§ 1. ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВА ВНЕСЕНИЯ ДОПОЛНЕНИ
В настоящее время ограничение права внесения изменений является очень жестким. Оно основывается на Конституции и ордонансе от 2 января 1959 года, которые в основном восприняли положения, установленные при Четвертой республике, и декрет от 19 июня 1956 года.
Вместе с тем жесткость этого принципа еще более усилилась как в конституционном плане, так и в плане новой политики.225
Ограничение права внесения изменений основывается прежде всего на ст. 40 Конституции 1958 года. Эта статья
15—0402
признает неприемлемым «внесение членами парламента предложений и дополнений, если их осуществление вызовет уменьшение государственных средств либо создаст или увеличит государственные расходы». Вышеприведенный текст широко используется правительством. Так, было признано неприемлемым предложение об установлении наследственных прав побочных детей. Считалось, что тем самым будут уменьшены те имущества, которые переходят к государству как выморочные в связи с отсутствием наследников, а следовательно, и ресурсы государства. Однако практика отдала предпочтение ограничительному толкованию текста Конституции. Если дело касается доходов, то речь идет о запрещении уменьшения доходов (во множественном числе). Следовательно, должны признаваться неприемлемыми предложения, направленные на сокращение всех доходов в целом. Предложения же о сокращении одних видов доходов, сопровождаемом ростом других видов доходов в соответствующем размере, признаются приемлемыми. Наоборот, если предлагается сокращение дохода компенсировать сокращением расхода, то такое предложение признается неприемлемым, поскольку оно влечет за собой общее уменьшение доходов. Такое толкование оставляет парламентариям ' свободу действий в вопросах взимания налогов.
Они могут предлагать уменьшение одного налога за счет увеличения другого. Но в вопросах расходов возможности парламентариев более ограниченны. Ст. 40 устанавливает, что предложения, направленные на рост государственного расхода (в единственном числе), признаются неприемлемыми. Это значит, что никакая компенсация здесь невозможна. Если предложение об увеличении того или иного расхода связано также с экономией или с соответствующим ростом доходов, оно все равно признается неприемлемым, так как влечет за собой увеличение определенного расхода. Таким образом, можно заметить, что в соответствии со старой конституционной традицией возможности парламентариев в решении вопросов о налогах значительно шире, чем в вопросах, касающихся государственных расходов. Это различие также закреплено в ст. 42 ордонанса от 2 января 1959 года.В этой статье к закону о финансах применяются установленные ст. 40 Конституции ограничения относительно внесения парламентариями предложений и дополнений.
226
В соответствии со ст. 42 ордонанса «никакие дополнительные статьи и никакие дополнения к проекту закона о финансах не могут представляться, кроме тех, которые направлены па исключение или сокращение расхода, либо создают или увеличивают доход, либо обеспечивают контроль над государственными расходами. Все дополнительные статьи и дополнения должны быть мотивированы и обоснованы. Отклонение дополнительных статей и дополнений, нарушающих правило настоящей статьи, законно».
Это значит, что ст. 42 ордонанса от 2 января 1959 года жестче регламентирует право внесения дополнений, чем это вытекает из ст. 40 Конституции. В вопросе о финансах запрещение дополнений является правилом. Допустимы лишь те дополнения, которые соответствуют исчерпывающему перечню оснований, содержащемуся в ст. 42 (сокращение расходов, увеличение доходов, улучшение контроля). Из этого также следует, что, как правило, запрещаются дополнения, направленные только на формальное исправление текста закона о финансах.
Именно поэтому председатель финансовой комиссии сената говорил: «Если к нам из Национальной ассамблеи приходит статья, неправильно сформулированная либо составленная не по форме, мы даже не имеем возможности исправить ее, поскольку такое исправление не повышает дохода и не уменьшает расхода». Однако такие нелепые результаты, вытекающие из ст. 42, удается избежать благодаря тонкой и разумной интерпретации этого текста парламентскими органами, которые всегда допускают принятие редакционных изменений, применяя норму ст. 42 к чисто финансовым дополнениям.Использовались и другие средства, направленные на ограничение сферы применения ст. 42. Парламентская практика установила, что ст. 42 может применяться лишь в отношении тех дополнений, которые не могут фигурировать ни в каком ином законе, кроме закона о финансах, и не применяется к тем, которые по своему характеру могли бы фигурировать и в обычном законе. Таким образом, ст. 42 может быть использована в отношении расходов, утверждаемых в законе о финансах, но не в тех казначейских правилах, которые могут быть включены в обычные законы. Эта парламентская практика разумна и уважает традиционные прерогативы парламента. Однако она была осуждена конституционным советом, который подтвердил
15*
227
в своем решении от 27 сентября 1973 года обязательность буквального и строгого толкования ст. 42.
Из ст. 42 ордонанса от 2 января 1959 года вытекают следующие три существенных последствия.
Первое последствие состоит в том, что парламентарии
не могут предлагать превышение суммы расходов, указанной
в правительственном проекте, даже если такое превышение
остается в пределах расходов, фактически производимых
в момент обсуждения закона о финансах. Иными словами,
парламентарии не могут настаивать на уменьшении пред
лагаемого правительством сокращения расходов. Если,
например, правительство в законе о финансах предлагает
по сравнению с предшествующим годом экономию 10 млн.
франков, то парламентарии не могут предложить свести
эту экономию к 8 млн.
франков. Однако они могут отклонить новые мероприятия в целом, отказаться утвердить
бюджетные мероприятия, которые привели бы к данной
экономии, поскольку в этом случае речь не идет о допол
нении. Вопреки всякой логике в вопросах доходов принят
иной принцип решения проблемы. В противоречии с точ
ным толкованием ст. 42 практика допускает право парла
ментариев предлагать сокращение роста доходов, преду
сматриваемого правительством. Иными словами, в этих
случаях сокращение ресурсов оценивается по отношению
к существующему положению, а не по отношению к про
екту, представленному правительством. Так, если пра
вительство предлагает рост налоговой ставки на 10%,
парламент может предложить сократить ее до 5%. Это допу
щение инициативы парламентариев в налоговых вопросах,
несмотря на ст. 42, выражает особое положение парламента,
которое он сохранил в вопросах налогообложения. Ком
петенция парламента в решении этих вопросов традицион-
на и значительно более широка, чем в других финансовых
вопросах. j
Вторым последствием строгого истолкования ст. 42 I является запрещение «компенсированных дополнений». ! Такие дополнения, по существу, не влияют на финансовое равновесие, так как предлагаемые расходы уравновеши-1 ваются, компенсируются соответствующими доходами. | Однако в практике это запрещение старались смягчить;,! Так, финансовая комиссия Сената допускала компенсацию'; одного дохода другим, то есть поддерживала предложения!'-' направленные на то, чтобы уменьшить уже имеющийся"!
228
доход и увеличить или в соответствующем размере создать новый доход. Нельзя не отметить, что финансовая комиссия Сената в толковании ст. 42 ордонанса от 2 января 1959 года проявляла большой либерализм, но вместе с тем и некоторые колебания. Так, во время дебатов по закону о финансах 1964 года Пелленк предложил компенсировать сокращение коммунальных доходов соответствующей дотацией государства коммунам. Принятие такого предложения создавало бы для государства дополнительный расход, но финансовая комиссия Сената считала, что это не противоречит ст. 42, несмотря на противоположное мнение правительства. Однако указанное предложение исчезло из текста, предложенного смешанной паритетной комиссией. Конституционный совет в решении 12 марта 1963 года признал неконституционной аналогичную инициативу сената в связи с обычной процедурой.
Третьим последствием ст. 42 является запрещение включения и порядке дополнений бюджетных «добавок» в закон о финансах. Эти предложения, которые не связаны с предметом закона о финансах, не могут повлечь за собой сокращения расходов, повышения доходов или улучшения контроля. Ст. 42 часто используется для того, чтобы признать неприемлемыми предложения парламентариев, направленные на включение в закон о финансах норм, не относящихся к предмету данного закона. Это положение используется и против предложений правительства, когда оно пытается внести бюджетные «добавки». Например, в дискуссии о бюджете в 1971 году Национальная ассамблея применила ст. 42 против предложения правительства о создании Национального фонда политических наук.
Однако, несмотря на все ограничения права вносить дополнения, парламентарии находят способы расширения своей компетенции.