Новая доктрина бюджетного равновесия
Развитие практики равновесия. Ярким примером финансового равновесия, установленного законом о финансах 1965 года, служит принятие (после тридцати пяти лет) бюджета, в котором строго сбалансированы доходы и расходы и исчезло превышение расходов над доходами.
Безвозвратные бюджетные операции дали излишек средств в 5637 млн. франков, а общая сумма безвозвратных и временных операций в законе о финансах показала излишек в 12 млн. франков. Однако исчезновение остатка непокрытых расходов не должно рассматриваться как окончательное. Если в 1965 году это оправдывалось экономической конъюнктурой и представляло несомненные преимущества психологического характера, то изменение конъюнктуры могло оправдать восстановление остатка.Следует также иметь в виду, что недостаточно установить бюджетные цифры, которые исключают остаток непокры-
211
14*
тых расходов. Нужно еще, чтобы в период исполнения закона о финансах затраты и полученные ресурсы не создавали непокрытых расходов. Так, исполнение закона о финансах 1965 года дало возможность поддержать почти полное бюджетное равновесие при помощи некоторых учетных изощрений. В законе о финансах 1966 года также поддерживался отказ от остатка непокрытых расходов. Закон предусматривал излишек в 3779 млн. франков для безвозвратных операций и 3773 млн. франков временных расходов, что в целом составило излишек ресурсов в 6 млн. франков.
Бюджетное равновесие, установленное в 1965 году, казалось, будет сохраняться и в 1966 году. Однако в процессе осуществления в течение года бюджетных операций этого не произошло. Корректирующий закон о финансах 1966 года вместо общего превышения доходов над расходами на 6 млн. франков утвердил общее превышение расходов на 3452 млн. франков, в основном за счет расходов, связанных с операциями временного характера, а исполнительный закон утвердил непокрытый остаток в сумме более 4 млрд.
франков.Закон о финансах 1967 года.также оставался верным принципу бюджетного равновесия. Он предусматривал превышение ресурсов над окончательными затратами в 1783 млн. франков, покрывая превышение расходов по возвратным операциям и определяя общее превышение ресурсов на 3 млн. франков, которые следовало бы сопоставить с 148 млрд. франков общих расходов и доходов. Это свидетельствует о том, что предусмотренное равновесие не было устойчивым.
Однако доктрина бюджетного равновесия продолжает оставаться официальной, и государственный секретарь бюджета М. Булен 17 января 1967 года заявил в Центре экономических и социальных исследований и документации: «Равновесие бюджетных затрат и ресурсов не только должно быть правилом разумного управления, но и представлять собой политический императив. Бюджетное равновесие благоприятствует развитию динамичной экономики». Но столь восхваляемое равновесие не могло долго «сопротивляться» исполнению закона о финансах. Коррек-: тирующий закон 1967 года утвердил превышение расходов на 7209 млн. франков. Следовательно, закон бюджетного равновесия имеет тенденцию к ослаблению.
212
Уточнение доктрины равновесия. Такая эволюция доктрины равновесия была хорошо раскрыта М. Валлоном в его докладе от имени финансовой комиссии по проекту закона о финансах 1967 года. Впервые равновесие относилось только к безвозвратным операциям, и было указано на допустимость отрицательного сальдо в операциях по временной передаче средств, то есть при займах и авансах, в той мере, п какой предоставление займов и авансов превышает сумму ожидаемого погашения и возврата. Это отрицательное сальдо покрывается выпуском бон казначейства. Таким образом, дефицита в отношении безвозвратных операции больше не было, он был сбалансирован, но превышение расходов, покрываемое средствами казначейства, существовало. При второй стадии, к которой относятся законы о финансах 1965, 1966 и 1967 годов, требование равновесия (сбалансированности) применимо ко всем операциям, включаемым в закон о финансах.
Вся сумма средств, получаемых как от безвозвратных операций, так и от возвращения выданных займов, должна покрывать всю сумму расходов — и безвозвратных, и временных. Действительно, излишек средств по безвозвратным операциям позволяет покрыть расходы, связанные с временными операциями, обусловленные тем, что предоставляемые займы и авансы превышают размер сумм, полученных в виде возврата *.В настоящее время развивается третья концепция бюджетного равновесия. Считают, что предоставленные казначейские займы могут покрываться тем, что Жискар д'Эстэн называл «подлинные сбережения», то есть либо безвозвратными доходами, либо средствами, получаемыми за счет выпуска долгосрочных займов. Займы, выдаваемые казначейством, предназначенные для финансирования капиталовложений и покрываемые за счет выпуска долгосрочных займов, не ''носят ипфляционистского характера. Если предприятия обеспечивают себя средствами для капиталовло-женшТнепосредственно нефинансовом рынке, никакого ин-фляционистского 'механизма не возникает. Если может представиться'более целесообразным, что государство само выступит на финансовом рынке, выпустит заем, а затем
1 Превышение временных расходов — обычное явление. Это применение закона Вагнера. Предоставленные займы и авансы покрываются в основном возвратом займов и авансов, выданных ранее.
213
распределит между предприятиями средства, полученные в результате займов, то такие операции также не имеют инфляцнонистского характера. Однако они компрометируют правило равновесия в законе о финансах, поскольку предоставленные займы и авансы будут фигурировать среди затрат, указанных в законе о финансах, тогда как средства, полученные от выпуска долгосрочного займа (в отличие от возвращенных, выданных ранее займов и авансов), не будут фигурировать в числе ресурсов.
Следовательно, можно прийти к выводу о необходимости включать средства, полученные при выпуске долгосрочных займов, в число ресурсов, фигурирующих в законе о финансах, как это делается в ФРГ.
Сумма же погашения по ранее выданным займам также должна фигурировать в расходах. Включение этих операций в закон о финансах дает возможность создать более широкую и более реалистическую концепцию финансового равновесия. Это также позволяет распространить (как этого требует Счетная палата) предварительный контроль парламента на операции по выпуску займов. В настоящее время на основе общего полномочия решение этих вопросов полностью предоставлено правительству.Таким образом, вырисовывается более тонкая, имеющая новые оттенки доктрина финансового равновесия, согласно которой закон о финансах является инструментом конъюнктурной политики, тогда как план определяет основную политическую линию действия и структуру. Остаток непокрытых расходов будет запрещенным в период ннфляцио-нистской конъюнктуры и, наоборот, будет допускаться в периоды, когда возникнет необходимость оживить экономику. Эта доктрина выражена в законе о финансах 1968 года.