§ 1. Понятие и финансово-правовое регулирование статуса организаций в сфере образования и науки

Учреждение как организационно-правовая форма характеризуется специфическими чертами. В.И. Даль следующим образом определял учреждение: «самое дело, как например, благотворительные учреждения, больницы и богадельни т.д.»^[202].

Прообразом первых учреждений по праву считаются жреческие коллегии^[203]. Помимо жреческих коллегий к публичным организованностям Рима можно отнести муниципии - городские общины, которым предоставлялась хозяйственная самостоятельность императором и они признавались субъектами права^[204].

Начиная с Германского уложения 1896 г., учреждения стали признаваться законодательно. Первые учреждения создавались с целью удовлетворения жизненноважных потребностей человека. Например, во второй половине XII в. в Англии был основан первый университет - Оксфордский, а в 1229 г. второй - Кембриджский.

Старейшими университетами считаются: шотландские - Сент- Андрусе (основан в 1411 г.) и Глазго (основан в 1451 г.), Парижский университет (Сорбонна, вторая половина XIII в.). В России первый университет был основан в Петербурге (1722-1766 гг.), а в 1755 г. по инициативе М.В. Ломоносова создан Московский государственный

205

университет^[205].

Активно учреждения стали развиваться с середины XIX - начала XX в., получив законодательное закрепление. Основными направлениями их деятельности стали сфера образования, культуры, здравоохранения и социальной защиты.

Первый кодифицированный ГК РСФСР 1922 г. ^[206] выделял среди юридических лиц учреждения, которые могут приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13). В ст. 15 ГК РСФСР были перечислены частные учреждения: больницы, музеи, научные учреждения, публичные библиотеки, которые могли быть основаны с разрешения органов власти.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 г.

В последующем ГК РСФСР 1964 г.^[207] в ст. 24 закрепил правовое положение государственных бюджетных учреждений, которые по своим обязательствам отвечали только денежными средствами, находящимися у них на текущих счетах, и в пределах сметы. К государственным учреждениям законодателем отнесены учреждения просвещения, управленческие организации, вузы и техникумы, учреждения культуры, суд.

Д.А. Бекерская ^[208] говоря об определенной самостоятельности финансов учреждений, приходит к выводу о необходимости выделения финансов учреждений в самостоятельную группу, входящую в финансовую систему СССР.

В современном законодательстве нашей страны понятие учреждение появляется в п. 1 ст. 120 ГК РФ^[209] и рассматривается как некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, социально- культурных или иных функций некоммерческого характера.

В финансовом праве Д.В. Винницким^[210] представлено определение организации как социального явления, состояния или свойства субъекта и объекта, процесс или совокупность осуществляемых мероприятий для решения определенных задач.

Руководствуясь положениями общей теории права и, в частности, утверждением С.С. Алексеева относительно того, что субъект должен обладать двумя признаками - социальным и юридическим^[211] , можно говорить, что оба эти признака присущи учреждению как субъекту

финансового права.

Правовой статус учреждений, включая их финансово-правовое положение, позволяет говорить о том, что учреждения следует разграничивать на три вида:

- государственные учреждение;

- муниципальные учреждения;

- частные учреждения.

Можно говорить еще об одной классификации учреждений:

- государственные и муниципальные бюджетные учреждения;

- частные учреждения и автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальным образованием.

В законодательстве сравнительно недавно стали использоваться такие категории, как частные и бюджетные учреждения (ст. 120 ГК РФ, ст. 9, 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (далее - Закон о некоммерческих организациях)^[212]).

Под частным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Однако, область нашего исследования ориентирована на изучение и исследование не частно-правовых, а публично-правовых особенностей учреждений, в связи с чем вернемся к правовому положению государственных учреждений, на долю которых возложено выполнение части публичных задач и предоставление публичных услуг.

Новые экономические реалии выявили очевидные проблемы, присущие такой системе, оказывающие отрицательное влияние на развитие учреждений. Это проявляется в следующем: бюрократизированный аппарат управления, ограниченное финансирование учреждений и, как следствие, низкое качество предоставляемых услуг.

В свою очередь, для государственных учреждений характерны общие признаки: решение общественных задач; их деятельность направлена на созидание социальных ценностей; оказание социальнозначимых услуг неограниченному кругу лиц; право оперативного управления имуществом; сметно-бюджетное финансирование.

Б.В. Россинский в зависимости от вида выполняемой социально - культурной или административно-политической деятельности выделяет учреждения:

- здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные, медицинские консультации и др.);

- образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);

- культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, музеи, выставки и др.);

- науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полигоны, опытные производства, научные станции и др.);

- иностранных дел (посольства, консульства, торговые представительства и др.);

- другие виды учреждений^[213].

В то же время, Е.Г. Писарева^[214] подвергает критическому анализу представленную классификацию и утверждает, что учреждения следует классифицировать исходя из их функциональной принадлежности. При этом, она выделяет 4 группы учреждений:

- государственные учреждения, оказывающие от имени

государства определенные социальные и иные услуги физическим и юридическим лицам;

- государственные учреждения, осуществляющие от имени

государства функции управления и контроля в определенных сферах жизнедеятельности;

- правоохранительные государственные учреждения;

- учреждения Министерства обороны РФ^[215].

Представляется возможным согласиться с приведенной классификацией автора, хотя бы в части выделения в отдельную группу такого учреждения, как Министерство обороны РФ, поскольку ученый, говоря о третьей группе учреждений относит к ней правоохранительные государственные учреждения, т.е. органы, на которые возложено в соответствии с законодательством осуществление контрольных и надзорных полномочий, функций охраны объектов собственности, борьбы с преступностью и т.п.

Отметим, что в российской науке не раз высказывались предложения о принятии федерального закона, посвященного регулированию правового положения государственных и муниципальных учреждений^[216].

Поддерживая высказанную позицию отметим, что принятие Федерального закона о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений должно заключать в себе нормы межотраслевого характера и включать положения общего характера (категориальный аппарат, принципы деятельности учреждений, виды и полномочия учреждений) и частного (порядок распоряжения имуществом, условия финансирования учреждений, доходы и расходы учреждений, условия осуществления ими деятельности и т.п.).

П. 2 ст. 120 ГК РФ закрепляет, что государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным и казенным учреждением.

В свою очередь, автономным учреждением признается

некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ^[217] (далее - Закон об автономных учреждениях).

Бюджетным считается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством

Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и(или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

По сути, бюджетные учреждения можно рассматривать как организации, созданные органами государственной власти всех уровней с целью оказания публично-правовых услуг социально-культурной направленности, расходы по которым обеспечиваются собственником учреждений.

Выделяются несколько признаков бюджетных учреждений:

1. по составу учредителей: учредителями бюджетных учреждений могут быть органы государственной власти и местного самоуправления;

2. по целевой принадлежности: осуществление функций некоммерческого характера в различных сферах;

3. по источникам финансирования: финансирование

осуществляется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы РФ и дополнительных источников обеспечения финансовой деятельности учреждений;

4. по распределительным отношениям: в бюджетных учреждениях отношения такого порядка имеют низкую степень развития.

Законодательные преобразования в сфере регулирования вопросов финансирования бюджетных учреждений привели к тому, что сеть бюджетных учреждений была реорганизована. Однако, реорганизация учреждений не предполагала их полнейшей ликвидации, а наоборот, проводимая бюджетная реформа преследовала совершенно иные цели, направленные на переход от управления бюджетными расходами в сторону управления результатами, полученными в ходе произведенных затрат.

Цель реформы заключалась и в том, чтобы на основе реорганизации бюджетных учреждений, их деятельность стала более результативной при выполнения государственного заказа.

В ходе реорганизации часть бюджетных учреждений были преобразованы в автономные учреждения и автономные некоммерческие организации, что стало новым этапом развития науки финансового права и привело к появлению новых видов и форм субъектов - участников финансовых правоотношений.

Возможно согласиться с позицией, высказанной Н.С. Волковой, относящей к числу критериев преобразования бюджетных учреждений в иные (автономные) учреждения, прежде всего экономический, означающий, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений; социальный критерий, означающий невозможность преобразования организаций, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам социальных услуг; географический критерий, поскольку не могут быть преобразованы учреждения, которые являются единственным источником получения услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях^[218].

Преобразование бюджетных учреждений несло в себе еще один аспект - защиту интересов работников бюджетных учреждений от сокращения численности штатного состава учреждения.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное финансируется за счет средств, получаемых от оказания услуг на основании задания учредителя, в этой связи финансирование такой деятельности возможно из средств государственных внебюджетных фондов, включая, например, получение субсидий и субвенций, а также иных источников, не запрещенных законом. Более того, доходы учреждения являются их исключительной собственностью.

Автономное учреждение вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно, за исключением того имущества, которое вверено ему собственником или приобретено за счет средств целевого назначения в ходе своей деятельности самим учреждением. Ответственность по обязательствам автономное учреждение несет лишь своим собственным имуществом.

Таким образом, реформирование деятельности учреждений было направлено, в том числе, на расширение их прав и обязанностей, в том числе, в области повышения ответственности таких учреждений за результаты оказываемых ими услуг перед обществом.

Предложения о юридических лицах особого типа вызвало появление нового термина «юридическое лицо публичного права», первые упоминания о которых можно найти в работах Г.Ф. Шершеневича, заявлявшего, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство - казна^[219]. Автор писал, что государство, будучи лицом публичного права, участвует в гражданском обороте, несет имущественную ответственность как казна.

Продолжает исследования в этой области М.И. Кулагин, который подразделял юридических лиц на две категории: юридические лица частного права и юридические лица публичного права, отмечая, что деятельность последних регулируется нормами как частного, так и публичного права.

Следует отметить, что данное понятие употреблялось применительно к Центральному банку РФ, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовой форме и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер^[220].

В отечественной правовой доктрине мы реже используем термин «юридическое лицо публичного права», однако специалисты за рубежом применяют его гораздо чаще, особенно в административном праве.

Так, по утверждению Ф. Тернье в понятие «публичные лица» следует включать «юридические лица публичного права», мотивируя это тем, что не все «публичные лица» могут быть или являются юридическими лицами публичного права, а также не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации^[221].

Некоторые авторы предлагают рассматривать категорию следующим образом: «юридическое лицо публичного права - это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее назначение, другие идентифицирующие признаки, обладающие имуществом, имеющие права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия^[222].

Законодательные преобразования нашли свое отражение в образовательной и научной областях. На базе рассмотренных видов учреждений стали формироваться федеральные университеты, бюджетные либо автономные учреждения, институты и академии.

Рассмотрев предлагаемые в доктрине виды публичных субъектов права, можно перейти к вопросу о финансово-правовом статусе образовательных и научных учреждений.

Общепризнанная роль образования в экономическом и социальном развитии предопределяет сферу этой деятельности и необходимость конституционного закрепления права на образование, провозглашенного в ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которой государство гарантирует общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а также право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Право на образование закреплено в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., согласно которой образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ^[223] и Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 6 1 ^[224], Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.12.2014 № 2765-р^[225].

Вопросы образования до недавнего времени регулировались положениями следующих нормативных актов: Законом РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1^[226] и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ^[227].

Основным актом, регулирующим отношения в области образования в настоящее время, является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ^[228] (далее - Закон об образовании).

Тенденцией последних лет стало усиление позиций ВУЗов как основных поставщиков научной продукции, что отражено в Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол от 15.02.2006 г. № 1).

Представляется, что в настоящее время важнейшей задачей правового регулирования является стимулирование деятельности по развитию образования и содействия научным разработкам, что, в свою очередь, требует дополнительного финансирования образовательной и научной сферы.

Однако, недостаточность бюджетного финансирования в таких сферах, как культура, наука, образование и здравоохранение в определенной мере компенсируется возможностью получения доходов этими учреждения от осуществления предпринимательской деятельности.

Так, п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях предусматривает, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность, если она направлена на достижение целей, ради которых она была создана. Если по общему правилу, учреждению запрещено отчуждать имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете, то специальное законодательство делает исключения из этого правила, касающиеся, например, права образовательных организаций высшего образования вносить денежные средства, оборудование и иное имущество, находящееся в их оперативном управлении в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и складочные капиталы хозяйственных партнерств в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 103 Закона об образовании).

Здесь речь идет речь о целевом использовании имущества, но, тем не менее, законодатель предоставляет организации определенное право распоряжения им.

Так, в ходе экономических преобразований в странах Восточной Европы и России роль объединений граждан социального назначения значительна возросла, по некоторым данным от 100 до 400 тыс.^[229]

Отчасти, к числу факторов, оказавших влияние на стабильность в образовательном секторе России, можно отнести и государственную политику последних лет в сфере образования.

Вместе с тем, самого понятия государственная политика в сфере образования законодатель не установил.

Так, В.И. Шкатулла представил следующее определение государственной политики в сфере образования: «как деятельность государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования»^[230].

Нам видится, что данное определение не позволяет в полной мере охарактеризовать специфику образовательной сферы.

Отталкиваясь от принципов построения государственной политики в сфере образования, предлагается рассматривать государственную политику в сфере образования как направление государственной

социальной политики, гарантированное Конституцией Российской Федерации и регламентированное нормами действующего российского законодательства, реализуемое специально уполномоченными органами государственной власти, обеспеченное публичными финансами и иными денежными средствами, направленное на развитие системы образования, единства образовательного пространства, приоритетность права на образование, свободу выбора образовательного учреждения, самостоятельности образовательных организаций в структуре образовательной сферы, установления конкуренции в сфере образования, базирующееся на демократическом характере управления образованием, сочетающем в себе государственное и договорное регулирование образовательной сферы.

Представляется целесообразным внести поправки в ст. 2 Закона об образовании (Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе) в части дополнения соответствующего пункта 1.1. определением государственной политики в сфере образования, указанным выше.

Также основной целью государственной политики в сфере образования должно стать повышение уровня образования населения государства, качества образовательного процесса и его доступности для всех.

На сегодняшнем этапе система образования в России находится на стадии реформирования, в том числе и законодательного. Преобразовательные процессы затронули не только российское государство, но и все европейское общество, в котором начиная с середины 70-х гг. XX-столетия было создано единое европейское пространство высшего образования в связи с принятием Советом министров ЕС Резолюции о первой программе сотрудничества в сфере образования. 18.09.1988 г. была принята Всеобщая хартия университетов (The Magna Charta of University) ^[231] , а 11.04.1997 г. Организацией объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры в Лиссабоне была принята «Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе» (ETS N 165)^[232].

Активное начало процесса европейской интеграции в сфере образования было связано с принятием 19.06.1999 г. на конференции министров образования 29 европейских государств декларации под названием «Зона европейского высшего образования» («Болонская декларация^[233]»)^[234].

Болонская декларация определила первоочередные цели создания Зоны европейского высшего образования и продвижения европейской системы высшего образования по всему миру.

В числе основных документов, отражающих Болонский процесс, можно также назвать:

- Коммюнике Совещания европейских министров, ответственных за высшее образование «К европейскому пространству высшего образования» (Прага, 19.05.2001 г.)^[235];

- Заключительный доклад рабочей группы Сетей EntCZNAMC «Решение вопросов признания в болонском процессе» (Страсбург - Бухарест, 2001 г.)^[236];

- Г етеборгская декларация студентов (Г етеборг, Швеция, 25.03.2001г.)^[237];

- Формирование будущего - совместный документ конференции европейских высших учебных заведений и образовательных организаций (г. Саламанка, 29-30.03.2001 г.)^[238] и др.

Следует согласиться с позицией Л.А. Петручак, которая отмечает: «Сегодня высшее юридическое образование, как и все высшее образование, находится в стадии модернизации, которая проходит под влиянием глобализационных процессов»^[239].

Важно отметить, что изменениям подвергается не только образовательная, но и научная область. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ^[240] (далее - Закон о науке) научноисследовательская деятельность - деятельность, направленная на получение и применение новых знании, в том числе:

- фундаментальных научных исследований;

- прикладных научных исследований;

- поисковых научных исследований.

Научно-техническая деятельность - деятельность, направленная на получение, применение новых знании для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как единой системы.

В отличие от Закона об образовании, в котором нет четкого определения такого понятия, как государственная политика в сфере образования, Закон о науке в той же ст. 2 раскрывает понятие государственной научно-технической политики, под которой понимается составная часть социально-экономической политики, выражающая отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижении науки и техники.

Следовательно, наука представляет собой социальный институт со своей инфраструктурой, финансовое обеспечение которой основывается на его целевой ориентации (ст. 15 Закона о науке).

Так, например, фундаментальные научные исследования преимущественно финансируются за счет средств федерального бюджета. В свою очередь, органы государственной власти субъектов РФ вправе финансировать осуществление региональных научных, научно-технических и инновационных программ и проектов, включая право создавать государственные научные организации субъектов РФ.

Закон об образовании в п. 1 ст. 5 дает определение научной организации, под которой понимается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественное объединение научных работников, осуществляющих в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность.

В условиях постоянного увеличения промышленно развитых стран все большую роль приобретает их инновационное развитие. В этой связи одним из главных преимуществ государств, регионов или отдельных организаций становится их инновационная активность, обеспечивающая быстрый технологический рост в экономике путем интенсивного использования интеллектуального капитала, который формируется за счет технологических знаний, патентов, научно-технической продукции, регламентированной авторским правом на разработки высоких технологий и других нематериальных активов.

Как следствие, можно говорить о переходе от неоклассической рыночной экономики к инновационной, где основополагающее значение имеют темпы инновационного развития и рост производства высокотехнологичной продукции, что свидетельствует об успехах государств в данной области.

В настоящее время все страны, включая Российскую Федерацию, осуществляют специальную инновационную политику в целях повышения конкурентоспособности на мировом рынке.

Инновационная деятельность становится одним из приоритетов российской государственной политики в условиях современного этапа развития рыночных отношений, что закреплено в следующих государственных стратегических документах:

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года^[241];

- Энергетическая стратегия России на период до 2030 года; Программа модернизации российской электроэнергетики - 2020;

- Стратегия инновационного развития России - 2020^[242].

На обеспечение этих задач направлена деятельность Президентской Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России и Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям.

Инновационными направлениями развития в нашей стране становятся сфера науки и образования. В этой связи представляется возможным осуществление тесного взаимодействия государственных научных и образовательных организаций и бизнес-сообщества с целью финансирования этих социальных направлений политики.

Одним из инструментов такого взаимодействия могут стать так называемые «технологические платформы», создание которых направлено на развитие национальных приоритетов научно-технологического развития.

Технологические платформы (далее - ТП) - термин, предложенный Евросоюзом в 2002 г. как действенный инструмент научнотехнологического развития Евросоюза. Сегодня европейские ТП являются механизмом формирования научно-технических приоритетов.

Отличительной особенностью ТП является их непосредственная направленность на практическую реализацию научных достижений средним и малым бизнесом^[243].

ТП создаются путем объединения интеллектуальных и финансовых ресурсов для осуществления научных исследований, необходимых современному обществу.

В настоящее время действует более 36 европейских ТП, покрывающих наиболее важные технологические секторы Европы^[244].

В Российской Федерации разработана стратегия инновационного развития с применением, в том числе, и такого инструмента реализации научно-технического развития.

ТП в России - это коммуникационный инструмент, направленный на активизацию усилий по созданию перспективных коммерческих технологий, новых продуктов и услуг, привлечение дополнительных ресурсов для проведения исследований и разработок на основе участия всех заинтересованных сторон (бизнеса, науки, государства, гражданского общества), совершенствование нормативно-правовой базы в области научно-технологического и инновационного развития (п. 2 Порядка формирования перечня технологических платформ, утвержденного решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 03.08.2010 г., протокол № 4) ^[245].

Важным инструментом реализации целей создания ТП является грамотное финансирование, реализуемых внутри ТП процессов, которое сочетает в себе как бюджетное финансирование, так и финансирование за счет иных источников внебюджетного характера.

Следует подчеркнуть, что по результатам работы Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России Президент

Российской Федерации дал ряд конкретных поручений (Приказ Президента от 04.01.2010 г. № 22), нацеленных на стимулирование инновационной активности компаний с государственным участием, в том числе:

- разработка требований к программам инновационного развития компаний с государственным участием, увеличение расходов на исследовательские работы и модернизацию технологий;

- инициация разработки среднесрочных и долгосрочных

программных мер инновационного развития при подготовке

инвестиционных программ;

- участие компаний в создании и функционировании ТП.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации Правительственной комиссией по высоким технологиям и инновациям под председательством Председателя Правительства Российской Федерации Протоколом № 4 от 03.08.2010 г. был утвержден ряд документов:

- рекомендации по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий;

- перечень акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих программы инновационного развития;

- порядок формирования ТП ^[246]. Последнее, безусловно, должно предполагать порядок финансирования деятельности ТП.

Решениями Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 01.04.2011 г. ( протокол № 2), от 05.07.2011 г. (протокол № 3), решением президиума Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 21.02.2012 г. (протокол № 2) был утвержден перечень ТП.

Он включает в себя 30 платформ в таких приоритетных направлениях, как: медицинские и биотехнологии, ядерные и радиационные технологии, энергетика, технологии транспорта, электроника и машиностроение, добыча природных ресурсов и нефте-газопереработка, технологии металлургии и новые материалы, экологическое развитие.

Таким образом, распределение платформ по тематикам довольно обширное и охватывает значительную часть высокотехнологичных отраслей, однако, до сих пор не существует ТП, на базе которых можно было бы модернизировать образовательные процессы в России.

Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на период 2014 - 2015 годов отмечается существенная роль ТП в процессе экономического развития России, поскольку ТП должны способствовать улучшению взаимодействия между бизнесом и сектором образования и науки и, в конечном итоге, в более долгосрочной перспективе - повышению эффективности и конкурентоспособности производства^[247].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 594 «О Президентской программе повышения квалификации инженерных кадров на 2012 - 2014 годы» ТП привлекаются к оценке соответствия представленных программ повышения квалификации и формированию банк программ повышения квалификации^[248].

Большое внимание созданию ТП уделено также в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. № 2227-р.

Преимущество ТП заключается в том, что они выступают инструментом содействия инновационному развитию российской

экономики, работающим на базе партнерских отношений государства, бизнеса и научного сообщества и учитывающим их интересы.

Каждая платформа характеризуется наличием организаций- координаторов, руководящих деятельностью технологической платформы, большинство из которых прямо или косвенно управляются государством (например, такие госкорпорации, как «Роснано» и «Росатом»).

Г осударство является непосредственным инициатором создания технологических платформ, оказывает поддержку кооперации участников и финансирует инновации и разработки.

Следовательно, ТП представляет собой опосредованный, косвенный механизм участия государства через данный инструмент в осуществлении государственно-частного партнерства.

По сути, ТП является добровольной, самофинансируемой и самоуправляемой организацией, создание которой направлено на:

- объединение усилий наиболее значимых и заинтересованных сторон (государства, бизнеса, науки), т.е. расширение бизнес - научной кооперации, включая международную, поиск лучших партнеров для решения стоящих перед ТП задач;

- обеспечение выработки и реализации долгосрочных

(стратегических) приоритетов в масштабах определенных секторов экономики;

- технологическую модернизацию в наиболее перспективных для развития экономики направлениях за счет развития государственночастного партнерства;

- привлечение финансовых средств из различных источников, как государственных, так и негосударственных ресурсов, в инновационную сферу;

- консолидацию ресурсов на приоритетных направлениях инновационного развития.

Таким образом, Правительство Российской Федерации в лице Комиссии по высоким технологиям и инновациям принимает решение об утверждении перечня ТП на основании представленных Рабочей группой предложений.

Общее руководство и координацию работы по формированию перечня ТП осуществляет Рабочая группа по развитию частно - государственного партнерства в инновационной сфере. Организационное и методическое обеспечение деятельности Рабочей группы осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации, а информационно-аналитическое обеспечение деятельности - Министерство образования и науки Российской Федерации.

В долгосрочной перспективе планируется создание не только российских, но и международных технологических платформ, что позволит существенно стимулировать развитие международного сотрудничества, и привлечение ведущих мировых научных центров к развитию отечественной инновационной промышленности путем расширенного обмена знаниями и технологиями, а также новых источников финансирования ТП за счет средств мировых научных центров и частного иностранного капитала.

Необходимо отметить, что в отношении ТП, включенных в перечень, какой-либо прямой финансовой поддержки или специальных преференций для их участников не устанавливается.

Основным источником финансирования ТП на стадии их формирования и развития являются Федеральные целевые программы (далее - ФЦП) развития высоких технологий, в рамках которых формируются научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по приоритетным направлениям, на которые и выделяется финансирование со стороны государства и частного бизнеса.

Более того, деятельность ТП будет финансироваться как за счет государственных ресурсов, т.е. за счет бюджетных средств, так и за счет частного капитала. Когда же будет налажен механизм взаимодействия науки и бизнеса, основная роль в финансировании платформ будет передана частному капиталу. В то же время, некоторые высокорисковые или долгосрочные научно-исследовательские работы будут частично финансироваться государством из соответствующего бюджета. Так, отдельные проекты будут финансироваться через целевые программы Правительства РФ.

Однако на данный момент порядок и условия предоставления денежных средств из соответствующего бюджета технологическим платформам подробно не урегулирован.

Таким образом, предполагается, что государственное финансирование будет осуществляться за счет федеральных бюджетных целевых программ, реализация которых будет осуществляться на условиях государственночастного партнерства.

Учитывая то, что деятельность ТП будет финансироваться за счет бюджетных средств на первоначальном этапе, встает вопрос о порядке осуществления финансового контроля за их использованием, в первую очередь государственного финансового контроля.

Также следует констатировать недостаточность правового регулирования финансового контроля за деятельностью ТП и, как следствие, сложность и недостаточную урегулированность процедуры привлечения участников ТП к ответственности за нецелевое использование выделенных им средств или имущества.

В свою очередь, порядок осуществления государственного финансового контроля за деятельностью ТП регламентирован только в части порядка предоставления отчета о выполнении проекта реализации ТП, который координатор технологической платформы ежегодно в срок до 1 февраля представляет в Рабочую группу по развитию частно - государственного партнерства в инновационной сфере.

Важно отметить, что нормативно не определен порядок создания самой ТП. В Порядке формирования Перечня технологических платформ, утвержденном протоколом № 4 Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 03.08.2010 г., указаны задачи и принципы формирования ТП. Также имеется указание на обязательное определение организации - координатора, которая осуществляет организационное, информационное обеспечение взаимодействия участников технологических платформ.

Следовательно, реальное участие юридического лица в деятельности ТП, а также организационно-правовую форму ТП в целом, определить затруднительно.

Вместе с тем, практика пошла по иному пути. Ряд ТП в целях оформления своей деятельности, создали объединения юридических лиц, участвующих в деятельности ТП в форме автономных некоммерческих организаций (Национальная программная платформа), или в форме некоммерческих партнерств (Национальная космическая технологическая платформа, ТП «Моделирование и технологии эксплуатации высокотехнологичных систем»).

Другие ТП созданы путем подписания меморандумов без образования юридических лиц (Национальная суперкомпьютерная технологическая платформа, Технологическая платформа «Авиационная мобильность и авиационные технологии»).

Положительным аспектом является привлечение юридических лиц с государственным участием к процессу инновационного развития. В то же время следует обратить внимание на необходимость вовлечения в деятельность ТП организаций, представляющих частный бизнес.

Представляется, что стимулировать участие частного бизнеса в деятельности ТП можно лишь предоставлением определенных выгод от такого участия:

Во-первых, налоговые льготы, предоставляемые активным участникам ТП.

Во-вторых, возможность реализовывать инновации, созданные в результате деятельности ТП.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о необходимости принятия нормативного правового акта, регламентирующего общие правила деятельности ТП, их функции, цели и задачи, что позволит осуществить их единообразное правовое регулирование, поскольку отсутствие единства условий и принципов их деятельности, а также ответственности за недостижение стоящих перед ними целей, не позволяет говорить об общей природе их организационно-правовой формы, что не придает им привлекательности для частного бизнеса.

В рамках российской правовой системы можно выделить еще одну форму взаимодействия субъектов финансового права - Государственночастное партнерство (далее - ГЧП).

В последние годы стало очевидным, что обеспечение высоких и устойчивых темпов развития любого региона, достижение стратегических целей государственной власти невозможно без заинтересованного партнерства государственных и муниципальных органов власти с представителями частного бизнеса.

Это становится актуальным и для системы образования и научной сферы, особенно с учетом специфики финансирования данных областей, ведь стратегии и программы, ориентирующиеся только на использование бюджетных средств, не всегда позволяют органам власти осуществлять масштабные, стратегические проекты, лежащие в основе высокой конкурентоспособности страны.

В этой связи была найдена альтернатива подобному способу финансирования в форме создания государственно-частного партнерства.

В правовой литературе сформулировано определение государственночастного партнерства как институционального и организационного альянса между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей.

ГЧП применяется в том случае, когда государство заинтересовано в частных инвестициях при сохранении своей собственности на объект.

Отмечается важность для частных компаний иметь понимание того, что же такое государственно-частное партнерство. Так, компания PriceWaterhouseCoopers и CMS Cameron McKenna определяют ГЧП как любую сделку, «структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели»^[249].

Для того, чтобы лучше понять ГЧП, необходимо уяснить этапы его развития. Так, в эпоху Древнего Рима муниципы (municipal - аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам объектов античной инфраструктуры: почтовых станции, портов, водоводов, рынков, бань и пр.

Во Франции и Великобритании с XVI в. власти старались привлекать частных предпринимателей для развития за счет последних, но под контролем государства, экономическую деятельность, которая обеспечивала, первоначально, предоставление транспортных и коммунальных услуг гражданам.

Первая концессия в области общественной инфраструктуры была предоставлена Адаму де Крапонну для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс (1552 г.).

В Англии же государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII-XVIII вв. Маячные службы в Англии и Уэльсе действовали на принципах партнерства государства и бизнеса.

Позднее в XIX в. с помощью концессиональных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы и другие инфраструктурные комплексы.

Наиболее известными концессиональными проектами были признаны: Суэцкий канал (1855 г.), Эйфелева башня в Париже (1887-1889 гг.). Во второй половине XIX в. на основе ГЧП в России были также построены железные дороги^[250].

Уже к середине XX в. роль инфраструктурных концессии в мировом хозяйстве значительно сократилась. Так, например, Венесуэла стала первым государством, которое отказалось от традиционной концессии. В 1948 г. в дополнение к роялти в Венесуэле в концессии ввели налог на прибыль концессионера, что привело к появлению так называемых «модернизированных» концессии^[251].

В настоящее время ГЧП применяется в развитых странах, таких как: Австрия, Дания, Южная Корея, Ирландия, Австралия, Израиль, Бельгия, Финляндия, Испания, Португалия, Г реция, Сингапур.

Пальма первенства по использованию ГЧП принадлежит сфере строительства и реконструкций автодорог, с весьма значительным отрывом следуют отрасль образования.

В США ГЧП получило распространение преимущественно на муниципальном уровне. По данным National Council for Public-Private Partnership, в США из 65 видов деятельности муниципальных властей, обычный город использует коммерческие фирмы при использовании 23 видов деятельности.

Напротив, в Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашении о партнерстве, на принципах ГЧП реализуется до 15 % контрактов между бизнесом и государством, число реализуемых проектов ГЧП превысило 1000.

По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны. По концессиональной схеме реализован самый крупный в мире транспортно-инфраструктурный проект - строительство и эксплуатация тоннеля через пролив Ла-Манш, потребовавший 15 млн. долларов инвестиции".

В 1992 г. с целью развития эффективных общественных услуг

высокого качества в Великобритании была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). Под эгидой PFI были созданы такие успешные проекты, как: общественная библиотека в г. Борн-мут, школы в Бриджпорте и

Дорсете, здания полиции в Илкестоне и др.

Во Франции существуют ГЧП, включающие в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM). Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 гг. Суть этого сообщества сводится к тому, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.

В Германии идея ГЧП была очень рано принята в проектах кооперативного строительства, первые из которых появились к середине XIX в. Начиная со второй половины 80-х гг. XX столетия, ГЧП в Г ермании становится особенно важным.

В России ГЧП стало применяться относительно недавно и в основном при строительстве дорог, аэропортов, систем водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения. В планах реализация проектов в рамках ГЧП в сфере социальной инфраструктуры, включая образовательную и научную области.

Важно подчеркнуть, что в доктрине неполно освещен вопрос относительно видов государственно-частного партнерства.

Однако, отмечается, что ГЧП может быть создано при наличии следующих условий:

- недостаток государственных финансовых ресурсов;

- гарантии качества и сроков работы частным предприятием;

- способность частного партнера реализовать инновационный подход.

При этом в основе проектов ГЧП заключены юридический и

социальный аспекты, ограничивающие возможность применения ГЧП следующими условиями:

- законодательные условия, снижающие возможности привлечения частной компании, обладающей необходимыми для выполнения проекта характеристиками;

- отсутствие общественного противодействия привлечению частного партнера (создание рабочих мест и др.).

Выделяют следующие преимущества ГЧП:

- привлечение негосударственного финансирования для инвестиций в объекты федеральной собственности;

- сокращение государственных расходов на последующее содержание этих объектов;

- обеспечение экономически эффективного управления проектами путём передачи управленческих функций частному инвестору;

- привлечение современных высокоэффективных технологий в развитие инфраструктуры;

- создание условий и формирование так называемой «предпринимательской среды» для получения прибыли государством и частными инвесторами.

В свою очередь, предусматриваются следующие формы ГЧП: универсальные и специализированные.

Классификация ГЧП производится на основе следующих критериев^[252]:

- источник финансирования;

- право собственности на создаваемый объект инфраструктуры;

- этап проекта, на котором была привлечена частная компания.

Выделяют два способа финансирования ГЧП - государственное и

частное (рис. 1).

Рис. 1. Виды финансирования проекта.

Г осударственное финансирование предполагает использование денежных средств из бюджетов различного уровня бюджетной системы РФ, а частный инвестор окупает инвестиции посредством получения государственных субсидий.

При частном финансировании инвестиции окупаются посредством денежных средств пользователей созданного общественного блага.

На основании права собственности на создаваемый объект инфраструктуры можно выделить следующую классификацию ГЧП (рис. 2).

Рис. 2. Права собственности на созданный объект инфраструктуры.

Если в рамках контракта объект остается в государственной собственности, то предусматривается гарантия возврата инвесторам вложенных средств. Этот вариант используется на практике чаще.

В настоящее время, позволить участие в государственно-частном партнерстве могут крупные инвестиционные фонды, связанные с государством, а финансировать реализацию проекта под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам.

В этой связи, представляется необходимым наладить систему финансирования крупных соглашений, большую часть которых можно признать в целом успешными. Даже в случае возникновения каких-либо трудностей, их всегда можно урегулировать, поскольку проектов ограниченное количество и к ним, как правило, предъявляются повышенные требования, что, в свою очередь, предполагает дополнительный контроль со стороны государства (муниципального образования).

Однако, на практике возможны ситуации, когда ожидания частных партнеров от реализации совместных с государством проектов не

оправдываются в полной мере. Так, например, произошло, с Олимпиадой в Сочи. Отмечается, что проблема заключается в том, что бизнес, призванный властью участвовать в строительстве инфраструктуры олимпийских игр, «переоценил преференции, которые ему это участие даст»^[253].

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что в России реализация проектов государственно-частного партнерства находится в стадии становления. Желание быть участником ГЧП у инвесторов присутствует, однако риск, связанный со слаборазвитым механизмом законодательного закрепления такой формы партнерства и преференций для бизнес-сообщества, не позволяет принимать последним участие в долгосрочных ГЧП-проектах.

В настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике, в которой активно применяется 9 основных форм соглашений о государственно-частном партнерстве.

При этом, действующее российское законодательство до недавнего времени предусматривало только две формы сотрудничества государства и частного капитала:

- концессионные соглашения;

- контракты жизненного цикла в отношении автомобильных

дорог. Последние, в свою очередь, нас интересует в меньшей степени. В связи с чем остановимся на раскрытии концессиональных соглашений.

В российской практике первым шагом в упорядочении деятельности форм ГЧП стало создание в 2007 году «Банка Развития» на базе «Внешэкономбанка» СССР.

Наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП в России признаются:

- инвестиционные фонды;

- «Банк развития»;

- государственные корпорации;

- особые экономические зоны;

- Российская венчурная компания.

Как отмечалось выше, перспективным направлением считается заключение договора концессии между муниципальными органами и частными организациями.

Однако, отмечается, необходимость создания типовых договоров концессий и придание им рекомендательного характера. Согласно позиции С.И. Баженова, данный подход предполагает заключение договоров концессионного типа^[254].

Более того, предполагается использование не одного типового концессионного соглашения для всех отраслей экономики, а специфичного договора для отдельной сферы его применения, как например, для образовательной и научной областей. Несомненно, что типовые договоры сильно различаются в зависимости от отрасли. В данном случае, типовой договор представляет собой некий механический подход^[255].

В этой связи возможно учитывать опыт зарубежных коллег, которые рассматривают концессионное соглашение как предмет специального договора между сторонами - государством (муниципальными органами) и частным субъектами.

Недостатком же отечественного Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ^[256] (далее - Закон о концессиях) является то, что предметом концессии закон определяет недвижимое имущество, а не вид деятельности^[257].

Закон о концессиях формирует стимулы для местных властей модернизировать инфраструктуру и органы местного самоуправления будут вынуждены привлекать к работе частных инвесторов.

Также требует разрешения вопрос процедуры конкурсного отбора концессионеров. Следует его упростить, поскольку в России, в отличие от других государств, очень детально регламентируется процедура проведения торгов вплоть до регламентации:

- порядка подачи документов;

- этапов конкурсного отбора;

- предельных сроков конкурсного отбора и т.д.

В результате будут избраны предприятия, способные эффективно функционировать (независимо от их организационно-правовой формы собственности), которые обладают конкурентными преимуществами, проявляющимися в их потенциале и наращивании «рыночного опыта» на основе повышения уровня менеджмента^[258].

Согласно мнению Квасова И.Н., усложненный порядок осуществления муниципального заказа отпугивает значительное число предприятий. Стоимость составления такой документации может достигать до 30 % от общей стоимости проекта. При этом гарантий на то, что конкурс будет выигран, предприятия не имеют^[259].

По мнению исследователей, правильные концессии привлекательны для бизнеса и являются более выгодными, чем договор аренды, поскольку сторона по договору концессии вправе:

- не платить арендную плату за эксплуатацию объекта;

- начислять амортизацию на имущество;

- использовать денежные средства из своей прибыли на развитие бизнеса;

- применять различные системы налогообложения.

На сегодняшний день существует практика применения

краткосрочных договоров аренды вместо концессий до трех лет.

Как указывает в своей работе Квасов И.Н., следует упомянуть, что принятие федерального закона «О государственно-частном партнерстве» способствует расширению практики реализации проектов ГЧП на всех уровнях власти^[260].

Закон позволит создать условия для использования всех форм государственно-частного партнерства, существующих и активно применяемых в мировой практике.

Более того, ряд авторов отмечая привлекательность ГЧ-проектов, говорят о необходимости внесения изменений в НК РФ, в соответствии с которыми закрепить^[261]:

- ведение общего учета операций, подлежащих налогообложению по соглашению о ГЧП;

- порядок включения имущества, передаваемого по такому соглашению, в состав имущества, подлежащего амортизации.

Безусловно, что государственно-частное партнерство для России относительно новая форма средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако, нельзя говорить о том, что любое взаимодействие государства и частного капитала является государственно-частным партнерством.

Критерием отнесения такого сотрудничества к ГЧП может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. «Развитие и поддержание инфраструктуры (в данном случае образовательной и научной) - наиболее типичный пример»^[262].

Таким образом, отличительными свойствами ГЧП в России признаются:

- недостаток законодательного регулирования;

- небольшой опыт применения данного института.

Бесспорно, что в последнее время в большинстве государств существенно расширились масштабы взаимодействия государства и частного сектора в виде государственно-частных партнерств, которые, в свою очередь, предусматривают «официальные отношения или договоренности между государственными и частными организациями»^[263] на установленный или неопределенный временной промежуток, когда обе стороны взаимодействуют в ходе «принятия решений и соинвестируют материальные и нематериальные ресурсы»^[264] с целью решения собственных задач вследствие достижения одной или более общих целей.

Подчеркнем, что ГЧП позволяют объединять, а также использовать на совместной основе ресурсы и управленческий потенциал страны и частного бизнеса, умело распределять между ними риски, непосредственно связанные с реализацией крупных проектов, обладающих государственным значением.

Структурированное финансирование проектов государственночастного партнерства имеет значение не только для самого о бизнеса, но и для экономики государства в целом.

Эффективная реализация проекта ГЧП позволяет решить экономические и социальные проблемы, такие как: обеспечение рабочих мест, развитие инфраструктуры города или региона и многие другие.

Г осударственные средства помогают стратегически важным проектам стать более устойчивыми и привлекают частные инвестиции.

По мнению экспертов, основным препятствием для развития ГЧП в России можно считать «слишком высокие риски, которые исходят от государственных структур»^[265].

Так, на ГЧП-форуме, который проходил 31.03.2014 г. также отмечалась отрицательная роль силовых структур в процессе реализации таких проектов, поскольку юридическая составляющая ГЧП в России проработана слабо, и, как результат, инвесторам достаточно легко попасть в «ловушку противоречий, когда то, что предписывается одной нормой, запрещается другой»^[266].

Представляется, что проекты ГЧП должны поддерживаться специализированными научными центрами, консалтинговыми фирмами, библиотеками инвестиционных проектов, научными и образовательными организациями. В результате такой поддержки можно будет решить проблему передачи информации и опыта, наработать практику по применению механизмов ГЧП на разных уровнях.

Государство, заинтересованное в дальнейшем развитии государственно-частных партнерств, обязано провозгласить принципы ГЧП, которые могли бы закрепить ключевые правила взаимодействия государства и бизнеса в совместных проектах.

Базовые принципы ГЧП должны повысить предсказуемость поведения партнеров, определить их стратегию и правила согласования взаимных обязательств, преодоления различного рода разногласий, оценки и разделения рисков. Последнее, в свою очередь, возможно лишь при грамотно выстроенной маркетинговой программе ГЧП-проекта.

В науке также высказывается мнение относительно того, что необходимо создать орган, который должен заниматься исключительно «ГЧП, в том числе лоббировать продвижение законов, их разработку»^[267].

Представляется, что данное высказывание имеет под собой почву, однако было бы нежелательным создание очередного органа, который стал бы дополнительным элементом во взаимоотношениях государства с частными партнерами. Тем не менее, в случае поддержания подобной инициативы, следует детально и обстоятельно проработать концепцию и содержательные полномочия такого органа, который мог бы на качественно новом уровне выполнять роль агента или посредника в поиске частных партнеров для развития различных государственных программ, требующих дополнительного финансирования. Особенно это может стать актуальным для сферы науки и образования, которая не всегда рассматривается частными инвесторами как перспективное и инновационное направление развития экономики страны.

Однако, это перспектива будущего периода, которая может стать реальностью лишь спустя временной промежуток, когда будет отработан механизм привлечения частных партнеров в ГЧП-проекты, а для этого необходимо регламентировать порядок преференций и льгот для участников таких проектов.

В том числе, ученые уже давно сводятся во мнении о необходимости принятия законодательного акта в сфере ГЧП, регламентирующего порядок привлечения инвестиций в экономику России.

И такая попытка уже была предпринята, когда Минэкономразвития России выдвигался проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» ^[268] , в котором предложено следующее понятие ГЧП - это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.

Законопроект предусматривал возможность передачи в собственность частному партнеру земельных участков, иных объектов недвижимого и движимого имущества, необходимых для реализации соглашения, и, наоборот, передачи частным партнерам прав собственности на объект соглашения публичному партнеру. В свою очередь, частный партнер должен был выполнять следующие функции:

- проектирование;

- финансирование;

- строительство;

- реконструкцию;

- модернизацию;

- эксплуатацию;

- техническое обслуживание.

В основе представленного определения были заложены следующие принципы:

- равенство интересов сторон;

- стабильность контракта и одновременная возможность его изменения;

- конкуренции;

- прозрачность деятельности;

- финансирование деятельности сторонами партнерства;

- ответственность за исполнение условий контракта;

- гарантии;

- возмездный характер;

- невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера.

Основываясь на предложенных в законопроекте принципах можно перечислить причины появления отношений в форме ГЧП в России:

- привлечение дополнительного финансирования для развития приоритетных отраслей экономики, в которых частный бизнес отсутствовал или принимал участие в минимальной степени;

- наличие альтернативы приватизации объектов государственной собственности в малопривлекательных с экономической точки зрения сферах (например, образование);

- развитие регионов, поскольку без частных инвестиции они обречены на длительную стагнацию, но без участия государства трудно рассчитывать на активность инвесторов.

Как отмечалось, в ходе реализации проектов ГЧП используются разнообразные модели сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса.

Одним из удачных проектов ГЧП на сегодняшний день был признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте - на-Майне.

Однако, представляется, что с учетом недостаточности финансирования образовательных и научных проектов в Российской Федерации государству и муниципальным органам следует активно вовлекать субъектов частного бизнеса для реализации задач, которые стоят перед сферой образования и науки, тем более, что опыт зарубежных партнеров говорит о рентабельности таких проектов, хотя не всегда и в рассматриваемой области.

Главной задачей ГЧП является справедливое распределение рисков между частной и государственной структурами и обеспечение для каждой стороны вознаграждения с учетом принятого риска.

Благодаря соглашению о государственно-частном партнерстве происходит объединение ресурсов двух хозяйственных субъектов - государства, которое обладает огромным потенциалом собственности, и бизнеса, имеющего ресурсы для инвестиций и использующего, как правило, более эффективные методы хозяйствования.

Такое «объединение» развивает конкурентные отношения в сфере производства общественных благ, позволяет применить современные технологии в управлении социальными институтами и повысить качество социальных услуг.

Следует отметить, что даже в случаях, когда частный сектор принимает на себя все обязанности по эксплуатации и финансированию, как это происходит в случаях с концессией, выполняет он эти обязанности в рамках правовой структуры, созданной государством.

Особо подчеркнем, что целями участия государства в создании такой правовой структуры как ГЧП являются:

- защита потребителей от монопольного ценообразования;

- применение механизмов субсидирования, которые гарантировали бы доступ к услугам наиболее неимущей части населения.

В настоящее время на территории Российской Федерации существует ряд проектов ГЧП - завершенных, реализуемых или планируемых к реализации в российских регионах.

Абсолютным лидером по количеству проектов на основе ГЧП в России является:

- Сибирский Федеральный округ - 106 проектов (34 %);

- на втором месте - Центральный Федеральный округ - 50 проектов (16 %);

- на третьем месте - Северо-Западный Федеральный округ - 48 проектов (15 %);

- меньше всего проектов в Северо-Кавказском Федеральном

округе - 9 (3 %)^[269].

Рис.3. Структура распределения проектов ГЧП по федеральным округам РФ за период 1996-2014 гг.

■ ДФО

■ ПФО

■ СЗФО

■ СКФО

■ СФО

■ УФО

■ ЦФО

■ ЮФО

Ниже представлена структура проектов ГЧП в социально-значимых отраслях экономики, из которой видно, что доля ГЧП-проектов в образовании незначительна по сравнению с другими секторами экономики нашей страны, что свидетельствует о необходимости анализа факторов, оказавших влияние на столь низкий процент соглашений по ГЧП в образовании, и их учета в последующем.

■ АПК

Рис. 4. Структура проектов ГЧП в социально-значимых отраслях экономики за период 1996-2014 гг.

■ ЖКХ

Здравоохранение

■ Образование

Одним из примеров инвестиционной привлекательности отраслей и широкого внедрения схем государственно-частного партнерства является Республика Бурятия Сибирского Федерального округа.

Согласно экспертным оценкам, Республика Бурятия входит в 20 регионов, имеющих наиболее высокий природный потенциал, и в 5 лучших регионов, имеющих благоприятный фон для иностранных инвестиций^[270].

Таким образом, государственно-частное партнерство является одним из основных инструментов достижения устойчивого экономического роста регионов и страны в целом.

В настоящее время можно говорить лишь о начале формирования практики его применения. Однако уже сейчас становится очевидным, что реализовать глобальные инфраструктурные проекты силами только государства или частного бизнеса невозможно. При этом проведение грамотной сбалансированной инвестиционной политики с использованием сильных сторон государственного и частного секторов позволит достичь наилучших результатов.

Изложенные доктринальные позиции и практика применения ГЧП,

безусловно, стали основой для принятия Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ^[271] (далее - Закон о ГЧП), в основе которого заложена основная цель - создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного

самоуправления.

Законодателем в ст. 3 Закона о ГЧП представлено определение

государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

При этом, к числу публичных партнеров отнесены:

- Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти;

- субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Частным партнером признается российское юридическое лицо, с которым в соответствии с Законом о ГЧП заключено соглашение.

Не могут быть отнесены к частным партнерам, а также участвовать на стороне частного партнера, следующие юридические лица:

1) государственные и муниципальные унитарные предприятия;

2) государственные и муниципальные учреждения;

3) публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица;

4) хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

5) дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем указанных в п.п. 1 - 4 организаций;

6) некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в форме фондов;

7) некоммерческие организации, созданные указанными в п.п. 1 - 6 организациями в форме фондов.

В основе ГЧП и МЧП заложены следующие принципы:

1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

2) обеспечение конкуренции;

3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;

4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по

соглашению;

5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;

6) свобода заключения соглашения.

К числу объектов соглашения о ГЧП и МЧП, в частности, отнесены объекты образования.

Следует отметить, что в Законе о ГЧП проработан порядок разработки предложений о реализации проекта ГЧП, проекта МЧП, рассмотрение такого предложения уполномоченным органом и принятие решения о реализации ГЧП и МЧП, которые предполагают включение в проект следующих позиций:

1) описание проекта и обоснование его актуальности;

2) цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования;

3) сведения о публичном партнере;

4) проект соглашения, включающий в себя существенные условия;

5) срок реализации проекта или порядок определения такого срока;

6) оценка возможности получения сторонами соглашения дохода от реализации проекта;

7) прогнозируемый объем финансирования проекта, в том числе прогнозируемый объем финансирования проекта за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и объем частного финансирования, в том числе необходимый объем собственных средств частного партнера и (или) необходимый объем заемного финансирования, а также планируемый срок погашения кредитов и займов в случае, если предусматривается заемное финансирование;

8) описание рисков (при их наличии), связанных с реализацией проекта;

9) сведения об эффективности проекта и обоснование его сравнительного преимущества;

10) иные определенные Правительством Российской Федерации сведения.

Подчеркивается, что решение о реализации проекта может быть принято:

1) Правительством Российской Федерации - если публичным партнером является Российская Федерация либо планируется проведение совместного конкурса с участием Российской Федерации;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - когда публичным партнером является субъект Российской Федерации либо планируется проведение совместного конкурса с участием субъекта Российской Федерации (за исключением случаев проведения совместного конкурса с участием Российской Федерации);

3) главой муниципального образования - в случае, если публичным партнером является муниципальное образование либо планируется проведение совместного конкурса с участием муниципального образования (за исключением случаев проведения совместного конкурса с участием Российской Федерации, субъекта Российской Федерации).

В условия соглашения о ГЧП и МЧП включено обязательство частного партнера создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся объектом соглашения, технологически связанные между собой недвижимое имущество и (или) недвижимое имущество и движимое имущество, осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание такого имущества.

В свою очередь, публичный партнер обязуется предоставить в рамках заключаемого соглашения частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом и соглашением.

Стороны также обязуются исполнить возложенные на них обязательства, которые вытекают из определяющих форму государственночастного партнерства, форму муниципально-частного партнерства элементов соглашения.

При этом, закреплено, что плата частного партнера может быть установлена в одной форме или нескольких формах, приведенных ниже:

1) определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно в бюджет соответствующего уровня;

2) установленной доли продукции или доли доходов, полученных частным партнером в результате осуществления деятельности, предусмотренной соглашением;

3) передачи публичному партнеру в собственность имущества, находящегося в собственности частного партнера.

В принятом Законе о ГЧП в гл. 5 закреплен порядок проведения конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, который включает в себя следующие этапы:

1) размещение сообщения о проведении конкурса на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, или в случае проведения закрытого конкурса срок направления лицам, определенным решением о реализации проекта, уведомления о проведении закрытого конкурса с приглашением принять участие в закрытом конкурсе;

2) представление заявок на участие в конкурсе;

3) вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе;

4) проведение предварительного отбора участников конкурса;

5) представление конкурсных предложений;

6) вскрытие конвертов с конкурсными предложениями;

7) рассмотрение, оценка конкурсных предложений и определение

победителя конкурса;

8) подписание протокола о результатах проведения конкурса, размещение сообщения о результатах проведения конкурса на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, и уведомление участников конкурса о результатах проведения конкурса.

Критериями отбора в рамках конкурса признаются:

1) технические критерии;

2) финансово-экономические критерии;

3) юридические критерии (срок действия соглашения, риски, принимаемые на себя публичным партнером и частным партнером, в том числе обязательства, принимаемые на себя частным партнером в случаях недополучения запланированных доходов от эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения, возникновения дополнительных расходов при создании объекта соглашения, его эксплуатации и (или) его техническом обслуживании).

Соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве должны быть заключены публичным партнером в течение пяти дней со дня подписания членами конкурсной комиссии протокола о результатах проведения конкурса.

Особо необходимо подчеркнуть, что контроль публичным партнером исполнения соглашения осуществляется как самим публичным партнером, так и органами и юридическими лицами, выступающими на стороне публичного партнера, в лице их представителей, которые на основании соглашения имеют право беспрепятственного доступа на объект соглашения и к документации, относящейся к осуществлению деятельности, предусмотренной соглашением, в целях выявления нарушений частным партнером условий соглашения, а также предотвращения таких нарушений.

Публичный партнер вправе осуществлять контроль соблюдения частным партнером условий соглашения, в том числе исполнения обязательств по соблюдению сроков проектирования, создания объекта соглашения, финансированию создания объекта соглашения, обеспечению соответствия технико-экономических показателей объекта соглашения установленным соглашением технико-экономическим показателям, осуществлению деятельности, предусмотренной соглашением, эксплуатации объекта соглашения в соответствии с целями, установленными соглашением, а также достижения значений критериев эффективности проекта и значений показателей его сравнительного преимущества, на основании которых получено положительное заключение уполномоченного органа.

При этом, в рамках осуществления контроля за соблюдением частным партнером условий исполнения соглашения, запрещается:

- вмешиваться в осуществление хозяйственной деятельности частного партнера;

- разглашать сведения, отнесенные соглашением к сведениям конфиденциального характера, являющихся государственной или коммерческой тайной.

Результаты контрольных мероприятий, направленных на соблюдение частным партнером условий соглашения, должны быть отражены в соответствующем акте, который подлежит размещению публичным партнером в течение пяти дней с даты его составления на официальном сайте публичного партнера в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», за исключением актов, содержащих сведения об объекте соглашения, составляющих государственную тайну либо в случае, если данный объект имеет стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Следует отметить, что принятие Закона о ГЧП свидетельствует о положительной динамики в развитии сотрудничества между государством (муниципальными образованиями) и частными инвесторами.

Однако, представляется, что Закон о ГЧП можно рассматривать как «первый шаг» на пути развития соглашения в области ГЧП и МЧП и требуется более детальная проработка законодательства в этом направлении на уровне подзаконных актов, в том числе, в области развития ГЧП и МЧП образовательной и научной среды.

На сегодняшний день, намечается тенденция, согласно которой с учетом недостаточности финансирования образовательных и научных проектов в Российской Федерации, государству и муниципальным органам следует активно вовлекать субъектов частного бизнеса в качестве партнеров для реализации задач в сфере образования и науки, тем более, что опыт зарубежных стран свидетельствует о рентабельности таких проектов, хотя и не всегда, создаваемых в образовательной и научной областях, в том числе, такое развитие становится возможным и благодаря появлению Закона о ГЧП.

Для того, чтобы убедиться в положительных аспектах ГЧП необходимо выявить взаимовыгодные аспекты такого участия как для публичного, так и для частного субъектов.

Например, государство считает выгодным для себя участие в ГЧП в виду:

- создания реальных условий для повышения высокой эффективности результатов партнерства;

- возможности привлечения дополнительных источников инвестирования;

- получения нового совместного «образовательного продукта» от партнерства, базирующегося на авторитетности и возможностях государственных структур, с привлечением общественности в те или иные образовательные процессы, и мобильности частного сектора, а главное - его заинтересованности в продвижении своих позиций на рынке образования, в том числе, и возможности использования различного рода преференций, предоставляемых со стороны государства в рамках такого сотрудничества.

Среди положительных аспектов для частного субъекта можно выделить следующие:

- получение в долгосрочное пользование государственных активов;

- гарантированность собственных инвестиций;

- дополнительные источники для дальнейшего развития частного бизнеса.

Как и у любой инициативы, у ГЧП существуют противники такого моделирования государственного и частного капитала, считающие, что:

- для плодотворного решения социально-экономических задач в нашей стране достаточно всего лишь решить проблему «чиновничества»;

- в зарубежных же странах наиболее ярыми скептиками ГЧП оказываются профсоюзы государственных служащих, которые говорят о необходимости сохранения рабочих мест, высоких зарплат и гарантий занятости.

ГЧП на сегодняшний день видится как одно из основных инструментов достижения устойчивого экономического роста регионов и страны в целом.

Безусловно, нам приходится говорить о начале формирования практики его применения. Однако уже сейчас становится очевидным, что реализовать глобальные инфраструктурные проекты силами только государства или частного бизнеса невозможно.

Проведение грамотной и сбалансированной инвестиционной политики с использованием сильных сторон государственного и частного секторов, позволит достичь наилучших результатов.

Еще одним нововведением российского законодательства стало использование в сфере образования и науки термина кластер²⁷². Кластер ^[272] (англ. - cluster) - группа каких-либо объектов, выделяемых в большой их совокупности по тому или иному общему для этой группы признаку^[273].

Кластер - компактная группа связанных друг с другом атомов, молекул или ионов, которая обладает свойствами, отличными от составляющих ее элементов^[274].

В российском законодательстве определение рассматриваемой категории представлено в Федеральном законе «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ^[275] (далее - Закон об особых экономических зонах), который содержит понятие кластера как совокупности особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации, и управление которой осуществляется одной управляющей компанией.

29 июня 2015 г. был принят Федеральный закон № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[276] , в ст. 2 которого представлено определение международного медицинского кластера как совокупности инфраструктуры территории международного медицинского кластера, участников проекта и механизмов взаимодействия участников проекта.

Появление данного закона свидетельствует о внедрении и использовании в рамках российской правовой системы понятия кластера.

Однако, нас интересует возможность создания кластеров в образовательной и научной среде. Представляется необходимым выделить цели создания образовательного кластера, которые, по нашему мнению, сводятся к следующему:

- повышению качества и эффективности образовательного процесса;

- подготовке высококвалифицированных кадров по рабочим специальностям, специалистов среднего звена и высшей квалификации в различных сферах жизнедеятельности;

- созданию программ и проектов образовательного характера, активизации научных исследований и инновационной деятельности, а также обеспечению условий и возможностей для их реализации;

- проведению научных исследований по приоритетным направлениям развития образования и науки.

В свою очередь, для реализация заявленных целей поставлены следующие общие и специальные задачи образовательного кластера.

К числу общих задач следует отнести. повышение конкурентоспособности каждого участника объединения; инновационное развитие; повышение экономического потенциала территории.

Специальными задачами являются: привлечение дополнительного финансирования образовательного процесса; установка современного оборудования аудитории и оснащение лаборатории; расширение аудиторного фонда; возможность прохождения практик студентами на действующих предприятиях с современными технологиями и оборудованием; возможность последующего трудоустройства выпускников образовательных учреждений.

Исходя из поставленных целей можно вывести следующие принципы создания образовательного кластера:

- принцип приоритета органов государственной власти соответствующего уровня при формировании образовательных кластеров в части определения целей, задач и функционального назначения кластеров;

- принцип делегирования регионам полномочий по формированию образовательных кластеров с учетом сформированного на их уровне образовательного потенциала;

- принцип взаимосвязи участников кластерной системы на основе общности целей и задач;

- принцип специализации путем делегирования полномочии и разделения компетенции по различным направлениям деятельности кластера;

- принцип единства образовательного, научного и инновационного процессов во взаимосвязи с социально-экономической сферой;

- принцип инновационной направленности проводимых

фундаментальных научных исследований;

- принцип организационного, учебно-методического, научноисследовательского и информационно-технического взаимодействия между различными подразделениями образовательного кластера;

- принцип равенства и учета интересов всех подразделений образовательного кластера.

Также следует назвать функции, выполняемые кластерами:

- функция законности, суть которой сводится к формированию соответствующей правовой базы в сфере партнерских взаимоотношений;

- экономическая функция, направленная на финансовое обеспечение сферы образовательных услуг;

- информационная функция, отвечающая за продвижение образовательных технологий на рынке образовательных услуг;

- контрольная функция за образованием и расходованием фонда денежных средств в сфере образования и науки.

Некоторыми авторами ^[277] предлагается классифицировать образовательные кластеры по нескольким основаниям:

1. по характеру связей в рамках направления экономической

деятельности: вертикально-ориентированные, горизонтально

ориентированные и смешанные;

2. по степени концентрации: отраслевые и межотраслевые;

3. по принадлежности и масштабу решаемых задач: федеральный, региональный и муниципальный;

4. по степени участия в инновациях: самостоятельно генерирующий инновации, использующий инновации и не участвующий в инновациях;

5. по количеству участников: крупные, средние и мелкие;

6. по составу участников: образование-наука; образование-наука- бизнес; образование-наука-бизнес-власть;

7. по характеру деятельности: научно-образовательный,

образовательно-промышленный, научно-образовательный-промышленный.

Несмотря на то, что образовательные кластеры обладают высокой степенью риска и неопределенностью некоторых результатов деятельности, при преодолении этих барьеров новые интеграционные образования смогут способствовать повышению качества российского образовательного процесса и конкурентоспособности вуза на рынке образовательных услуг путем развития как фундаментальной, так и прикладной науки и в целом социально-экономическому росту и благосостоянию российского государства.

В заключении нами предлагается авторское определение образовательного кластера, который возможно понимать как сеть взаимосвязанных между собой общими целями деятельности и взаимодополняющих друг друга учреждении профессионального образования, объединенных по отраслевому признаку, оперативно действующих на принципах сотрудничества, конкуренции и сетевых взаимоотношениях в общих отраслях, в рамках реализации государственной политики в сфере образования.

Таким образом, образование, являясь одним из фундаментальных социальных институтов, удовлетворяет потребности общества в передаче накопленных научных знаний и социальных норм, направленных на создание предпосылок для социализации личности.

Образование становится важнейшим средством формирования нового качества экономических, социальных и духовных отношений общества^[278].

Образование является источником инноваций, однако правовая форма реализации данной инновационной деятельности в полной мере не нашла своего отражения в законодательстве и в настоящее время мы наблюдаем лишь первые попытки закрепления юридических конструкций, создаваемых в целях реализации образовательной инновационной деятельности в нашей стране.

Выявление новых юридических конструкций субъектов финансового права позволяет нам проанализировать статус высших учебных заведений как участников инновационной деятельности и реализации государственной политики в области образования.