Глава 11. ПОНЯТИЕ ОПЕРАЦИЙ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕНЕЖНЫМИ СРЕДСТВАМИ
Подвижность государственных денежных средств. Государственные денежные средства представляют собой богатство, естественная подвижность которого является одним из его свойств. Его естественная подвижность ограничивается лишь в той мере, в какой это устанавливает соответствующая правовая норма.
Но даже и с этим ограничением богатство в денежной форме имеет гораздо большую гибкость и подвижность, чем другое имущество, которым распоряжаются органы государственного управления. Так, любой руководитель предприятия имеет гораздо большую свободу действий в распоряжении денежными средствами, чем в распоряжении государственным имуществом — недвижимым или движимым. Государственные финансы находятся, таким образом, в постоянном движении, что отражается и в финансовой терминологии. Например, термином «оборот» обозначают движение средств, расходуемых из касс казначейства и возвращающихся туда же. Выражением «подвижные обязательства» обозначают обязательства, размеры которых увеличиваются или уменьшаются в зависимости от экономических и политических колебаний. Понятие «бюджетное равновесие» означает равенство доходов и расходов. Наконец, формула «ликвидности» казначейства выражает возможность использования средств, находящихся в казначействе. Все эти образы подчеркивают большую подвижность государственных финансов, так же как и разнообразие и сложность совершаемых с ними операций. Для того чтобы разобраться в этих операциях, следует рассмотреть те рычаги, которые приводят их в действие. Руководящим и ответственным за все операции с государственными финансами органом является министерство экономики и финансов Франции. Краткое рассмотрение организационной структуры этого"министерства прольет свет и на основные операции, относящиеся к государственным финансам.56
Министерство экономики и финансов. Это министерство, отвечающее за распоряжение государственными денежными средствами, представляет собой сложную по структуре организацию.
Несколько раз его организационная структура подвергалась изменениям. Название «министерство экономики и финансов» свидетельствует о том, что это министерство, помимо чисто финансовой деятельности, в такой же мере несет ответственность за национальную экономику. Здесь предполагается даже известный приоритет экономических целей над финансовыми, поскольку слово «экономика» упоминается раньше «финансов». Существующие в министерстве управления, занимающиеся областью экономики, включают в себя: Генеральную инспекцию экономики, подчиненную непосредственно министру; Генеральное управление Национального института статистики и экономических исследований; Генеральное управление внутренней торговли и цен, которое действительно регулирует внутреннюю экономику и в этом качестве участвует в решении вопросов развития отдельных районов; Управление внешних экономических отношений, которое решает все вопросы экономических отношений Франции с зарубежными странами и осуществляет политику в области экспорта и импорта. Однако более подробно мы остановимся лишь на чисто финансовых управлениях, деятельность которых тесно связана с экономическими проблемами. Финансовые управления министерства осуществляют распоряжение государственными средствами. Они подразделяются на генеральные управления, имеющие свои отделы на местах и являющиеся для них центрами, на управления, отделы и комиссии. Генеральными управлениями являются Управление налогов и Управление пошлин и прочих поступлений. Генеральное управление налогов осуществляет разнообразные функции, связанные с налогами.Генеральное управление налогов включает следующие пять отделов:
отдел подготовки законодательства, в котором разрабатываются проекты налогового законодательства и иных нормативных актов в этой области;
57
отдел общего управления налогами, который обеспечивает соответствующее распределение и аккумуляцию 80 процентов ресурсов государственного бюджета;
отдел рассмотрения споров, который отвечает за рассмотрение жалоб и применение мер уголовного наказания;
отдел по делам земель и государственного имущества, который обеспечивает надлежащую оценку земель, следит за обновлением земельного кадастра и решает вопросы управления движимым и недвижимым имуществом государства;
отдел управления кадрами, который обеспечивает дея-тапьность 61 тысячи служащих, подчиняющихся Генеральному управлению.
Из сказанного видно, какую большую роль играет Генеральное управление налогов в процессе подготовки и реализации доходов государства.
Генеральное управление пошлин и прочих поступлений. Основу этого управления составляют отделы—таможенные пункты на границах Франции и внутри страны. Роль данного управления меняется в связи с процессами интеграции Франции в «Общем рынке» и возрастающей ролью международных организаций в регулировании внешней торговли. Тем не менее это Генеральное управление сохраняет большое значение, обеспечивая поступление доходов от пошлины, которые нельзя рассматривать как налоговые поступления главным образом из-за их иного экономического характера. Несмотря на постоянное снижение таможенного барьера, роль управления по-прежнему велика, поскольку, помимо взыскания пошлины, оно обеспечивает получение дохода от налогов на ввозимые товары, от наценки на нефтепродукты и транспорт и т. п. Наконец, это управление благодаря использованию с 1962 года электронной техники с удивительной быстротой ведет статистику внешней торговли и выполняет важные государственные функции, осуществляя общий надзор за деятельностью своих таможен как на границах, так и внутри страны, обеспечивая соблюдение государственных запрещений на продажу оружия, наркотиков и т. п., а также организуя санитарную охрану, экономический контроль.
Управления. В министерстве имеются девять управлений. О некоторых из них мы лишь упомянем. Это, например, Управление делами, Управление чеканки монет и медалей, Управление страхования. Однако пять управлений зани-
маются чисто финансовыми проблемами и распоряжением государственными средствами:
Управление бюджета. Из простого бюро, руководившего публичной отчетностью, оно было превращено в 1919 году в самостоятельное управление. Его основная задача-обеспечение разработки бюджета и контроль над его исполнением, иначе говоря, обеспечение соответствия доходов и расходов с учетом экономической и социальной ситуации и разработка документации, позволяющей осуществлять контроль. Это управление подготовляет также проекты законов о финансах и другую необходимую документацию.
Хотя указанное управление и невелико по численности работников (их всего около ста сорока), тем не менее, объединяя группу наиболее квалифицированных специалистов — элиту, оно осуществляет контроль над всей администрацией посредством распределения кредитов;Управление казначейства. Обеспечивает надлежащее движение наличных денежных средств, стремясь к тому, чтобы государственные кассы всегда были в достаточной мере обеспечены наличными деньгами. Кроме того, как любой коммерческий банк, управление предоставляет предприятиям ссуды из государственных фондов либо гарантирует займы, воздействуя таким образом на экономику. Роль этого управления повысилась в 1965 году, когда на него были возложены функции ликвидированного в это время Управления по вопросам иностранной валюты. В настоящее время это управление решает вопросы, связанные с финансовыми отношениями между Францией и зарубежными странами, в частности оплату государственных расходов за границей, например расходов посольств. Все движения наличных денежных средств как внутри страны, так и за рубежом осуществляются под руководством данного управления. Таким образом, операции за рубежом рассматриваются как простое продолжение финансовой политики внутри страны. В настоящее время Управление казначейства играет тройственную роль: казначея, который обеспечивает государственные кассы; контролера финансовых операций, функции которого оно осуществляет вместе с Комиссией по биржевым операциям, и, наконец, органа, посредством которого государство связывается с предприятиями в качестве акционера, кредитора или гаранта. Это управление занимается также вопросами капиталовложений за рубежом, осуществляет надзор
58
59
за банковской системой и сберегательными кассами, реализуя таким образом связь распоряжения государственными и частными средствами;
Управление государственных займов. Осуществляет выпуск займов, наблюдение за ними, обеспечивает амортизацию, конверсию и т. п. В 1972 году это управление было ликвидировано, и его функции были переданы Управлению публичного учета и отчетности;
Управление публичного учета и отчетности. Руководит учетом и отчетностью всех государственных органов, осуществляющих денежные операции, выплату средств и получение доходов, в частности налогов, отвечает за надлежащее ведение счетов, отражающих движение государственных денежных средств, что дает возможность контролировать распоряжение ими. Начиная с 1973 года это управление выполняет также все функции, связанные с государственными займами;
Управление финансовых предположений. Занимается обеспечением тесной связи финансов с экономикой. Оно было создано в 1965 году вместо Бюро экономических и финансовых исследований. Созданное в 1952 году, это бюро было связано с Управлением' казначейства и пользовалось почти полной автономией. Помимо функции обеспечения связи финансов с экономикой, рассматриваемое управление осуществляет исследования документации и ее изучение. Оно издает журнал «Статистика и финансовые исследования». Однако основная задача данного управления — экономическое обоснование бюджета, иными словами, составление прогноза на будущие годы важнейших показателей экономического роста на основе данных прошедшего года. Реорганизация Бюро экономических и финансовых исследований в Управление финансовых поедположений свидетельствует о стремлении обеспечить большую научную обоснованность распоряжению государственными финансами и научное прогнозирование развития экономической конъюнктуры. Эта реорганизация свидетельствует также о развитии техники и возможности экономического и финансового предвидения.
Автономные отделы. Эти отделы, как правило, очень специализированы, а выполняемые ими функции не настолько важны, чтобы создавать соответствующие управлении. Мы упоминаем о них только для того, чтобы показать все разнообразие функций, выполняемых министерством эко-
60
номики и финансов. Здесь мы не останавливаемся подробно н на деятельности Генеральной инспекции финансов, выступающей в ранге отдела, о которой будет сказано подробнее ниже, в связи с описанием контроля над деятельностью кабинета министров. Эта инспекция подчиняется непосредственно министру. Из числа других специализированных отделов целесообразно отметить следующие:
отдел информации, реорганизованный в 1966 году. Он публикует сведения, предназначенные для руководителей министерства (белые листки) и для более широкого круга (синие листки) по всем актуальным вопросам, о всех изменениях законодательства и но некоторым общим вопросам. г)тот отдел обеспечивает публикацию финансовых документов, выпускает бюллетень центральной администрации. Он организует также устную информацию и осуществляет необходимое оповещение о выпуске оолигации государственных займов, займов, гарантированных государством, и о национальной лотерее, используя для этого все современные средства массовой информации;
отдел финансового контроля, насчитывающий всего около 30 служащих. Пользуется большой самостоятельностью. Этот отдел играет весьма важную роль. Контролеры, прикрепленные к каждому министерству, наблюдают за законностью решений о расходовании средств и за их соответствием бюджетным назначениям;
юридический отдел казначейства. Этот отдел не имеет общей компетенции по вопросам, относящимся к судебной охране интересов государства. Дело в том, что каждое управление министерства должно охранять интересы государства, выступая, когда это необходимо, в судах в качестве истцов и ответчиков, в частности но вопросам, касающимся взыскания налоговой задолженности. Данный же отдел представляет государство во всех случаях, не касающихся налогов и управления государственным имуществом, если это затрагивает интересы казначейства, то есть когда дело касается получения государством возмещения от частных лиц, уголовного наказания за ущерб, причиненный государству правонарушением, если это предусмотрено уголовным законом, а также если речь идет о получении долгов и т. п.
61