регулирование, особенно в банковской сфере, это не система абстрактно установленных правил и норм, а прежде всего деятельность субъектов регулирования, система прямых и обратных связей между регулирующими органами и кредитными организациями - субъектами банковской деятельности, находящимися в непрерывном взаимодействии. Без учета данного положения определение регулирования как системы установленных правил с формально-догматических позиций, приобретает оторванный от реальных правоотношений метафизический характер.
Банковское регулирование включает в себя два процесса, которые имеют разные цели, системы средств и методы регулирования.
Основной вид банковского регулирования - это государственное регулирование, основанное на властеотношениях и императивном методе регулирования. Данный вид регулирования реализует в банковской
деятельности публичное начало и, соответственно, в качестве цели имеет защиту публичных интересов.
Второй процесс, это саморегулирование, основывающееся на диспозитивном методе, равенстве участников и реализуется на основе согласования воль субъектов банковской деятельности, договоре, т.е. в данном случае используются правовые средства частного права. Данный вид регулирования направлен прежде всего на защиту частного интереса субъектов регулирования, защиту их имущественных и неимущественных прав, представление интересов коммерческих банков в отношениях с Банком России и иными государственными органами, выработку рекомендаций, разработку единообразных правил, обобщающих практику. Саморегулирование осуществляется посредством заключения договора и рекомендаций, т.е. в основе него лежит диспозитивный метод и, соответственно иные правовые средства, по сравнению с государственным регулированием банковской деятельности.
Таким образом, как было показано выше, зачастую достаточно сложно выявить в банковском регулировании составляющую именно государственного регулирования в силу сложности происходящих в банковской системе социально-экономических процессов, многоуровнего взаимодействия субъектов и объектов регулирования. Для целей настоящей работы из всего комплекса банковского регулирования необходимо вычленить государственное регулирование банковской деятельности как качественно своеобразный правовой феномен.
На наш взгляд, регулирование приобретает государственный характер только тогда, когда оно обладает следующими свойствами:
1. осуществляется в публичных интересах;
2. основывается на императивном методе, отношениях власти и подчинения, которые могут принимать характер обязанности соблюдения объектом регулирования нормативных актов и индивидуально-правовых предписаний;
3. реализуется органами государственной власти или специально уполномоченными на то законом субъектами;
/4. осуществляется в правовой форме и может обеспечиваться / Z"""
принудительными—процедурами—реализации, поскольку "деятельность органов управления осуществляется в правовой форме, каждое решение в форме нормативного или индивидуально - правового акта" .
Данному определению полностью соответствует внутрисистемное регулирование, осуществляемое Банком России.
Так, например, Я. А. Гейвандов определяет государственное регулирование банковской деятельности как "принятие федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуры, принципы функционирования, и в осуществлении банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций"[8][9].
Данное определение подчеркивает сложность рассматриваемого явления. В нем выделяются регулирование со стороны органов государственной власти, выражающееся в принятии этими органами законодательных актов по вопросам банковской деятельности, и регулирование, осуществляемое Банком России, которое представляет собой нормативное и индивидуально - правовое регулирование деятельности конкретных кредитных организаций.
Таким образом, банковское регулирование как социальное явление - сложный объект, и выступает в нескольких ипостасях:
1. непосредственно государственное регулирование, осуществляемое органами государственной власти путем принятия законов и иных нормативно-правовых актов,
2. банковское регулирование, осуществляемое Банком России как субъектом банковской системы (внутрисистемное регулирование), также как было показано выше, носящее государственно-властный характер,
3. деятельность организаций банковского саморегулирования (ассоциаций, союзов и др.), которое реализуется средствами гражданско- правового регулирования (договор, обобщение и развитие практики в банковской сфере и т.д.[10]).
Кроме того, "ряд государственных органов, Банк России также используют гражданско-правовые средства регулирования, под которыми понимаются сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектом с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей."[11]
Например, в последнее время в банковской практике широко используется институт уполномоченных банков[12], что предусмотрено законом. В соответствии со ст. 9 Закона "О банках и банковской деятельности", кредитная организация по специально заключаемому на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ.
Как отмечалось выше, основное отличие регулирования от управления состоит в том, что при регулировании воздействие оказывается не на
конкретные субъекты, а на процессы, протекающие в сфере регулирования. В ходе регулирования устанавливается правовой режим деятельности объектов, формируется своего рода правовое поле и системное воздействие на деятельность объектов регулирования.
Таким образом, вышеприведенное определение управления справедливо рассматривать и для государственного регулирования, в том числе и в области банковской деятельности.
Анализ вышеприведенного определения позволяет сформулировать следующие признаки государственного регулирования позволяющие выявить его правовую природу:
• Во-первых, это целенаправленное воздействие, т.е. осуществляемое в соответствии с заранее намеченными целями, определяемыми управляющим субъектом, либо сформулированными в законе;
• Во-вторых, это нормативно-институциональное воздействие, что является, пожалуй, наиболее интересным и важным элементом данного определения. В данном термине не случайно объединены два предиката: нормативное и институциональное. Между ними существует глубокая диалектическая связь, в основе которой лежит конституционный принцип законности как основополагающий принцип российской правовой системы.
Нормативное воздействие означает, что управление (государственное регулирование) осуществляется на основании нормативных актов, принятых; и действующих в установленном порядке.
Институциональное означает, что воздействие осуществляется через специальные институты: органы государственной власти или органы, специально уполномоченные законом на осуществление регулирования в данной сфере.
Вышесказанное дает основание утверждать, что государственное регулирование является составным элементом банковского регулирования как сложного социального процесса и отождествление этих явлений является некорректным. C другой стороны, государственное регулирование
банковской деятельности (как часть банковского регулирования), в свою очередь, является составной частью государственного регулирования предпринимательской деятельности в широком смысле.