§ 3. ОПРЕДЕЛЕНИЯ В ОРДОНАНСЕ ОТ 2 ЯНВАРЯ 1059 ГОДА

Закон о финансах и бюджет.  Ордонанс от 2  января

1959              года четко разграничивает понятия закона о финан

сах и бюджета. (Начало  этому  было' положено в декрете

от 19 нюня 1956 года.) Рассматриваемый ордонанс дает два

различных  определения.

Конституция 1958 года в ст. 34 устанавливает: «Закон о финансах определяет ресурсы и траты государства в условиях и с ограничениями, предусмотренными конституционным законом». Это определение закона о финансах было включено в ст. 1 ордонанса от 2 января 1959 года, характеризующего закон о финансах как конституционный закон. Ордонанс от 2 января 1959 года делает упор на понятие закона о финансах и предоставляет бюджету второстепенную роль. В соответствии со ст. 1 этого ордонанса «закон о финансах определяет характер, размеры и назначение ресурсов и затрат государства, учитывая при этом экономическое и финансовое равновесие». Таким образом устанавливается общее понятие законов о финансах. Они не предусматривают и не утверждают, а «определяют». Это значит, что они могут вмешиваться a priori и a posteriori. Из этого также следует, что они могут дать общее предписание либо исправить прежнее предписание. Предмет нормативного регулирования всегда составляют ресурсы и затраты государства. Но при этом уточняется, что не только суммы, но и характер ресурсов и затрат является предметом   регулирования.

Таким образом, включается качественный элемент, что ставит проблему необходимости классификации ресурсов и   затрат,   значение  которой   подчеркивалось  раньше.

Наконец, следует заметить, что равенство ресурсов и затрат не предписывается. Важно только учитывать экономическое и финансовое равновесие. Последнее не рассматривается как самоцель. Это лишь элемент всей системы финансовых проблем. Можно заметить также, что речь идет об «экономическом и финансовом равновесии».

186

187

Финансовое равновесие (равенство затрат и ресурсов) не должно рассматриваться вне связи с экономическим равновесием, элементы которого многочисленны (производство, потребление, сбережения, импорт, экспорт). Основное соотношение, которое должно соблюдаться, может быть сформулировано таким образом: национальный продукт брутто плюс импорт равняется частному и государственному потреблению плюс сбережения плюс экспорт. Развитие концепции закона о финансах влечет за собой возникновение различных видов законов о финансах, которые перечислены в ст. 2 ордонанса от 2 января 1959 года.

Такими законами являются: годовой закон о финансах, корректирующий закон (вносящий исправления в годовой закон о финансах) и исполнительный закон (об исполнении закона  о финансах).

А. Годовой закон о финансах определяет в общей форме a priori затраты и ресурсы в соответствии с текстом ст. 2: «Годовой закон о финансах устанавливает и утверждает на каждый год сумму ресурсов и затрат государства». Эта формула, которая почти воспроизводит определение бюджета 1862 года, вместе с тем и отличается от него. В ней речь идет о том, что устанавливается и утверждается общий размер ежегодных ресурсов и затрат. Следовательно, закон о финансах носит общий характер, остается лишь его уточнить и детализировать в других актах. Более того, поскольку закон о финансах определяет всю сумму ресурсов и затрат, то из этого следует, что в нем закрепляются не только безвозвратные операции, охватываемые бюджетом, но и временные операции, которые проходят через специальные счета казначейства, и специализированные операции, которые отражаются в присоединенных бюд жетах.

Б. Корректирующий закон о финансах исправляет в течение года установленные годовым законом суммы затрат и ресурсов. Он может также изменить и направление средств. Так, в 1968 году первый корректирующий закон о финансах был представлен Мишелем Дебре в марте, чтобы поддержать конъюнктуру (закон от 30 июля 1968 года).

188

был принят в конце года, чтобы обеспечить соответствие его реальным условиям (закон от 20 декабря 1968 года). Каждый год принимается по меньшей мере один корректирующий закон. Такой закон часто принимается в конце года с целью одобрить открытие дополнительных кредитов и учесть реальную сумму поступивших налогов. Иногда, как это было в 1968 и 1974 годах, необходимо в течение года принять несколько корректирующих законов о финансах, с тем чтобы учесть экономические и политические условия, которые не могли быть предусмотрены в период подготовки  проекта закона.

В. Исполнительный закон о финансах содержит определение a posteriori. Он констатирует финансовые результаты каждого года и подтверждает различия между результатами и предположениями, содержавшимися в годовом законе о финансах, дополненном в необходимых случаях корректирующим  законом.

Из всех перечисленных видов закона о финансах годовой закон ближе всего к установившемуся ранее понятию бюджета. От этого понятия закон о финансах отличается только своим общим характером. Современная роль бюджета — детализировать и раскрывать то, что содержится в законе о финансах.

Бюджет в настоящее время играет меньшую роль. Ст. 16 ордонанса от 2 января 1959 года определила государственный бюджет таким образом: «Бюджет — совокупность счетов, отражающих в течение года все постоянные ресурсы и затраты государства». Достоинством этого определения является раскрытие характера, периодичности и содержания бюджета.

А. Характер бюджета. Определение, данное в ст. 16 ордонанса от 2 января 1959 года, представляет интерес, поскольку оно раскрывает подлинный характер бюджета, то, что не было сделано в декрете 1956 года и что неудачно было сделано в декрете 1862 года. В ордонансе от 2 января 1959 года бюджет определяется не как акт, а как совокупность счетов.

189

При всем разнообразии Счетов, начиная от Счетов государственных операций до счетов частных лиц и предприятий, всегда возможен контроль над финансовыми операциями. Бюджет также отвечает этому требованию, но представляет и известные особенности.

Как правило, счета отражают уже совершившиеся операции. Это описание a posteriori. Когда говорят «составить счета», «предъявить счет», имеют в виду, что доходы или расходы уже совершены. Бюджет же, наоборот, составляется до того, как совершены те операции, которые он предписывает. Это описание a priori. Бюджет, таким образом, представляет собой особую категорию счетов «предварительных» (предположительных), которые все более развиваются особенно в последнее время.

Ст. 16 ордонанса указывает, что бюджет представляет собой совокупность счетов. Это значит, что бюджет — сложный документ и что многие счета отражают и предусматривают различные финансовые операции, относящиеся к ресурсам и затратам государства. Именно их совокупность и  составляет бюджет.

Б. В рассматриваемом определении как существенная черта бюджета закрепляется его .периодичность. Это выражается в том, что бюджет принимается на год и что началом бюджетного года следует считать 1 января. Таким образом, во Франции бюджетный год совпадает с   календарным.

В. В рассматриваемой ст. 16 точно определено и содержание бюджета. Его счета отражают все ресурсы и все постоянные затраты государства. В статье указано, что бюджет «отражает», а не утверждает. Такое изменение терминологии выражает подчинение бюджета закону о финансах, который утверждает затраты и расходы, в то время как бюджет их только отражает.

Следует также заметить, что в отличие от закона о финансах бюджет не ограничивается определением общих сумм. В бюджете должны быть отражены каждый вид ресурсов и каждый вид ^постоя иных затрат государства. А это значит, что бюджет дополняет, развивает и детализирует общие данные, содержащиеся в законе о финансах. Ордонанс от 2 января 1959 года перечисляет различные категории ресурсов и постоянных затрат, которые должны быть включены в бюджетную документацию К. таким постоянным ресурсам относятся: 1) налоги и штрафы;

190

2. вознаграждение за работы, услуги, благотворитель

   ные фонды,  суммы,  переданные в дар и по завещаниям;

3. доходы от государственных имуществ и финансового

   участия;

4. возврат выданных займов и авансов (это составляет

   не доходы, а только ресурсы);

5. различные  поступления.

Ст.   6   ордонанса   перечисляет   постоянные  затраты:

1. обычные расходы;
2. капитальные затраты;
3. предоставление займов  и  авансов (что является  не

   расходами, а затратами).

Бюджет включает не все затраты и ресурсы, а только те, которые носят безвозвратный характер. Таким образом, вне бюджета остаются операции временного характера, которые отражаются на специальных счетах казначейства, включаемых также в закон о финансах. Выпуск и погашение займов, которые сами по себе не создают ни обогащения, ни уменьшения средств государства, представляют собой операции казначейства и не фигурируют в бюджете. Точно так же не отражаются в бюджете совершаемые казначейством операции по хранению и ио корреспондентским счетам.

Следовательно, ордонанс от 2 января 1959 года устанавливает узкое и определенное понятие бюджета. Закон о финансах является документом, представляющим первостепенное политическое значение, поскольку он определяет и утверждает все будущие ресурсы и затраты государства, безвозвратные и временные. Закон о финансах служит основным финансовым документом. Ему и посвящается дальнейшее изложение. Большое значение имеет установление органов, компетентных в подготовке проекта закона о финансах.

Исполнительная власть и парламент. Закон о финансах подготовляется главным образом исполнительной властью. Однако парламент, который будет принимать закон и утверждать расходы, в известной мере участвует и  в  подготовительных работах.

191