Особенности распределения и предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р была утверждена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по ее реализации. После этого Распоряжением Правительства РФ от 5 августа 2009 г. № 1123-р была утверждена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.» .

Л₈₇

Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1203 были утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Межбюджетные трансферты как способ регулирования межбюджетных отношений представляют собой в соответствии со ст. 6 БК РФ средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Правовой основой предоставления межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательное закрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, а также финансирование их реализации каждым уровнем

388

бюджетной системы Российской Федерации .

В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (прав собственности) в порядке оказания финансовой

-389

помощи и предоставления компенсаций .

Стратегическое планирование на федеральном уровне в бюджетной сфере направлено, в том числе, на поэтапное совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности бюджетных расходов. Например, ^{[366] [367] [368] [369]}

Основными направлениями бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предусматривалось, что в сфере межбюджетных отношений бюджетная политика должна быть направлена на решении следующих задач:

- обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов;

- консолидация отдельных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации;

- поддержка реализации структурных реформ в бюджетной сфере на

390

региональном уровне .

Аналогичный документ на период 2015-2017 годов установил необходимость уточнения форм межбюджетных трансфертов, включая введение дотаций в целях обеспечения сбалансированности бюджета, «горизонтальных межбюджетных трансфертов», ограничения сферы межбюджетных трансфертов, ужесточения требований к распределению субсидий исключительно законами (решениями) о бюджете. При этом отмечается, что основой для повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов является совершенствование структуры и порядка их предоставления, а также формирования объемов данных трансфертов исходя из необходимости решения

391

приоритетных задач социально-экономического развития .

Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет зависеть и устойчивость государственных финансов в целом. В связи с этим, как отмечается в литературе, необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки ^{[370] [371] федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также повысить}

~392

ответственность за исполнение делегируемых полномочий .

Кроме того, Минфин России сформировал Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на

393

региональном и муниципальном уровнях .

Региональное законодательство о межбюджетных отношениях регулирует в первую очередь отношения, возникающие между региональным и местным уровнями управления, а вопросы межбюджетного регулирования в муниципальных районах касаются преимущественно выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. В законодательстве субъектов РФ имеются огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих межбюджетные отношения. Например, Закон Московской области от 14 октября 2010 г. № 7/131- П «О межбюджетных отношениях в Московской области»^{[372] [373] [374] [375]}, где закреплены в частности условия и основные формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Московской области.

Основными документами, закладывающими основу межбюджетного регулирования в муниципальных образованиях, являются БК РФ и Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Правовые акты муниципальных районов в сфере регулирования межбюджетных отношений обычно дублируют соответствующие положения БК РФ и регионального законодательства, но имеют и свою специфику. В частности, перечень форм межбюджетных трансфертов в различных муниципальных районах существенно варьируется. Во многих районах данный вопрос детализирован не более, чем в БК РФ, и установлены лишь две основные формы межбюджетных трансфертов.

Однако в ряде районов выделен более подробный перечень форм межбюджетного регулирования. В.В. Левина^{[376] [377] приводит пример, когда в одном из районов Тульской области предусмотрено, что из районного бюджета могут предоставляться межбюджетные трансферты в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, дотаций из районного фонда сбалансированности бюджетов поселений, дотаций на стимулирование поселений по улучшению качества управления муниципальными финансами, субвенций бюджетам поселений, субсидий бюджетам поселений, иных межбюджетных трансфертов. Она также отмечает, что основными задачами, которые могут решаться при организации межбюджетного регулирования в муниципальных районах, могут являться:}

- выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- обеспечение сбалансированности бюджетов поселений;

- стимулирование поселений к социально-экономическому развитию.

Указанные задачи соответствуют функциям, присущим межбюджетным

отношениям на всех уровнях управления. При этом при реализации межбюджетного регулирования в отношении поселений финансовое

выравнивание остается основной задачей, на решение которой направлена большая часть трансфертов из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных районов.

Распоряжением Правительства РФ 18 марта 2013 г. № 376-р была утверждена Г осударственная программа РФ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов». Мероприятия государственной программы должны были быть направлены, прежде всего, непосредственно на формирование стабильной финансовой основы для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на базе современных принципов эффективного управления государственными и муниципальными финансами, что, в свою очередь, будет способствовать социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако она очень быстро утратила силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 310 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» .

В указанной Программе напрямую закреплено, что в числе приоритетов государственной политики в сфере управления региональными и

муниципальными финансами находится и совершенствование подходов к предоставлению межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации с целью повышения эффективности их предоставления и использования. В числе основных задач Программы называется совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, для чего сформирована отдельная подпрограмма 1

«Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации», которая направлена на создание условий для эффективного распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и совершенствование системы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Ожидаемыми результатами реализации этой подпрограммы должны стать совершенствование нормативно-правового обеспечения предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, повышение эффективности ^[378]

предоставления нецелевых и целевых межбюджетных трансфертов, а также использования целевых межбюджетных трансфертов (субсидий). Для этого необходимо обеспечить консолидацию субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, на уровне государственных программ Российской Федерации по принципу «одна государственная программа - одна субсидия», причем этот вопрос может быть рассмотрен и на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета путем передачи функций по предоставлению субсидий ответственному исполнителю соответствующей государственной программы Российской Федерации.

Ожидаемыми результатами реализации Программы в целом являются в том числе снижение зависимости консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и повышение самостоятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Как отмечает О.В. Болтинова^[379], предоставление межбюджетных трансфертов обеспечивает реализацию единой бюджетной политики на всех уровнях публичной власти, что обеспечивается, в том числе через различные формы межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты. Среди дотаций основными являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые обеспечивают финансовыми ресурсами региональные и местные бюджеты в объемах, гарантирующих минимальную потребность регионов в средствах на необходимые направления.

Субсидии являются одной из форм государственной поддержки, стимулирующей активность субъектов Российской Федерации в решении вопросов развития региональной экономики и социальной сферы, привлечения средств федерального бюджета на приоритетные направления инвестиционных расходов, что способствует региональному развитию по приоритетным направлениям. В случае возникновения рисков неисполнения расходных обязательств и разбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации оказывается финансовая помощь в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации или бюджетных кредитов. Повышение качества оказания государственных услуг осуществляется через механизм делегирования федеральных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций.

Что касается предоставления межбюджетных трансфертов в целях финансирования поддержки экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, традиционно оно осуществлялось в форме субсидий. Как справедливо отмечает М.В. Кустова^[380], ст. 6 БК РФ содержала ранее классическое определение понятия субсидии. Таковой считалось предоставление бюджетных средств на возвратной и возмездной основе на условиях долевого финансирования бюджетных расходов, при этом учитывалась необходимость использования получателем субсидии собственных средств для покрытия соответствующих затрат. Такой подход во многом был обусловлен весьма жестким определением публичным субъектом того конкретного направления расхода, для осуществления которого выделялась субсидия, а определяющим для подтверждения целевого использования бюджетных средств являлось такое использование бюджетных ассигнований, которое точно соответствовало конкретно определенному публичным субъектом в одностороннем порядке направлению расхода, предписанному получателю. Затем в рамках реформирования бюджетных отношений стали обнаруживаться тенденции отхода от классического понимания субсидий и значительной дифференциации оснований и условий их предоставления организациям, что повлекло отказ от универсального подхода к субсидии как одной из форм бюджетных расходов, каждый вид субсидии регламентируется самостоятельно. При этом, указывает автор, общим признаком является отнесение субсидий именно к целевым выплатам, что обязывает публичного субъекта в лице уполномоченных органов отслеживать их целевое использование получателем, но оценка достижения цели в новых условиях осуществляется не столько исходя из соблюдения конкретных направлений вложения бюджетных средств, сколько из достижения ожидаемого публично значимого результата в процессе их использования.

И.Ю. Ивлиев^[381] предложил в качестве общего унифицированного определения субсидии в целях БК РФ следующую дефиницию: это бюджетные средства, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы в бюджет нижестоящего уровня на финансирование определенных законодательными актами и целевыми программами мероприятий, на условиях долевого участия в этом финансировании, и подлежащие возврату в случае нецелевого (или с нарушением условий предоставления) их использования.

Министерство регионального развития РФ издало Приказ от 20 января 2010 г. № 3 «Об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов РФ на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ В 2010 году»^[382]. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 631-р «Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» ^[383], Приказом Минрегионразвития России от 11 января 2010 г. № 01 «Об утверждении формы заявки и порядка ее подачи на получение субсидии из Федерального бюджета бюджету субъекта РФ (муниципальных образований) по поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»^[384] были определены порядок распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Позднее был принят Приказ Минрегиона России от 10 января 2014 г. № 2^[385] по аналогичному вопросу, а после упразднения Минрегиона действовал Приказ Минкультуры России от 24 февраля 2015 г. № 283 «Об утверждении формы заявки и порядка ее подачи на получение иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

В настоящее время вступили в силу Приказы Федерального агентства по делам национальностей (ФАДН) России от 22 сентября 2015 г. № 50 «Об утверждении формы заявки и порядка ее подачи на получение иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»^[386] и от 14 сентября 2015 г. № 43 «Об утверждении формы соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов

Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»^[387].

Таким образом, в настоящее время используется такой вид трансферта как «иные трансферты», то есть средства. передаваемые из одного бюджета другому бюджету на безвозмездной безвозвратной основе, но не относящиеся к дотациям (в том числе на выравнивание бюджетной обеспеченности), субсидиям и субвенциям.

Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2009 г. № 217 утверждены Правила распределения и предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (сначала данный документ регулировал предоставление субсидий на указанные цели).

В соответствии с данным актом трансферты предоставляются на софинансирование мероприятий по экономическому и социальному развитию коренных малочисленных народов, направленных на:

а) создание условий для устойчивого развития экономики традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

б) развитие сферы образования, культуры и медицинского обслуживания коренных малочисленных народов, в том числе проведение этнокультурных мероприятий;

в) развитие и модернизацию инфраструктуры и информационно - коммуникационных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

При этом закреплены условия предоставления иных трансфертов, как то:

- наличие в бюджетах субъектов Российской Федерации бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий с учетом установленного уровня софинансирования из федерального бюджета (то есть необходимость активного участия региона в финансировании мероприятий по поддержке коренных малочисленных народов. Устанавливается, что уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации не может быть закреплен выше 95 процентов и ниже 5 процентов расходного обязательства, то сеть закрепляются определенные ограничения;

- обязательство регионов по обеспечению соответствия значений показателей результативности, устанавливаемых нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления иных межбюджетных трансфертов, установленным соглашениями, заключенными между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральным агентством по делам национальностей (ФАДН).

Размер иного межбюджетного трансферта бюджету субъекта Российской Федерации определяется по специальной формуле, расчет которой производится в соответствии с правилами цитируемого акта. При этом установлены ограничения - размер иного межбюджетного трансферта бюджету субъекта Российской Федерации не должен превышать 10 процентов общего объема иных межбюджетных трансфертов. Распределение иных межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных ФАДН на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Высший исполнительный орган государственной власти региона ежегодно, до 15 февраля, представляет в ФАДН заявку на получение такого межбюджетного трансферта в пределах средств, предусмотренных для данного субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год. Если заявка не представлена, средства, предусмотренные региону в текущем финансовом году, перераспределяются между остальными субъектами Российской Федерации, подавшими заявки и выполнившими условия предоставления иных межбюджетных трансфертов, что не лишает регион права подать заявку и получить трансферт в следующем году.

Описываемые межбюджетные трансферты предоставляются субъекту Российской Федерации в соответствии с соглашением, содержащим обязательные следующие положения:

- сведения об объеме трансферта, предоставляемого бюджету региона;

- перечень мероприятий, на реализацию которых предоставляется трансферт;

- сведения об объеме средств, предусмотренных в региональном бюджете, направляемых на реализацию мероприятий;

- значения целевых показателей результативности предоставления бюджетных средств, определенных с учетом уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (то есть они индивидуальны для каждого региона);

- порядок осуществления контроля за исполнением обязательств, вытекающих из соглашения;

- сроки и порядок предоставления отчетности об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является трансферт;

- ответственность сторон за нарушение условий соглашения;

- наличие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего расходное обязательство субъекта Российской Федерации, на исполнение которого предоставляется трансферт;

- последствия недостижения субъектом Российской Федерации установленных значений показателей результативности предоставления трансферта;

- условия предоставления и расходования трансферта;

- график перечисления трансферта (перечисления происходят ежеквартально), порядок внесения в него изменений и порядок контроля за его исполнением.

В целях контроля за эффективностью использования субъектами Российской Федерации предоставленных денежных средств устанавливаются показатели результативности предоставления иного межбюджетного трансферта:

- удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых

мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных

малочисленных народов;

- коэффициент младенческой смертности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных

малочисленных народов;

- уровень зарегистрированной безработицы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных

малочисленных народов;

- количество состоящих на учете больных активным туберкулезом в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

- уровень доходов населения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

Ежегодно регионы представляют отчет не позднее 20 февраля, по которым ФАДН оценивает достижение вышеперечисленных показателей. Если эти значения не достигнуты, размер иного межбюджетного трансферта субъекту Российской Федерации на очередной финансовый год подлежит сокращению. Контроль за целевым использованием иных межбюджетных трансфертов осуществляется Федеральным агентством по делам национальностей и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Смена вида трансферта с субсидии на иной трансферт подтверждается и распоряжениями Правительства РФ, которыми утверждаются объемы трансфертов на финансовое обеспечение развития коренных малочисленных народов. Так, Распоряжением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 296-р^[388] было утверждено распределение субсидий, предоставляемых в 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В 2014 году данные трансферты предоставлялись уже в форме иных трансфертов, о чем свидетельствует распоряжение Правительства РФ от 20 февраля 2014 г. № 228-р^[389] о распределении иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых в 2014 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В 2015 году действует распоряжение Правительства РФ от 31 марта 2015 г. № 560-р^[390] о распределении иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (в рамках подпрограммы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы).

Межбюджетные трансферты предоставляются на софинансирование различных мероприятий по экономическому и социальному развитию коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания, для создания условий для устойчивого развития экономики традиционных отраслей хозяйствования; развития сферы образования, культуры и медицинского обслуживания, в том числе проведение этнокультурных мероприятий; развития и модернизации инфраструктуры и информационно-коммуникационных ресурсов.

Они предоставляются (хоть в форме субсидий, хоть в форме иных трансфертов) бюджетам тех регионов, на территории которых постоянно проживают коренные малочисленные народы, ведущие традиционный образ жизни и занимающиеся традиционными видами хозяйственной деятельности, и территории которых включены в перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р «Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ» и «Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ»⁴¹¹. При этом в актах Правительства РФ содержится перечень указанных регионов и объем трансферта для каждого субъекта Российской Федерации.

При выработке подходов к совершенствованию механизма предоставления трансфертов на поддержку коренных малочисленных народов Севера. Сибири и Дальнего Востока в течение всего времени использования данного инструмента основной целью было создание оптимального, максимально эффективного инструмента осуществления субъектами бюджетного планирования собственной политики, причем не только в части федеральных задач и приоритетов, но и в части деятельности, направленной на развитие регионов.

При создании и отлаживании нового механизма предоставления субсидий регионам (в том числе и на исследуемые цели) в свое время исходили из следующих принципов:

1. Перечень средств, распределяемых в рамках бюджета на очередной финансовый год и плановый период, должен быть сформирован в соответствии с основными приоритетами Правительства РФ. Эта мера дает возможность формировать федеральные бюджетные обязательства в отношении регионов, исходя из четких задач, поставленных Президентом и Правительством РФ, а кроме того, позволяла субъектам РФ понять, по каким расходным обязательствам и в каком объеме им оказывается финансовая поддержка.

2. Объем конкретного трансферта должен был быть значительным, чтобы оказать реальное влияние на достижение поставленной задачи. В противном случае на один регион приходилась крайне незначительная сумма, с помощью которой невозможно обеспечить проведение структурных реформ в отрасли и получить ощутимые результаты.

3. Необходимо было дать федеральным органам исполнительной власти, администрирующим эти средства, больше свободы в принятии решений как по определению приоритетов субсидирования региональных полномочий, так и по самостоятельному определению порядка предоставления и распределения денег в рамках уже установленных правил. Одновременно следовало закрепить больше прав за регионами, предоставить им возможность распоряжаться средствами, то есть решать поставленные задачи и выполнять установленные показатели теми методами, которые регионы выбирают для себя самостоятельно, не нарушая при

412

этом целевой направленности самой денежной суммы .

С.О. Шохин^{[391] [392] подчеркивает, что основные практические вопросы использования бюджетных субсидий решаются на ведомственном уровне. Между общим и специальным регулированием существует законодательный пробел, широчайшее диспозитивное поле, которое создает целый ряд проблем:}

во-первых, в действующем российском законодательстве существует много положений, препятствующих наиболее эффективному использованию субсидий с привлечением внебюджетных источников;

во-вторых, отсутствие четко установленных в законе принципов сотрудничества с частным инвестором на партнерских началах, возможных льгот, гарантий и упрощения административных процедур не способствует привлечению частных инвестиций и развитию государственно-частного партнерства (следует отметить, что в настоящее время уже принят Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ⁴¹⁴);

в-третьих, существующий подход содержит предпосылки для коррупционных проявлений.

Представляется, что, хотя указанные проблемы были сформулированы в литературе для субсидий как инструмента регулирования межбюджетных отношений, но актуальны и для иных видов трансфертов.

Предметом соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации по поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации является собственно сама сумма трансферта, причем должны быть четко описаны мероприятия, на которые предполагается потратить предоставленные средства, и сумму расходов по каждому из них. Главным распорядителем средств является Федеральное агентство по делам национальностей, которое перечисляет средства на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации. В соглашении также должна быть указана сумма финансирования поддержки за счет средств региональных и местных бюджетов.

Субъект Российской Федерации обязан представить значительный объем информации при заключении такого соглашения, причем часть информации предоставляется сразу (например, сведения о расходных обязательствах региона (муниципального образования) по мероприятиям по поддержке экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и

Дальнего Востока Российской Федерации; график выполнения мероприятий; сведения о наличии проектной документации, документа об ее утверждении и заключения государственной экспертизы по объектам капитального строительства, финансируемым с участием средств федерального бюджета, и выданных в установленном порядке разрешений на строительство объектов капитального строительства, финансируемых с участием средств федерального бюджета), а часть - в месячный срок с даты заключения соглашения (например, нормативные правовые акты регионального уровня, устанавливающие расходные обязательства субъекта РФ, муниципального образования, на исполнение которых предоставляется трансферт - предмет соглашения; документы, подтверждающие соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта из регионального бюджета местному бюджету на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований на реализацию мероприятий, на которые выделен трансферт).

Регион при этом обязан обеспечить исполнение условий предоставления и целевое, адресное и эффективное использование иного межбюджетного трансферта, достижение значений показателей результативности предоставления средств, соответствие значений показателей результативности, устанавливаемых региональными (муниципальными) программами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления иного межбюджетного трансферта. Последние два пункта подтверждают программный характер данного вида расходов федерального бюджета.

Предполагается также большой объем отчетности субъекта РФ по предоставленным средствам. Так, каждый регион обязан предоставлять в ФАДН следующие сведения с определенной периодичностью:

- сведения об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение федеральных целевых программ;

- сведения о ходе строительства строек и объектов, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу;

407

- сведения об инвестициях;

- справки о стоимости выполненных работ и затрат по объектам капитального строительства;

- сведения об использовании предоставленного межбюджетного трансферта из федерального бюджета на реализацию мероприятий, финансируемых с участием средств федерального бюджета;

- отчет о выполнении мероприятий, финансируемых с участием средств федерального бюджета;

- отчет об итогах использования иного межбюджетного трансферта с аналитической запиской;

- информация о выполненных работах по каждому мероприятию и конъюнктурный обзор выполненных строительно-монтажных работ по каждому объекту капитального строительства;

- сведения о достижении показателей результативности предоставления межбюджетного трансферта.

При наличии потребности в не использованном в текущем финансовом году остатке трансферта он в соответствии с решением ФАДН России может быть использован регионом в очередном финансовом году на те же цели. В случае если неиспользованный остаток субсидий не перечислен в доход федерального бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход федерального бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Так, например, как установлено Счетной палатой РФ при осуществлении контрольных мероприятий «Проверка исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2013 год в Министерстве регионального развития Российской Федерации», более года не использовались субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета на поддержку экономического и социального развития коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в размере 23298,3

302

тыс. рублей^[393]. В этом случае, если в отчетном финансовом году субъектом РФ не достигнуты установленные соглашением значения целевых показателей эффективности использования средств трансфертов, размер трансферта субъекту РФ на очередной финансовый год может быть сокращен.

Перечисление трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, как уже отмечалось, осуществляется в установленном порядке на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, для их последующего перечисления в бюджеты субъектов РФ. Исполнение бюджета, т.е. полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных по бюджету расходов, организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Порядок составления и ведения бюджетных росписей главным распорядителем, включая внесение изменений в них, устанавливается Министерством финансов. Бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными Минфином России лимитами бюджетных обязательств, т.е. объемом прав в денежном выражении на принятие бюджетополучателем бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году и плановом периоде. Кассовый план в соответствии со ст. 217.1 БК РФ - это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовые выплаты из бюджета в текущем финансовом году. Минфин России устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации).

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Правовой статус Федерального казначейства определен постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 года⁴¹⁶, в ст. 166.1 БК РФ определены бюджетные полномочия Федерального казначейства. Казначейство является органом исполнительной власти (федеральной службой), подведомственным Министерству финансов РФ, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. С целью обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство вправе открыть в Центральном Банке РФ счета, посредством которых будут осуществляться все кассовые операции в рамках исполнения бюджетов. При этом исполнение операций по счетам будет происходить с учетом принципа единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. БК РФ предусмотрено единственное исключение из данного принципа, закрепленного в ст. 38.2 БК РФ, - это операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, органов государственной власти

субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования и операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством РФ. Предполагается, что к 2017 году все бюджетные счета переведут на единый казначейский счет.

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов на основании ст. 241.1 БК РФ учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с Бюджетным кодексом органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка РФ. Органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации муниципальных образований вправе осуществлять исполнение соответствующих бюджетов через органы Федерального казначейства на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета (ст. 168 БК РФ).

Таким образом, предоставление межбюджетных трансфертов, а также проведение бюджетных реформ на всех уровнях бюджетной системы являются неотъемлемой частью региональной политики, а также федеральных задач по формированию эффективного государства с высоким качеством управления финансами и устойчивым развитием территорий.

Необходимо отметить, что в развитых зарубежных странах главной целью и важнейшей функцией органов власти в области предоставления межбюджетных трансфертов является создание стабильной системы распределения и

305

перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, обеспечивающей их максимально эффективное использование для

предоставления бюджетных услуг.

В продолжение вопроса о межбюджетных трансфертах можно констатировать, что основной составляющей доходов местных бюджетов являются безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Так, по данным Федерального Казначейства, межбюджетные трансферты в 2015 году оцениваются в 2220,1 млрд. рублей или 63,4 % от общего объема доходов местных бюджетов (в 2014 г. данный показатель составлял 63,9 %; в 2013 г. - 61 %) . Следовательно, структура доходов местных бюджетов свидетельствует о том, что вопросы финансового обеспечения муниципальных образований в значительной степени зависят от вышестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Централизация бюджетообразующих налогов на уровне Федерации и ее регионов, в том числе несоответствие расходных полномочий органов местного самоуправления закрепленным доходным источникам местных бюджетов приводят к дефициту местных бюджетов и росту их долговых обязательств.

муниципальных образований с 2006 по 2015 годы, млрд. руб.

Таблица 4. Дефицит/профицит местных бюджетов и объем долга

418

Итак, в условиях, когда наблюдается замедление темпов экономики, совершенствование организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления становится приоритетной задачей органов государственной власти и местного самоуправления. ^{[394] [395]}

На наш взгляд, использование зарубежного опыта с учетом специфики межбюджетных отношений в Российской Федерации будет способствовать совершенствованию бюджетного процесса и повышению эффективности бюджетных расходов.

Следует отметить, что в целях полноценного и стороннего изучения вопросов финансирования сферы социально-экономического развития территорий, населяемых малочисленными коренными народностями, необходимо изучить международный опыт финансирования соответствующих территорий и коренных жителей этих мест, а также направления зарубежной государственной политики, в которых большое внимание уделяется выравниванию региональных различий посредством использования налоговых преференций и трансфертных механизмов.

Политика финансового выравнивания проводится во многих странах, но лишь в Германии, Канаде и Австралии выравнивающие трансферты играют ведущую роль в межбюджетном регулировании. В США же межбюджетные трансферты представлены системой грантов, а в, например, Бразилии широкое распространение получил механизм перераспределения налоговых и неналоговых доходов между регионами через специально установленные нормативы.

3.3.