§ 1. ОТРАСЛЬ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Финансовое право и финансовая наука. Изучение финансового права осуществляется в разделе публичного права. Это необходимо отметить, поскольку проблемы финансового права могут исследоваться с двух точек зрения — экономической и юридической.
Государственные финансы составляют общественное богатство и в этом качестве могут исследоваться наукой, изучающей общественное богатство, то есть экономической наукой. Действительно, существует отрасль политической экономии, которая исследует государственные финансы, то есть общественное богатство в форме денег и кредита, находящееся в распоряжении органов государства. При этом компетентные исследователи изучают, в какой мере это богатство может воздей-ij ствовать на экономическую структуру и на конъюнктуру.37
В этой связи они исследуют также влияние экономического положения на финансовые ресурсы, которыми распоряжается государство. Эта отрасль политической экономии называется финансовой наукой, получившей наиболее широкое развитие в последние годы. Мы не будем изучать государственные финансы с данной точки зрения, однако это не помешает нам время от времени возвращаться к тем связям, которые существуют между финансами и экономикой. Эти связи особенно тесны в тех случаях, когда финансовые явления исследуются в глобальном аспекте (общая система государственных финансов, государственных расходов, инвестиций). Однако, когда дело касается отдельных финансовых операций (налогов, уплачиваемых тем или иным налогоплательщиком), существенное значение приобретает юридический аспект.
Финансовое и публичное право. Государственные финансы являются одним из средств, обеспечивающих деятельность органов государства. Эта категория финансов представляет собой имущество и вместе с тем служит одним из инструментов, которым распоряжаются государственные органы, осуществляя свою деятельность. Государственные финансы — это та часть государственной собственности, которая подвергается специальной юридической регламентации.
Гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальными юридическими нормами. Эти нормы дают возможность государству распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы), точно учитывать движение средств (казначейские правила), обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Все перечисленные в скобках правила дают возможность совершать операции, при помощи которых средства государства используются для воздействия на экономику и управление, на социальное и политическое положение. Поэтому существует система юридических норм, точно определяющих положение государственных финансов. Эти правила относятся к публичному праву. И поскольку публичное право регулирует деятельность государственных органов, то естественно, что одна из отраслей указанного права состоит из норм, регулирующих государственные финансы, доходы и расходы государственных органов и контроль над использованием38
всех этих средств. Действительно, финансовое право под различными наименованиями (финансовое законодательство, финансовая наука, финансовые институты, налоговое право, бюджетное право) составляет отрасль публичного права.
Но какое место занимает финансовое право в публичном праве? Публичное право традиционно делится на две отрасли: конституционное право, которое содержит нормы, регулирующие деятельность государственных органов, принимающих политические решения; административное право, которое включает правовые нормы, регулирующие деятельность органов исполнительной власти в сфере управления. Что касается финансового права, то оно дополняет эти две отрасли права.
Финансовое, административное и конституционное право. Среди средств, которыми распоряжаются органы управления, помимо государственного хозяйства, государственных предприятий и учреждений и т.
п., регламентируемых отдельными разделами административного права, существуют государственные средства, то есть денежные средства, составляющие государственные финансы. В течение длительного времени распоряжение этими средствами составляло один из разделов административного права, так же как нормы, регулирующие деятельность государственных органов, государственное хозяйство, общественные работы. Именно так понимали это авторы работ по административному праву в XIX веке. Но со временем государственные финансы приобрели огромное значение, и теперь регулирование их характеризуется рядом особенностей, которые определили превращение этого раздела административного права в самостоятельную отрасль. Финансовое право выделилось из административного права и составило самостоятельную отрасль уже в конце прошлого века. Учебная дисциплина финансового права дополняет другие отрасли науки публичного права: дополняет конституционное право, откуда она изъяла часть (бюджетное право), и административное право, с которым также тесно связана (местные финансы, финансовая юрисдикция, организация управления финансами). Таким образом, финансовое право дополняет другие отрасли публичного права. Все они располагаются в сфере юридической науки.''.Финансовое право и финансовая политика. Как и другие отрасли публичного права (конституционное и администра-
39
тивное право), финансовое право не может ограничиваться только юридическим подходом к изучаемым явлениям. Известно, что современное конституционное право не удовлетворяется больше чисто юридическим подходом к государственной деятельности и обогащается результатами политической науки; равным образом и административное право стремится выйти за пределы чисто правового подхода и все более широко использует науку управления. В этой связи нельзя не сказать, что и финансовое право отказалось от своего старого наименования «финансовое законодательство», стремясь таким образом показать, что и оно не ограничивается более изучением правовых норм, применяемых к государственным финансам, а пытается определять, в какой мере государственные средства позволяют государству реализовывать его политику.
Старое «финансовое законодательство» проникает в «финансовую политику», которая не ограничивается лишь сферой экономической политики, поскольку ее цели носят не только экономический, но и социальный и политический характер.Таким образом, современная наука финансового права включает в себя одновременно политику финансовую, бюджетную и налоговую. Так же как наука конституционного права обогатилась политической наукой и наука административного права — наукой управления, так и наука финансового права вобрала в себя и финансовое законодательство, и финансовую политику. Вот почему финансовое право не ограничивается только абстрактным юридическим анализом, а изучает также политические конкретные аспекты, что особенно подчеркивает мало известную до сих пор связь финансового права с политической наукой. Необходимо также уточнить, что предмет финансового права составляют не только нормы, относящиеся к государственным финансам (это материальное содержание), но и нормы, регулирующие все операции в сфере государственных финансов (это функциональная или процессуальная концепция).
Уточнив, таким образом, место финансового нрава как отрасли публичного права, попытаемся определить его предмет, используя для этого второй элемент вышеприведенного определения.