<<
>>

§ 3. Основные направления развития и финансово-правового регулирования образовательного и научного процессов в зарубежных странах

Возможность обмена знаниями становится условием научного прогресса. С учетом этого возникла необходимость закрепления единых стандартов в области образования для создания платформы формирования общего рынка рабочей силы.

Следствием таких преобразований стала реформа системы образования и формирование общих правил высшего образования в рамках Европейской зоны высшего образования (1988 г.), в ходе чего была подписана Лиссабонская конвенция о признании квалификаций в области высшего образования в европейском регионе 1997 г. и Болонская декларация 1999 г.

В настоящее время в европейскую зону, охваченную Болонским процессом, входит 47 государств[177]. Россия присоединилась к Болонскому процессу в 2003 году.

Болонский процесс, несмотря на его неоднозначность восприятия со стороны научного сообщества, способствовал существенному повышению понимания социального и политического значения высшего образования для успешного экономического развития.

Попытка введения единообразных стандартов оказала существенное влияние на рынок труда: постепенно снижался спрос на низкоквалифицированных работников и повышался спрос на работников со средним и высоким уровнем квалификации[178].

Можно говорить о том, что одновременно с государством и работодателем заинтересованность в деятельности образовательного учреждения проявляет и сама личность.

По справедливому высказыванию Е.Г. Писаревой: «в условиях мирового финансового кризиса, дестабилизации экономики, гиперинфляции и сокращения производства образование выступает как особая ценность для человека, гораздо более важная и надежная, чем денежные средства. В частности, ограничение доступа молодежи к высшему образованию как никакое другое способно породить серьезные социальные проблемы долговременного характера»[179].

Представляется, что рассмотрение опыта ряда зарубежных стран в вопросе финансирования системы образования и науки, позволит внести предложения по совершенствованию российской образовательной и научной систем.

Сравнительный анализ предлагается начать с англо-саксонской правовой системы на примере таких стран, как США и Великобритания.

Соединенные штаты Америки

Удельный вес государственных и негосударственных учебных заведений различен в разных странах. Так, частному сектору в США принадлежат многие известные университеты (Г арвардский,

Стэндфордский, Йельский, Чикагский) и большинство наиболее престижных колледжей (в Амхерсте, Уильямсе и Карлтоне). Среди 3 500 вузов США более половины частные корпорации.

В США действуют единые экономические показатели для высшего образования, в число которых входит состояние финансирования образовательной системы.

По мнению ученых США, эти показатели могут быть полезными для выявления изменений, влияющих на развитие высшего образования, и определения конкретного воздействия этих изменений на различные секторы высшего образования и отдельные высшие учебные заведения.

Так, например, канцлер Нью-Йоркского университета Д. Брюс Джонсон в своем выступлении отметил, что «вне зависимости от структуры государства расходы на высшее образование должны покрываться из сочетания следующих четырех источников поступлений: родителей, студентов, налогоплательщиков и самих вузов, которые приобретают дополнительные доходы, в том числе от филантропических фондов или доноров для оказания помощи студентам»[180].

Источники финансового обеспечения деятельности государственных высших учебных заведений США являются:

- средства, выделяемые из бюджетов федерального, штата и местного;

- плата студентов за обучение и услуги;

- доходы от собственной деятельности;

- пожертвования филантропических организаций и отдельных лиц;

- проценты от накоплений со специальных фондов, созданных частными организациями и лицами.

Безвозмездные средства в доходах государственных высших учебных заведений США составляют 5 % (а в негосударственных - 15 %), чему способствует политика льготного налогообложения инвесторов[181].

Такой внебюджетный источник финансирования, как привлечение безвозмездных средств, только получает распространение в России.

В мировой практике различают несколько видов финансовой помощи студентам:

- платежи образовательным учреждениям для возмещения прямых издержек на обучение;

- предоставление стипендий студентам на договорных условиях, обязующимся отработать после окончания обучения;

- выплаты государственных стипендий, дотаций;

- налоговые льготы студентам и аспирантам;

- льготы на питание, помещения, транспорт;

- налоговые льготы родителям студентов и т.п.

Федеральное правительство США реализует пять программ оказания помощи студентам:

1. Г ранты Пелла, предоставляемые студентам дипломного обучения, семьи которых имеют низкие доходы. Размер таких грантов составляет от 200 до 2 100 долларов США.

2. Дополнительные гранты, выделяемые учебным заведением студентам дипломного обучения. Они составляют 4 000 долларов США в год.

3. Программа «работа-учеба» дает студентам возможность получить работу. При этом, заработок студента не должен превышать его потребности.

4. Программа займов Перкинса предусматривает выдачу 5 % займов с целью оказания финансовой помощи студентам как дипломного, так и последипломного обучения.

5. Заем Стаффорда является низкопроцентным займом, предоставляемым студентам банками или сберегательными организациями в целях оказания помощи в получении высшего образования[182].

В США субъектами научной деятельности являются высшие учебные заведения, научные институты, научные центры, национальная академия наук, научные коллективы и отдельные ученые.

Во всех высших учебных заведениях в штатном расписании есть должности научных сотрудников, что обуславливает ведение научной деятельности учебными заведениями высшей школы [183]. В этой связи именно университеты становятся платформой для создания научных центров и исследовательских лабораторий.

Так, основным распределителем бюджетных средств на научные исследования является Национальный научный фонд, созданный Правительством США. Помимо указанного фонда национальные исследования могут быть профинансированы отраслевыми министерствами, частными фондами, коммерческими юридическими лицами и Национальной академией наук.

Форма, в которой существует Национальная академия наук представляет собой государственную корпорацию. Академия управляет переданным ей имуществом как доверительный управляющий. Академия вправе осуществлять научные исследования по заданию Правительства США[184].

Великобритания

Особенностью британского законодательства в части регулирования образования и научной деятельности является регулирование образования посредством множества законодательных актов.

В основе такого регулирования заложены несколько принципов:

- регулирование детского образования начинается с самого раннего периода[185];

- местные органы власти обязаны оказывать помощь в воспитании детей с ограниченными возможностями их родителям[186];

- активное вовлечение родителей в процесс обучения детей на стадии дошкольного и школьного образования[187];

- внимание к вопросам финансирования иных школьных образовательных учреждений;

- независимость высшего образования от источников финансирования и административного контроля со стороны органов власти государства.

Развитие профессионального образования и обучения регулируется следующим законодательством:

- Закон об образовательной реформе (устанавливается обязанность

местных властей предоставлять продолженное образование;

ответственность за бюджет передаётся колледжам);

- Закон об образовательной реформе (устанавливается обязанность

местных властей предоставлять продолженное образование;

ответственность за бюджет передается колледжам);

- Закон о продолженном и высшем образовании (уточняется понятие продолженного образования и определяются все квалификации, которые подлежат финансированию в рамках продолженного образования; учреждаются Советы продолженного образования и колледжам продолженного образования придается независимый статус).

Начиная с 1970-х гг. наблюдается рост правительственных ассигнований в профессиональное образование и обучение, однако подходы к развитию этого сектора образования трансформировались в соответствии с политическими, экономическими и социальными приоритетами меняющихся правительств.

В управлении государственным профессиональным образованием и обучением участвуют:

- Министерство образования и занятости;

- Совет по финансированию колледжей продолженного

образования (неправительственная организация, финансируемая Министерством образования);

- Советы по обучению и предприятиям (независимые компании на местах, которые заключают контракты с Министерством образования и занятости на финансируемые государством программы обучения безработных и программы профессионального обучения);

- местные органы власти (выборные органы на местах, в ведении которых находится социальное обслуживание, транспорт и школы);

- Региональные отделения правительства (РОП).

Основные принципы финансирования образования в Великобритании заключаются в:

- разделении финансирующих структур и учебных заведений;

- использовании рыночных или квазирыночных механизмов финансирования;

- финансировании по результатам.

Постоянное финансирование и поддержка со стороны государства предоставляется только тем программам, которые завершаются присвоением стандартной национальной профессиональной квалификации.

В механизме финансирования профессионального образования и обучения центральную роль играют Советы по обучению и предприятиям (СОП). Эти Советы являются частными некоммерческими компаниями. Практически весь национальный бюджет на обучение направляется в СОП, при этом 90 % средств имеет целевое назначение — начальное и непрерывное профессиональное обучение и обучение безработных. Советы представляют интересы как крупного, так и малого бизнеса, а также широкий круг интересов местного сообщества.

Государственное финансирование СОП осуществляется из разных источников, включая Министерство торговли и промышленности и Министерство окружающей среды, транспорта и регионов, однако основная часть поступает из Министерства образования и занятости.

С 1998 г. бюджет Министерства образования и занятости формируется на три года. Средства могут быть перенесены на следующий год, при этом они подлежат определенной корректировке, связанной с запланированным ростом или сокращением объемов обучения, а также с повышением рентабельности.

Основные средства, перечисляемые центральным правительством, в основном предназначены для текущих расходов. Часть этих средств может быть использована на капитальные затраты (около 2 %). Остальные капитальные затраты финансируются по другим схемам: за счет правительственных грантов, а также средств Национальной лотереи и Евросоюза и в рамках Инициативы по частному финансированию. Последняя предусматривает финансовое партнерство государственного и частного секторов.

Цель этой инициативы заключается в том, чтобы государственные структуры, включая колледжи продолженного образования, постепенно превращались из владельцев и распорядителей имущества в покупателей долгосрочных услуг. Например, если организация государственного сектора собирается построить новое здание, она вступает в партнерство с определенной строительной организацией и делит с ней как всю прибыль от нового здания, так и риски, связанные со строительством. Строительная компания может использовать для строительства частный капитал и эксплуатировать здание от имени организации государственного сектора, которая будет пользоваться зданием на условиях аренды или же обратного владения.

Механизмы распределения средств достаточно многообразны и прежде всего основываются на отделении финансирующих структур от структур, предоставляющих образование. Это разделение привело к введению рыночных или квазирыночных механизмов финансирования. Структуры, реализующие программы обучения, поставлены в условия конкуренции друг с другом, и вместо руководства из центра отношения между покупателями и провайдерами строятся на жесткой контрактной основе. Это привело к тому, что стал активно реализовываться механизм финансирования по результатам[188].

В последние годы также получила развитие такая форма организации обучения, как «франчайзинг» (субподряд на обучение). Например, колледж договаривается с работодателем о приеме на обучение работников, при этом средства на обучение предоставляются как Советом, так и работодателем.

В настоящее время реализуются несколько государственных программ поддержки непрерывного профессионального образования на предприятиях:

- «Умения для малого бизнеса» (для предприятий со штатом менее 50 работников); в рамках программы предусмотрено обучение одного или двух работников предприятия, которые впоследствии обучают остальной персонал;

- «Займы на обучение для небольших фирм» (предоставление займа предприятиям со штатом не более 50 человек, причем процент по займу оплачивается Министерством образования и занятости и возврат займа отсрочен от 6 до 12 месяцев в зависимости от его размера);

- «Бюджет для поддержки местной конкурентоспособности» (для повышения уровня умений в компаниях со штатом менее 50 чел.) и др.

Частным лицам государственное финансирование непрерывного образования может быть предоставлено в рамках следующих программ:

- «Займы на развитие карьеры» (банковский заем с отсроченным возмещением, выделяемый частным лицам и используемый на покрытие 80 % расходов на обучение и полной стоимости учебников, материалов и пр.);

- «Займы на профессиональное образование» (покрытие расходов на обучение из суммы налогов частного лица, если обучение приводит к получению национальной профессиональной квалификации; при этом стоимость курса вычитается из базовой ставки налога (около 23 %), а при более высокой ставке налога (40 %) разница покрывается из суммы налога, подлежащего уплате);

- «Индивидуальные счета на обучение» (государство переводит на целевой счет частного лица определенную сумму средств - около 213 евро, к которым частное лицо должно добавить собственные средства - около 36 евро);

- «Университет для промышленности» (новая инициатива, представляющая собой информационные и маркетинговые услуги в области

профессионального обучения с использованием новейших технологий и финансируемая на первом этапе государством, с последующим переходом на самофинансирование).

Как известно, в Великобритании находятся старейшие университеты Оксфорд и Кембридж. Правовое положение высших учебных заведений в Великобритании регулируется законами Великобритании, в частности, Законом об образовании 1988 г., а также уставами (хартиями)

университетов[189].

Независимое имущественное положение университетов обусловлено тем, что имущество предоставлялось университетам в разные времена, разными монархами и иными лицами в качестве пожертвований на благотворительные нужды[190].

В целом, в системе непрерывного профессионального образования и обучения Великобритании около 90 % финансирования обеспечивается предприятиями и только 10 % - государством.

Таким образом, в Великобритании существует четкое разделение между приобретателем образовательных услуг и лицом, которое их оказывает. Данная модель требует существенных административных вложений, поскольку приходится контролировать большой объем информации.

Использование рыночных механизмов, безусловно, привело к расширению круга обучаемых и увеличению их численности, повышению эффективности и конкуренции между организациями, предоставляющими образовательные услуги, а следовательно, к снижению стоимости единицы обучения в колледжах на 15 % за последние пять лет.

Одновременно последние исследования свидетельствуют о трудностях, с которыми сталкиваются образовательные учреждения в вопросах обеспечения качества обучения, вследствие постоянной борьбы за экономическую эффективность. В связи с этим в настоящее время происходит некоторый «откат» от чисто рыночных механизмов к более плановым подходам.

Франция

Основным нормативным актом, регулирующим отношения в сфере науки и образования во Франции, является Кодекс об образовании[191], согласно ст. L. 111-1 которого образование является национальным приоритетом, а публичная служба образования задумана и организована для учащихся и студентов.

Профессиональное образование и обучение регулируется социальными партнерами в рамках коллективных договоров (национальные межотраслевые договоры и отраслевые договоры) и правительством в соответствии с законами и другими правовыми документами (законы о начальном обучении и Трудовой кодекс)[192].

В финансировании профессионального образования и обучения большую роль играют государственные структуры и объединенные организации промышленности.

Однако, в свете децентрализации управления созданы были 26 региональных советов профессионального обучения, а также комиссии, департаменты или директораты по вопросам профессионального обучения в регионах.

В составе капитальных затрат расходы центрального правительства (здания, ремонт, материалы) составляют около 10-11 % всего объема затрат на образование.

Начальное профессиональное обучение включает в себя старшую ступень среднего образования и краткие курсы высшего образования.

Непрерывное профессиональное обучение предназначено для работающих граждан и обеспечивает доступ к различным уровням профессионального обучения и квалификациям, охватывая как взрослое население, так и молодежь, уже имеющую или только собирающуюся получить работу[193].

Начальное профессиональное образование реализуется:

• в учебных заведениях (школах) с прохождением части обучения на рабочем месте;

• по контракту на «Ученичество» (часть обучения проходит на предприятии под руководством мастера, а другая часть — в специализированных центрах обучения);

• в рамках трех типов контрактов, предусматривающих сочетание обучения в училищах или колледжах с производственным обучением на предприятии (контракт на профориентацию, контракт на получение квалификации и контракт на адаптацию);

• на курсах квалификационной подготовки, предназначенных для молодежи, не имеющей квалификации и осуществляющей поиск работы.

Так, например, программа «Ученичество» и непрерывное профессиональное обучение финансируется центральным правительством и регионами (центральное правительство финансирует центры обучения).

В рамках децентрализации регионы разрабатывают собственные планы развития профессионального обучения молодежи и заключают долгосрочные контракты, направленные на решение поставленных задач по развитию «Ученичества» и профессионального обучения в учебных заведениях, а также других форм альтернативного обучения, с правительством и секторами экономики[194].

Таким образом, во Франции большая часть средств для профессионального образования и обучения предоставляется центральным

Правительством. Постоянно возрастает доля регионов в финансировании, а также в финансировании безработных из средств страхования на случай безработицы.

Правительство Франции специально заботится об обеспечении доступа к профессиональному обучению малообеспеченных и проблемных групп, в связи с чем возникла необходимость расширить обучение, осуществляемое за счет средств налога на альтернативное обучение, и разработать соответствующие финансовые аспекты.

И в то же время, по высказыванию вице-ректора Paris Universities Э. Юсона в последние годы система высшего образования несмотря на предпринимаемые попытки находится в кризисе.

Даже для Франции проблема - дать этой огромной армии студентов нужные по количеству и качеству аудитории. Другая проблема - слишком много мелких провинциальных университетов, которые создавались в 20-е годы прошлого века (на 2007 г. во Франции было 87 университетов и 225 вузов).

Некоторые университеты по сути своей скорее факультеты, предлагающие подготовку в рамках узкой специализации, а их преподаватели имеют очень низкий уровень международных контактов. Они вообще не университеты в общемировом понимании этого слова, которое предлагает универсальность[195].

В этой связи во Франции стала проводится реформа образования, которая, в первую очередь, коснулась начального, среднего и высшего образования, а также Академии наук. Цель реформы заключается в уменьшении полномочий государства и усилении автономии университетов.

С января 2011 года около 90 % французских университетов решили перейти на «автономный режим». Из государственного фонда через государственно-частное партнерство в рамках программы «Новый университетский кампус» было выделено 5 млрд. евро, для обновления лабораторий, объединения кампусов и повышения международного уровня

Кроме того, была проведена реформа системы налоговых возвратов на ведение научных исследований в 2008 году, что упростило процедуру возмещения средств компаниям.

В дополнение при проведении НИОКР Правительство предлагает освобождение от уплаты ряда налогов и выплат на социальное страхование стартапам двух типов: новым инновационным компаниям (JEI) и новым университетским компаниям (JEU).

В конце 2012 года Правительство Франции определило новые вузы, которые получат финансирование по программе реформирования высшего образования на создание образовательных кластеров Initiatives d Excellence (Index). В эти центры объединяются финансируемые государством университеты, привилегированные вузы и центы НИОКР[196] [197].

Суть реформы Index сводится к тому, что во Франции планируется сокращение вузов с 87 до 10.

Таким образом, основными чертами образовательной реформы Франции стали:

- концентрация квалифицированных кадров;

- модернизированные исследовательские институты;

- обновленные и современные университетские программы.

Германия

В Германии государство является активным участником развития образования. Большее распространение получила новая система поддержки сферы образования, предполагающая совместный контроль за образованием экономических и социальных партнеров.

Участие социальных партнеров в профессиональном обучении и обучении для рынка труда традиционно для Германии. В вопросах образования обычно доминируют государственные и квазигосударственные секторы. При этом регулирование предложения и спроса остается за рынком.

Правовые основы в вопросах финансирования составляют следующие

акты:

- «Основной закон», предусматривающий свободу выбора профессии и работы по этой профессии и закрепляющий за государством ответственность за разработку законодательства в области профессионального обучения вне учебного заведения;

- «Закон о профессиональном образовании и обучении»;

- «Ремесленный кодекс»;

- «Закон о развитии профессионального образования и обучения»

и др.

Вопросы непрерывного профессионального обучения регулируются следующими актами:

- «Закон о развитии труда»;

- «Конституционный промышленный закон»;

- «Закон о защите молодежи»;

- «Земельное законодательство» (касается образования в учебных

заведениях, включая профессиональные училища и частные школы)[198].

За развитие профессионального обучения традиционно отвечает целый ряд структур и институтов, таких как:

• компетентные организации (корпоративные государственные структуры, занимающиеся обучением на предприятиях. По «Закону о

профессиональном образовании и обучении» обучение на предприятиях находится в ведении промышленных, торговых и отраслевых палат и различных федеральных и земельных органов управления государственного сектора);

• комитеты по профессиональному обучению вышеуказанных организаций;

• земельные комитеты по профессиональному обучению;

• Земельные министерства (Министерства труда, финансов и, реже, Министерства культуры), которые осуществляют контроль за компетентными организациями и принимают решения о финансовой поддержке земельными правительствами обучения на предприятиях;

• Федеральный институт профессионального образования и обучения;

• Федеральная служба по вопросам труда;

• Министерства культуры, науки и образования Земель (вопросы образования в учебных заведениях).

Государственное финансирование учебных заведений регулируется «Законом о бюджете», который предусматривает для учебных заведений определенные ограничения на сроки и характер распоряжения государственными средствами.

За последние годы финансирование системы образования отражает растущее вмешательство государства с целью оптимизации первичной структуры финансирования.

На федеральном уровне, на уровне Земель и на местном уровне принимаются различные дополнительные меры, а также большую активность проявляют социальные партнеры, особенно в тех областях, куда не доходит влияние государства. В результате создается вторичная структура финансирования, которая существенно отличается от первичной.

Разновидностью финансирования обучения считается финансирование на базе учебных заведений в виде взносов в палаты и специальных сборов, зависящих от прибыли или ожидаемого дохода от сборов. Такие взносы используются для с целью рефинансирования обучения на предприятиях.

Также законодательство Германии устанавливает процедуру финансирования внутрифирменного непрерывного образования в частном секторе. Так, предприятия могут финансировать внутрифирменное непрерывное обучение из собственной выручки от продаж, дохода от капитала, дохода от лизинга, из прямых государственных субсидий, из кредитов и займов в ожидании будущего дохода или из перевода нераспределенной, прибыли, полученной ранее.

Возможно также использование средств ЕСФ, присовокупленных к целевым средствам ФУТ. Непрямыми источниками финансирования являются средства, высвобождаемые за счет налоговых льгот, уменьшения налогооблагаемой суммы (для предприятий, имеющих прибыль), которые могут стать источником субсидирования обучения.

И, наконец, предусмотрена процедура финансирования непрерывного обучения, поддерживаемого государством. Плата за обучение — это весьма небольшая часть государственного финансирования непрерывного обучения. Основной объем средств формируется из доходов от налогов.

Государственное финансирование представляет собой авансирование средств, поскольку государство рефинансирует затраты из доходов от личных и корпоративных налогов и сборов.

Финансирование на этих условиях основывается на принципе нецелевого распределения средств. В финансировании также участвуют домохозяйства, компании и ЕСФ. Оценка объема финансирования осуществляется ежегодно.

Большой вклад в процесс финансирования образования вносит Фонд поддержки профессионального образования и обучения одаренной молодежи, который оказывает поддержку в форме грантов для одаренной молодежи.

Таким образом, финансирование системы образования в Германии осуществляется из разных источников финансирования, среди которых развитие получают обучающие кооперативы.

В настоящее время обсуждается вопрос о введении обязательного сбора на нужды обучения для обеспечения стабильного баланса спроса и предложения на рынке профессионального обучения, однако вероятность такого законодательного решения невелика в свете традиционных взаимоотношений государства и промышленности в Германии.

Швейцария

В соответствии со ст. 63а Конституции Швейцарской Конфедерации в управлении Конфедерации находятся высшие политехнические школы. В свою очередь, Конфедерация может создавать иные вузы и учреждения в области высшего образования и управлять ими.

Ст. 64 Конституции Швейцарской Конфедерации закрепляет, что Конфедерация поощряет научные исследования и инновации. Она может обусловить свою поддержку соблюдением качества и установлением мер по координации. Конфедерация может создавать исследовательские центры и управлять ими.

Закон о поощрении исследований и инноваций от 07.10.1983 г. (RS 420.1) предусматривает меры, направленные на поощрение аунчых исследований и инноваций и способствующие внедрению результатов исследовательской деятельности, координации между исследовательскими органами и обеспечению эффективного использования средств, выделяемых Конфедерацией на исследования и инновации[199].

К числу исследовательских учреждений относятся Национальный швейцарский фонд научных исследований, Ассоциация швейцарских академий наук, в которую входят: Академия естественных наук, Академия гуманитарных и общественных наук, Академия медицинских наук и Академия технических наук.

Университеты и университетские учреждения, осуществляющие исследования, имеют право на получение дотаций в силу Федерального закона от 06.10.1995 г. о специализированных высших школах.

В Законе закрепляется принцип взаимодействия между исследовательскими органами и порядок финансирования проводимых ими исследований.

Норвегия

В свою очередь, в Норвегии образование считается национальной обязанностью, а главным источником финансирования является государственный бюджет.

Г осударственное образование в Норвегии бесплатно, включая полное среднее образование. Стоимость обучения в государственных вузах обычно минимальна.

Государственный Ссудный Фонд, основанный в 1947 году, предоставляет студенческие займы и стипендии на проживание тем, кто получает высшее образование. Также возможно финансирование норвежских студентов, желающих получить полное или частичное образование за границей[200].

Таким образом, можно наблюдать следующую динамику, когда высшее образование в период мирового кризиса сводится, в первую очередь, к сокращению финансирования.

Тенденции последних лет в этой области во многом связаны с меняющимся восприятием роли высшего образования, в частности с тем, что некоторые его базовые характеристики (высшее образование как общественное благо, мера блага, социальные инвестиции и право человека) все больше игнорируются.

На этом фоне можно выделить несколько главных тенденций, связанных с финансированием высшего образования. Первая состоит в сокращении доли расходов государства на эту сферу. Иногда вынужденно, в силу экономической политики реформирования, с одной стороны, иногда - в силу убежденности в необходимости снижения степени участия государства в финансировании высшей школы и роли рынка, с другой, многие страны преднамеренно пошли на серьезное снижение доли бюджетных средств, выделяемых на высшее образование, и результаты такого сокращения весьма ощутимы.

Степень сокращения в общественных расходах доли средств на высшее образование в расчете на одного студента (как порция процента валового национального продукта на душу населения) в течение прошлого десятилетия демонстрирует, что снижение финансирования не ограничивается только развивающимися странами, хотя их число и превышает количество развитых.

Заметное сокращение расходов произошло, к примеру, даже в таких государствах, как Великобритания, Австралия и Новая Зеландия, хотя в целом высшее образование в странах с высоким уровнем доходов пострадало меньше.

Вместе с тем, нередко масштабы сокращения объемов финансирования оказываются просто удушающими: к примеру в Ботсване оно составило 73 %, на Ямайке - 62 %, в Венгрии и Новой Зеландии - более 40 %.

Вторая тенденция связана с усилиями, направленными на увеличение возврата средств за счет введения платы за обучение в тех обществах, где высшее образование традиционно было бесплатным, или рост размеров платы там, где такая практика уже существовала.

Если раньше многие страны обеспечивали свободный доступ к высшему образованию, то теперь за исключением нескольких (например: Бразилии, Шри-Ланки, Танзании и ряда европейских стран), большинство высших учебных заведений взимают плату одни - небольшую, номинальную, другие - в размерах, которые им представляются разумными.

Другой важный метод финансирования высшего образования, который становится все более удобным и уже принят во многих странах, - студенческие ссуды. Программы ссуд весьма популярны, хотя кредитование как механизм финансирования образования имеет свои слабые стороны, не говоря уже о низких нормах возврата.

И тем не менее, практику предоставления ссуд в качестве метода финансирования высшего образования в последние годы используют многие страны (например: Китай и Тайланд, где раньше такой практики не было), а некоторые уже использовавшие такой способ, стремятся его активизировать.

Нередко кредитные программы трансформируются в условно доходные ссуды (например: в Австралии и Великобритании). Подобные ссуды введены также в Новой Зеландии и Южной Африке; в Индии же схемы ссуд, работа с которыми находилась в ведении правительства заменены кредитными схемами коммерческого банка.

Наконец, сокращение общественных средств вынуждает вузы в поисках ресурсов пересекать границы своих стран. Под лозунгом интернационализации многие университеты проводят откровенно агрессивную политику, связанную с привлечением иностранных студентов: плата же, которую они взимают с них, - выше затрат, потому что в нее включаются и частичное субсидирование местных студентов, и, нередко, прибыль.

К сожалению, даже некоторые лучшие университеты мира - Оксфорд и Кембридж руководствуются теми же интересами вопреки всей своей предшествующей практике, когда иностранным студентам предлагалось обучение для того, чтобы впоследствии продвигать самых талантливых.

В структуре высшего профессионального образования многие страны считают вполне для себя приемлемой продажу дешевых степеней студентам их развивающихся стран, адаптируя разные варианты подобной практики к требованиям ГАТС. Так что современные университеты быстро обретают облик, свойственный предпринимательским структурам, действующим как внутри стран, так и в международном масштабе[201].

Итак, опыт зарубежных стран в вопросах финансирования образования сводится к следующему:

1. Масштаб государственного финансирования образования - это один из главных показателей, характеризующих политику той или иной страны. Существенным является также вопрос о том, из источников какого уровня - центральных, региональных, местных - и в какой пропорции оно осуществляется.

2. В последние десятилетия в большинстве развитых зарубежных стран проведены разнообразные реформы образования, охватившие, в том числе, и сферу управления им. Наиболее выраженной оказалась тенденция к децентрализации, передаче многих управленческих полномочий и функций от центра на более низкие уровни и расширению участия общества в процессе управления.

3. Несмотря на управленческие реформы и нововведения, основная ответственность за предоставление образования и его финансирование по-прежнему ложится на государственные органы различного уровня. В этой связи важнейшим аспектом образовательной политики становится распределение ответственности между центральным, региональным и местным уровнями управления; законодательное установление того, какой из них является распорядителем, менеджером и пользователем выделяемых фондов.

4. До сих пор в зарубежной управленческой науке нет четкой единой системы критериев для анализа степени централизации или децентрализации управления образованием. Авторы используют различные подходы и наборы критериев и дают разные классификации стран по этому признаку.

5. В последние годы наблюдается тенденция децентрализации системы управления образованием, часто довольно существенно отличающаяся друг от друга в силу национальных особенностей и избранных политических подходов и решений, но имеющая в качестве характерной черты то или иное распределение полномочий в принятии решений между различными уровнями управления образованием.

6. Отмечается отсутствие прямой связи и зависимости между существующим в стране типом управления образованием и способом его финансирования.

7. Как показывают приведенные выше данные об участии в финансировании разных уровней управления в отдельных странах, с определенной осторожностью можно говорить о том, что доля участия того или иного уровня управления в финансировании образования примерно соответствует его объему полномочий и ответственности за образование.

В федеративных государствах (за отдельными исключениями) наибольшую ответственность за образование и подавляющую часть его финансирования несут субъекты федерации (в ФРГ - 75 %, в Канаде - 60 %, в Швейцарии - 54 %). Самый высокий уровень участия местных органов управления существует в США (47 %) и Швейцарии (35 %). В остальных странах он составляет 16-20 %.

В государствах с централизованными системами управления образованием в финансировании очевидна ведущая роль центрального правительства.

8. Развитие систем финансирования образования в целом следует логике развития систем управления им.

Из описанного зарубежного опыта можно сделать вывод, что образовательная сфера за рубежом финансируется, в основном, за счет ощутимой доли внебюджетного финансирования. В то время как для образовательных и научных учреждений Российской Федерации характерно финансирование за счет средств бюджетов различных уровней.

В этой связи, представляется, что важнейшими шагами по пути усовершенствования процессов управления финансированием государственного сектора в образовательной и научной сферах может стать внедрение инновационных инструментов бюджетирования:

- порядок выделения бюджетных средств, ориентированный на результат деятельности образовательной и научной среды;

- организации бюджетной классификации расходов по программному принципу в соответствии с целями и задачами государственной политики в сфере образования и науки.

В заключении можно отметить, что в Российской Федерации наряду с бюджетными методами финансирования системы образования, необходимо предусмотреть возможность использования инвестиционной финансовой поддержки учреждений в период преобразований бюджетной сферы.

Такие способы финансирования уже используются в зарубежных странах, опыт которых позволяет говорить о положительной динамике развития системы образования и субсидиарной финансовой ответственности участников образовательного процесса.

С учетом намеченной тенденции должна возрасти роль кластеров, государственно-частного партнерства и технологических платформ, а возможно и других форм участия частного сектора в финансировании образовательного и научного процессов.

Прежде всего России следует модернизировать нормативно-правовую базу, определив правовой статус указанных субъектов на российском экономическом рынке, а также закрепив за данными участниками образовательного и научного процессов соответствующие государственные преференции, в первую очередь, в сфере налогообложения.

Однако, необходимо помнить и о том, что использование подобных механизмов финансирования образовательной и научной сферы предполагает введение системы мер по контролю за расходованием денежных средств, направленных на развитие одной их социальнозначимых функций государства.

С учетом обозначенной задачи, предлагается перейти к детальному исследованию контрольных механизмов в ходе расходования бюджетных средств на образовательную сферу.

Выводы

Подводя итоги главы I настоящего исследования, можно сформулировать следующие выводы.

1. Рассуждая о значимой и базовой для финансового права категории «субъекты финансового права» были представлены авторские определения следующих дефиниций:

Субъект финансового права - лицо, которое может стать участником финансовых отношений и, тем самым, наделен правами и обязанностями в рамках возникших финансовых отношений по поводу аккумулирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств.

Субъект финансовых правоотношений непосредственный участник уже сформированных финансовых отношений, наделенный на момент их возникновения правами и обязанностями в данной сфере, связанных с аккумулированием, распределением (перераспределением) и использованием фондов денежных средств.

Финансовая правосубъектность - возможность субъектов финансового права участвовать в финансовых отношениях в сфере аккумулирования, распределения (перераспределения), использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований.

Отметим, что в основе представленных определений был заложен отраслевой признак, связанный с предметом и методом финансового права.

2. В развитие предложенной Л.Н. Древаль классификации субъектов финансового права, представлена авторская классификация субъектов финансовых отношений, складывающихся в системе образования и науки:

1) публично-правовые образования:

- Российская Федерация;

- субъекты Российской Федерации;

- муниципальные образования;

2) коллективные субъекты:

- органы государственной власти, включая органы представительной, исполнительной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления;

- коммерческие организации;

- государственные и муниципальные предприятия;

- некоммерческие организации;

- юридические лица публичного права;

- иные субъекты - кластеры, технологические платформы, государственно-частное партнерство как форма реализации финансирования определенной сферы деятельности;

- иностранные государства;

- международные организации и союзы;

3) индивидуальные субъекты - физические лица.

3. Рассмотренный опыт зарубежных стран с континентальной и англо - саксонской системами права, позволил выявить некоторые тенденции в области финансирования сферы образования и науки.

Во-первых, преобладают децентрализованные системы управления образованием и наукой, существенно отличающиеся друг от друга в силу национальных и региональных особенностей, но имеющих в качестве характерной черты распределение полномочий в принятии организационных решений согласно их участию в финансировании данных областей.

Во-вторых, отсутствует взаимосвязь между существующим в стране типом управления образованием и способом его финансирования.

В-третьих, наблюдается многообразие систем финансирования образования, не укладывающееся в какую-то единую типологию.

В-четвертых, преобладают различные типы и варианты децентрализованного финансирования образования. Только в отдельных странах существует чисто централизованное прямое и полное финансирование образования из государственного бюджета.

В-пятых, доля участия того или иного уровня управления в финансировании образования примерно соответствует его объему полномочий и ответственности в сфере образования.

В-шестых, развитие систем финансирования образования следует логике развития систем управления им, и существующая в мире тенденция к децентрализации наблюдается и в первом и во втором случае.

Отмечается, что в России превалируют различные формы бюджетного финансирования образования. Предполагается, что участие инновационных субъектов финансового права направлено на использование

дополнительных источников внебюджетного финансирования в данных областях. Сочетание бюджетного и внебюджетного финансирования создает финансовую базу формирования конкурентоспособной сферы образования и науки и выявляет лидеров образовательного и научного процессов.

Таким образом, рассмотрение вопросов теории развития субъектов финансового права, позволило выдвинуть авторские определения некоторых понятий, используемых в финансовом праве, а также классифицировать субъектов финансового права, что дает возможность перейти к раскрытию отдельных аспектов правового статуса

образовательных и научных организаций как субъектов финансового права.

<< | >>
Источник: Мошкова Дарья Михайловна. ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ И НАУЧНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Основные направления развития и финансово-правового регулирования образовательного и научного процессов в зарубежных странах:

  1. 4.2• Мобилизация внешних финансовых ресурсов агрохолдинговыми структурами
  2. О. Призова337 гр., научный руководитель Т. В. НикитинаАнализ структуры и совершенствование системы регулированиядеятельности российских банков
  3. Социально-экономическая сущность некоммерческих организаций и их роль в развитии общества
  4. Глава 3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-РЫНОЧНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ: СТРАТЕГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ МОДЕЛИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
  5.     4. ПРЕДПОСЫЛКИ И УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ МОДЕЛИ                                 СОВЕТСКИХ ФИНАНСОВ
  6. 1.4. Организация финансов в условиях директивной экономики
  7. Ресурсный потенциал и возможности его развития.
  8. Тема 7. Условия развития бизнеса в различных секторах экономики
  9. Система финансовых планов
  10. Ресурсно-инвестиционный золотой рубль как инструмент обеспечения финансовой стабильности и экономического роста в России
  11. § 3. Основные направления развития и финансово-правового регулирования образовательного и научного процессов в зарубежных странах
  12. § 1. Понятие и финансово-правовое регулирование статуса организаций в сфере образования и науки
  13. § 2. Финансово-правовое регулирование инновационной деятельности в сфере образования и науки
  14. § 1. Понятие, принципы и формы финансирования образовательных и научных организаций