Глава I. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Развитие понятия государственных денежных средств. Понятие государственных денежных средств, являющееся
52
центральным понятием финансового права, очень сложно и с трудом поддается определению.
В течение длительного времени общепризнанным считалось определение, содержавшееся в ст. 1 французского декрета о публичной финансовой отчетности от 31 мая 1862 года, которое гласило, что государственными денежными средствами являются денежные средства государства *, департаментов, коммун, государственных предприятий и учреждений. Это определение обладало одним достоинством — краткостью. Но довольно скоро стало ясно, что из-за своей простоты оно не отражает тех разнообразных средств, которые подчиняются специальному юридическому режиму государственных денежных средств и которые не всегда соответствуют данному определению. Такое определение иногда оказывалось слишком узким, вследствие чего во многих случаях распоряжение государственными средствами, в процессе которого использовались средства гражданского права, препятствовало государственным организациям применять соответствующий режим распоряжения средствами. В некоторых случаях это определение оказывалось слишком широким. Поэтому в практике Счетной палаты и Государственного совета Франции предпринимались попытки более точного определения государственных денежных средств.На основании анализа судебной практики можно сделать соответствующие выводы и предложить следующее определение: «Государственными денежными средствами являются денежные средства, предназначенные для осуществления государственных функций, либо средства, предоставляемые в распоряжение государственной организации, либо средства, которые, будучи выданы из государственной казны, находятся у различных организаций, выполняющих или не выполняющих государственные функции». Определив таким образом юридический критерий государственных денежных средств, необходимо уточнить это понятие, обратившись к другому критерию — политическому.
С политической точки зрения государственные денежные средства — это средства, дающие возможность государству осуществлять свою политику, используя власть и принуждение. Это не касается всех тех средств, которыми распоря-
* В данном случае имелись в виду центральные органы государственной власти в отличие от местных органов и отдельных государственных учреждений.— Прим. перев.
жаются государство и его организации. Данное определение не совпадает с юридическим определением. С политической точки зрения понятие «государственные средства» во многих отношениях более узко, чем с юридической точки зрения, так как в этом случае оно не охватывает средств, используемых для финансирования некоторых видов деятельности государственных организаций.
Различаются два вида деятельности этих организаций. Во-первых, это деятельность, в которой государство и его организации используют метод власти и подчинения, осуществляют функции государственной власти для реализации своей политики. Средства, предназначенные для финансирования этой деятельности, без всякого сомнения, рассматриваются как государственные денежные средства. Так, средства, предназначенные на финансирование обороны, осуществление правосудия, являются государственными денежными средствами. В более общей форме можно сказать, что денежные средства, используемые для финансирования тех функций государства, которые не может использовать частное лицо, где возникают отношения власти и подчинения, являются государственными денежными средствами. Точно так же государственные денежные средства отличаются от частных денежных средств с экономической точки зрения, поскольку они не подчиняются законам рынка и являются объектом распоряжения со стороны государственной власти.
Но есть, однако, и такие функции, в которых государственные организации не осуществляют своих прерогатив публичной власти, а действуют так же, как обычные граждане и частные организации. При осуществлении этих функций государственные организации подчиняются нормам частного, а не публичного права.
Средства, используемые для финансирования таких видов деятельности, рассматриваются как частные средства. Так, средства национализированных страховых компаний или национализированных банков, например Национального банка Парижа, объединения «Рено» и т. п., являются частными денежными средствами, поскольку нет разницы между этими денежными средствами и теми, которыми распоряжаются частные страховые компании, частные банки или компании «Пежо», «Ситроен» и т. п. Таким образом, денежные средства упомянутых выше организаций с точки зрения национальной ' политики являются частными, а не государственными денеж-54
ными средствами. С экономической точки зрения они имеют ту же природу, что и частные денежные средства, так как они подчиняются законам рынка и не являются средством осуществления публичной власти.
Бывают случаи, когда некоторые частные или наполовину частные организации получают право осуществлять некоторые прерогативы публичной власти и могут использовать в процессе своей деятельности меры принуждения. Государство принимает во внимание общую заинтересованность в деятельности этих частных или наполовину частных организаций и предоставляет им возможность использования средств публичной власти. В этих случаях денежные средства, которые используются частными организациями в процессе осуществления функций публичной власти, являются государственными денежными средствами; они используются в процессе осуществления государственной нластн и в данном случае не подчиняются законам рыночной экономики, характеризующей частные финансы. Примером могут служить средства, находящиеся в распоряжении кясг. гоциа.пьнпго_обеспечения или касс обеспечения семьи. Несмотря на частный хадактер_э_тих организаций, их с_р_ед^ ства могут рассматриваться как государственные денежные средства, поскольку они выполняют функишо_ЕОсударсг,пен-ной власти как в процессе_ф_ог)мнрования своих ресурсов, так и при распределении средств. Указанные средства не подчиняются законам рыночной экономики и носят характер государственных денежных средств.
Именно пото-му в государственной системе учета и отчетности денежные средства этих организаций объединяются со средствами государственного бюджета и в рубрике «обязательные взносы» объединяются налоги и взносы в кассы социального страхования-. Значит, определение государственных денежных средств с политической точки зрения может быть сформулировано следующим образом: «Государственными денежными средствами являются средства, которыми'1 распоряжаются государственные организации, наполовину государственные или даже частные, осуществляющие в процессе своей деятельности функции государственной власти».Двойственность определения государственных средств дает основание для того, чтобы обращаться к юридическому определению тогда, когда нужен точный правовой режим государственных средств. К определению этих средств
55
с политической точки зрения нужно обращаться, как правило, в исследованиях финансовой политики.