§ 2. ИЗМЕНЕНИЯ. СМЯГЧАЮЩИЕ ПРАВИЛО О ГОДОВОМ ДЕЙСТВИИ УТВЕРЖДЕНИЯ РАСХОДО

Непрерывность финансовой деятельности. Правило о годовом действии утверждения расходов имеет искусственный характер. Финансовая жизнь государства непрерывна, и ее нельзя разделить на отдельные годовые отрезки.

260

Основания для продления годового срока. В некоторых случаях годовой период действия бюджета оказывается слишком коротким. Два вида оснований могут оправдать удлинение срока действия утверждения расходов.

Прежде всего основание, связанное с парламентской процедурой. Бюджет рассматривается и утверждается в течение длительного времени, занимает в парламенте несколько месяцев. Если утверждение расхода бюджетом будет действовать больше, чем один год, это облегчит работу парламента и высвободит часть времени,, посвященного бюджетным дебатам.

Причины экономического характера также требуют удлинения срока утверждения расходов бюджетом. Можно заметить, что в настоящее время экономика развивается в соответствии с директивами плана, принятого на более длительный период, и, конечно, ненормально, что кредиты, необходимые для реализации этого плана, подвергаются ежегодному утверждению. В этой связи выдвигались предложения о том, чтобы сделать бюджет пятилетним. Такое требование было выдвинуто в октябре 1967 года общим собранием Объединения мелких и средних предприятий.

Чтобы учесть все высказанные соображения, в правило о годовом действии утверждения были внесет,! изменения, направленные на то, чтобы облегчить дебаты в парламенте и удовлетворить экономическим требованиям.

1.

261

бильность. В Великобритании она иногда вызывает затруднения. Так, в 1969 году герцог Эдинбургский публично жаловался, что в результате девальвации фунта стерлингов цивильный лист, принятый парламентом в 1952 году, оказался совершенно недостаточным. Во Франции система консолидированных кредитов не нашла применения.

Системе консолидированных кредитов близко различие, устанавливаемое между кредитами, относящимися к постоянным расходам, которые могут в случае необходимости быть открыты декретом и которые утверждаются единым и общим голосованием, и кредитами на новые мероприятия, которые требуют нового утверждения и подчиняются более строгому контролю парламента. Следует также отметить, что система консолидированных кредитов не облегчает в достаточно чувствительной мере задачу парламента, поскольку относится к тем кредитам, утверждение которых не оставляет места для долгих дебатов.

2. Система двухгодичного бюджета также может быть использована для того, чтобы облегчить задачу парламента.

Однако двухлетний бюджет не получил широкого применения. С ним можно встретиться в некоторых республиках Центральной Америки. Бюджет в Испании — двухлетний. В ФРГ конституционным законом предусмотрена возможность двухлетнего бюджета, но при условии, что бюджет каждого года будет четко отграничен. Таким образом, хотя бюджет ФРГ утверждается раз в два года, действие утвержденных  расходов ограничено годом.

Во Франции иногда предлагали ввести двухлетний бюджет. Так, в 1934 году правящие круги Франции видели в этом средство укрепить исполнительную власть и освободить ее от контроля парламента, который считали слишком строгим. Но система двухлетних бюджетов имеет мало шансов быть принятой, учитывая трудности расчетов на два года вперед. Это вызвало бы необходимость частого обращения к корректирующим законам, а также создало бы затруд-

262

нения в системе учета. Жискар д'Эстэн в 1972 году подал мысль о создании бюджета на несколько лет. Речь шла об информационном документе, сопровождающем обычный бюджет и определяющем бюджетные перспективы на два года. Такой документ представит экономический интерес, но ни в коей мере не облегчит задачу парламента.

3. Подтверждение бюджета также является средством, направленным на облегчение деятельности парламента. Однако оно может представлять собой крайнее средство, а не постоянное решение, как двухлетний бюджет. Подтверждение бюджета заключается в том, чтобы придать бюджету предыдущего года силу на новый год. Это возможно, конечно, как чрезвычайная мера, поскольку еще не реализованы бюджетные предположения на год, когда действует первоначальный бюджет.

Некоторые меры направлены на то, чтобы продлить бюджетное утверждение расходов в соответствии с требованиями долгосрочных планов.

Это прежде всего законы о программах. Предусмотренные ст. 2, п. 5, ордонанса от 2 января 1959 года планы, утвержденные парламентом и имеющие целью продлить перспективы финансовой политики за пределы года, устанавливают долгосрочные или среднесрочные цели и обусловливают необходимость государственных расходов в соответствии с утвержденной программой. Утверждение парламентом программ дает возможность правительству совершать необходимые расходы в соответствии с указаниями плана. Можно сгруппировать утверждение нескольких программ в одном документе, который в соответствии со ст. 1 ордонанса от 2 января 1959 года будет носить название закона о программах.1

Эти законы о программах не следует смешивать с теми, которые предусмотрены ст. 34 Конституции и предназначены для того, чтобы «определить цели экономической и социальной деятельности государства». Программы, предусмотренные данной статьей, .являются, по существу, чем-то

263

вроде небольших планов, относящихся к определенной области   государственной   деятельности.    Они    устанавливают только долгосрочные цели и не могут служить основанием для совершения расходов. Законы о программах в смысле ст. 1 ордонанса от 2 января 1959 года, объединяя утвержденные программы, утверждают для правительства расходы, которые, однако, должны подтверждаться ежегодным законом  о  финансах.   Действительно,   в   соответствии   со ст. 2 ордонанса от 2 января 1959 года утверждение расходов, связанных с финансовыми конвенциями, гарантиями, данными   государством,   расходами   по   государственному долгу, по займу, связанному с дорожным строительством, может оказать влияние на финансовое равновесие данного года. Законы о программах позволяют государству принимать на себя обязательства в отношении третьих лиц только в пределах утвержденных расходов по программе, содержащихся в законе о финансах на данный год.

Если законы о программах предусматривают расходы на несколько лет, то в отношении третьих лиц государство может принимать на себя обязательства только в пределах утверждения программы в годовом законе о финансах. Таким образом, значение законов о программах зачастую ставится под сомнение, а их использов'ание остается в достаточной мере ограниченным.

Начиная с V национального плана программы непосредственно включаются в план, где различают «программируемый сектор». Это имеет, однако, только индикативное значение. В этом секторе план определяет общее развитие финансов, необходимое для выполнения некоторых программ, и уточняет сроки.

Утвержденные программы часто объединяются в многолетние программы в соответствии с техникой, восхваляемой Счетной палатой в ее докладе за 1964 год. Счетная палата считает, что эти многолетние программы должны принимать юридическую форму министерского решения и охватывать различные отрасли капиталовложений, предусмотренные планом. В плане должно быть установлено финансовое обеспечение программ, распределение средств в соответствии с различными операциями внутри отрасли и должна быть предусмотрена общая сумма дотаций для мероприятий, которые нельзя индивидуализировать или заранее предусмотреть, а также для расходов на научные исследования. Необходимо также установить последовательность расходов

в период действия плана. Хотя Счетная палата предусматривает возможность корректирующих программ, администрация считает такую технику слишком жесткой и враждебно относится к ее применению.

Таким образом, из всех актов: закона о программах, программируемого сектора плана и многолетних программ — только акт утверждения программы имеет юридическое значение. Остальные документы являются лишь вспомогательными.

Утверждение программ предусмотрено для капитальных расходов ст. 12 ордонанса от 2 января 1959 г. Такое утверждение устанавливает верхние границы расходов, которые министерство вправе совершать на капиталовложения, предусмотренные для данного года. Утверждение может быть включено в закон о программе либо может носить форму отдельного решения. Оно дает возможность совершать расходы только в том случае, если последние фигурируют в годовом законе о финансах, где они должны быть указаны в дополнении «С». Такое утверждение сохраняет силу без ограничения срока. На него, таким образом, не распространяется правило о годовом сроке действия бюджетного ассигнования. Утвержденные суммы могут быть пересмотрены с той целью, чтобы учесть технические усовершенствования или изменение цен.

Рассматриваемые капиталовложения могут быть разделены на отдельные этапы. Утвержденная программа, таким образом, осуществляется путем создания отдельных законченных объектов, каждый из которых представляет собой согласно ст. 12 ордонанса от 2 января 1959 года «индивидуализированную единицу, внутренне связанную совокупность, могущую быть использованной без каких-либо дополнений». Однако административная практика часто игнорирует это требование, и разделение единого мероприятия на этапы не всегда правильно. Так, Счетная палата в докладе за 1960—1961 годы критиковала администрацию, которая разделила строительство Севрского моста — по существу, единый объект — на четыре этапа (береговые устои, опоры,   покрытие,   перила).

Утвержденные программы представляются единственно возможным решением для неделимых объектов. Такое решение может быть также использовано и для делимых. В этом случае оно дает возможность производить закупки у поставщиков на более выгодных условиях, поскольку заказы бу-

265

дут даваться на весь объем работ. Но кредиты, предназначаемые для выполнения программы в целом, должны сопровождаться ежегодным открытием кредитов для платежей. Только таким путем можно будет расчитаться с кредиторами.

Перенос кредита с одного года на другой продлевает утверждение, содержавшееся в бюджете, за пределы года и позволяет установить нечто вроде эстафеты, передаваемой одним бюджетом другому. Продление кредита дает возможность избежать поспешных расходов, совершаемых администраторами, которые стремятся «проглотить» свои кредиты, опасаясь, что они будут аннулированы.

Тем не менее перенос кредита на будущий год носит исключительный характер. Это противоречит правилу о годовом действии бюджета и принципу, закрепленному в ст. 17 ордонанса от 2 января 1959 года, который устанавливает, что, за исключением распоряжений, связанных с утверждением программы, кредиты, открытые по бюджету одного года, не предоставляют никаких прав по бюджету следующего года. Таким образом, только в случаях, установленных законом, допускается перенос кредита на следующий год.

Ст. 17 ордонанса от 2 января 1959 года предусмотрела четыре условия переноса кредита с одного года на другой: утверждение программы, не ограниченной сроком действия;

кредиты, предназначенные для платежей по капитальным затратам, которые могут переноситься простым решением министра финансов. Даже до переноса министр может в пределах двух третей кредитов, находящихся в его распоряжении, утвердить расходы, относящиеся к продолжению операции и после 1 января;

кредиты, предназначенные для платежей, относящихся к некоторым главам, исчерпывающий перечень которых содержится в приложении к закону о финансах под литерой «3». Эти кредиты могут быть перенесены на следующий год решением министра финансов. В таком списке обычно перечисляются кредиты на расходы, которые могут быть перенесены с одного года на другой, как, например, расходы на содержание исторических памятников, на покупку произведений искусства, на социальные мероприятия, на мероприятия по улучшению сельскохозяйственной структуры и т. п.;

266

кредиты, предназначенные для покрытия уже совершенных, но еще не оформленных расходов, которые могут быть перенесены решением министра финансов в пределах до одной десятой суммы кредита по данной главе.

Если сумма перенесенных кредитов на текущие расходы, как правило, не достигает значительных размеров, то кредиты на капитальные затраты зачастую достигают больших сумм. Каждый год в своем докладе Счетная палата выражает сожаление по поводу злоупотребления разделением кредитов. Палата осуждает также практику «косвенных продлений», которая заключается в том, что за счет кредита средства в конце года переводятся посторонним организациям без действительной и неотложной потребности. Суммы, которые таким образом оказались в резерве, могут быть использованы в следующем году. Так, Французская ассоциация повышения производительности в 1967 году получила 10,5 млн. франков дотаций, больше половины которых оставались неиспользованными до 31 декабря 1967 года. В действительности таким образом был создан запас средств, поскольку Ассоциации были даны указания не расходовать большую часть дотаций, а сохранить их на счетах.

Утверждение расходов на срок, более краткий, чем год, оказывается иногда необходимым вследствие затруднений в предварительных расчетах либо недостатка времени, которым располагает парламент, чтобы утвердить расход полностью. При этом используются некоторые технические приемы.

1. Это прежде всего предварительная одна двенадцатая часть, которая широко использовалась в финансовой практике Третьей республики и первых лет Четвертой, но уже исчезла в современной Франции, хотя существует в некоторых других странах, как, например, в Испании, и в бюджетной процедуре ЕЭС. При Третьей республике часто бывало так, что к 31 декабря бюджет не был еще утвержден. В этих случаях можно было прибегнуть к процедуре «остановки часов», в соответствии с которой год фиктивно начинался позже. Однако такой способ мог дать выигрыш лишь в несколько часов. А если задержка в утверждении бюджета была более длительной, нужно было находить другие решения. Обычным решением стало предварительное утверждение одной двенадцатой части. Это было необходимо для того, чтобы избежать остановки всей жизни государства из-за невозможности   совершать   расходы   и   получать  доходы,

267

С этой целью правительству давалось предварительное утверждение. В соответствии с данной процедурой всем органам открывались кредиты на один или несколько месяцев на базе одной двенадцатой части тех кредитов, которые были утверждены для этого органа в предыдущем году. Предварительно утверждались на тот же период и налоги.

Такая система была связана со многими неудобствами. Она затрудняла деятельность министра финансов, задерживала экономику и рост доходов, который можно было бы ожидать на основании нового бюджета. Она влекла за собой и рост расходов, поскольку неопределенность финансовой деятельности не позволяла государству совершать сделки на хороших условиях. Наконец, это компрометировало доверие к государственным финансам, поскольку задержка утверждения свидетельствовала о непорядках в финансах.

Необходимость прибегать к предварительной одной двенадцатой части отпала после декрета 1956 года, а затем ордонанса от 2 января 1959 года, которые позволили продолжать деятельность государственных органов и реализовать ранее утвержденные расходы. В настоящее время ст. 47 Конституции позволяет в случаях задержки утверждения бюджета парламентом и продолжения парламентских дебатов по вопросам бюджета за пределами установленных для этого сроков ввести бюджет в силу путем ордонанса. В тех случаях, когда запоздание происходит по вине правительства, ст. 47 позволяет чрезвычайное утверждение по^ лучения доходов и открытия кредитов по постоянным расходам путем декрета.

2. В некоторые периоды экономическая и валютная не

   устойчивость была такова,  что предварительных годовых

   расчетов сделать было нельзя. В 1947 году прибегли к квар

   тальным бюджетам. Речь шла не о том, чтобы разрешить на

   три месяца предварительную одну двенадцатую часть, а о

   расчетах и утверждении доходов и расходов на три месяца.

   Эти расчеты часто оказывались недостаточными и не давали

   возможности для  серьезной  работы.

3. Дополнительные  кредиты   утверждаются   в   течение

   года для того, чтобы дополнить недостаточные бюджетные

   дотации. Недостатком   дополнительных   кредитов   являет

   ся изменение финансовой перспективы, утвержденной в го

   довом законе о финансах. Такие кредиты группируются и

   включаются в настоящее время в корректирующий закон

   о финансах. Так, в 1968 году два корректирующих закона

268

о финансах — от 30 и 31 июля — существенно изменили суммы, утвержденные годовым законом о финансах. Первый корректирующий закон о финансах сократил налоговые поступления и увеличил расходы, с тем чтобы обеспечить возможность развития экономики и исполнение закона о финансах. Второй корректирующий закон увеличил ожидаемый дефицит с 1941 до 10 574 млн. франков. В третий раз дополнительные кредиты были утверждены 20 декабря 1968 года, чтобы, как и в каждом году, обеспечить соответствие бюджетных предписаний действительным потребностям. Точно так же в 1974 году корректирующий закон о финансах от 16 июля утвердил дополнительные кредиты по государственным расходам в связи с повышением цен для борьбы с инфляцией и несбалансированными платежами, сохраняя вместе с тем общий баланс годового закона о финансах.

Однако корректирующие законы о финансах вносят изменения не столько посредством установления исключений к правилу о годовом действии бюджета, сколько путем ограничения размеров кредита, о чем более подробно будет сказано ниже.

4. Кредиты по фонду воздействия на конъюнктуру могут также рассматриваться как нарушение правила о действии утверждения кредитов в течение года. Эти кредиты могут быть деблокированы в течение года в тот момент, когда правительство сочтет, что этого требует экономическая конъюнктура.