Глава III.ПОСЛЕДСТВИЯ РОСТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

В связи с ростом государственных расходов возникают проблемы политического, финансового и научного характера. В области политики рост государственных расходов ставит проблемы, относящиеся к политической структуре и к средствам, которыми осуществляется политика.

Расходы современного государства настолько значительны, что небольшие и средние государства уже не в состоянии нести нх самостоятельно, каждое государство в отдельности. Рост государственных расходов является, таким образом,

силой, создающей для государств необходимость объединяться для некоторых расходов, которые каждое из них в отдельности не могло бы нести. Этим и объясняется тот факт, что государства Западной Европы создали Европейское сообщество атомной энергии (Евратом), чтобы совместно вести исследования в области ядерной техники. Такая неооходимость особенно настоятельна для развивающихся стран, финансовые ресурсы которых часто довольно ограничены. Поэтому они сообща выполняют некоторые функции, что помогает им экономить средства. Таким образом, рост государственных расходов представляется фактором, способствующим усилению международного сотрудничества. Речь идет нетолько о малых и средних государствах, но и о крупных, которые также понимают необходимость объединения их усилий. Так, Советский Союз и Соединенные Штаты Америки объединяют свои усилия в космических исследованиях. А1ожно полагать также, что только международное сотрудничество обеспечит эффективную помощь развивающимся   странам.

Размер государственных расходов стал настолько значительным, что они представляют собой наиболее эффективное средство осуществления политики, особенно в экономической и социальной областях. Появились новые средства осуществления политики. Правда, многие из них были известны еще в XVIII веке в Германии благодаря работам школы камералистов. Но в то время использование государственных финансов в политических целях было весьма ограниченным, поскольку финансы были мало развиты.

Закон роста расходов доказывает бесплодность обещаний экономить средства. Так, в своем докладе о бюджете на 1965 год министр финансов Франции, представляя довольно жесткий бюджет, ограничился тем, что указал на необходимость лишь сдерживать темпы роста расходов, не говоря уже об их сокращении, поскольку понимал, что это невозможно. Бюджет на 1965 год предусматривал рост расходов, близкий к росту национального продукта брутто, и составлял 6,9% вместо 8,7% в 1964 году и 9,6% в 1963 году. Однако для бюджета на 1968 год рост безвозвратных бюджетных расходов поднялся уже до 9,19%  по

отношению к бюджету на 1967 год. Действительно, рост некоторых расходов неизбежен (расходы, связанные с государственными займами, осуществлением государственных функций, народным образованием, социальной помощью, административным вмешательством в экономику). Обстоятельства весны 1968 года * вызвали необходимость дальнейшего повышения расходов. Закон о финансах 1969 года устанавливал рост расходов на 16,2% по отношению к 1966 году, доказывая, таким образом, бесплодность попыток  сокращения   государственных   расходов.

Однако, по мере того как последствия кризиса 1968 года смя.чались, темпы роста бюджетных расходов приближались к темпу роста национального продукта брутто. И это явилось результатом политики борьбы с инфляцией.

В связи с законом постоянного роста государственных расходов возникает вопрос: есть ли какие-нибудь границы этого роста, не пора ли наконец остановиться? Представляется, что государственные расходы могут расти бесконечно, по мере того как растет национальное богатство и национальный доход. Национальное богатство и национальный доход имеют тенденцию к постоянному росту. Это можно установить, исследуя длительный период времени, хотя в отдельные моменты могут быть случайные колебания.

* Как известно, весна 1968 года ознаменовалась массовыми демонстрациями молодежи, всеобщей забастовкой, классовыми боями.— Прим.   перев.

дами. Последние могут составлять лишь определенный процент национального дохода, без того чтобы достигнуть того же размера и поглотить его. Каков же этот максимальный процент?

В течение длительного времени считали, что он должен составлять приблизительно 20%. Однако опыт показал, что этот размер может быть превышен. В Великобритании во время второй мировой войны он достиг 8U%. В 1У72 году во Франции сумма расходов государства и государственных организаций (государство, муниципалитеты, социальное обеспечение) достигла почти половины национального дохода брутто. Существует, однако, оптимальный процент, который не следует превышать. Действительно, по мере того как возрастают государственные расходы, они представляются все более нужными. Прежде всего есть расходы необходимые (расходы на средства сообщения, заработную плату служащих, осуществление правосудия и т. п.). Затем есть расходы полезные (строительство школ, больниц и т.

Таким образом, можно прийти к выводу, что есть определенный оптимальный размер изъятия, который не может быть превышен без вреда для экономики и без того, чтобы это отразилось на самом росте национального дохода. Оптимальный размер достигнут тогда, когда социальные преимущества роста расходов превышают отрицательные результаты роста изъятий из частных доходов. Этот оптимальный процент может изменяться в соответствии с экономической   конъюнктурой.   В   периоды   расцвета  можно

сокращать государственные расходы, осуществляя экономию или погашая государственные долги. В периоды депрессии, наоборот, рост государственных расходов может быть использован для стимулирования экономики. Этот оптимальный размер изменяется также в соответствии со степенью государственного воздействия на жизнь общества и экономической структурой страны.

Рост государственных средств ставит научную проблему, которая, может быть, наиболее интересна из всех, здесь поставленных: не дает ли исследование государственных финансов возможности нового и более глубокого подхода к изучению государственных явлений? Это можно установить, рассматривая следующие вопросы: как подходить к исследованию государственных явлений через исследование государственных финансов, а также значение этого подхода и метод, которым осуществляется такой подход.

Место, которое занимают финансы в жизни государственных организаций, настолько велико, что изучение финансов дает возможность нового подхода к изучению этих организаций.   Как   известно,   традиционный   подход   с   позиций конституционного   и   административного   права   позволяет получить сведения несовершенные и слишком абстрактные. Изучение норм конституции и закона об административном устройстве дает весьма неполное представление о государстве и государственном управлении.  Государство, в котором некоторые юристы, следующие Гансу Кельзену, видели только «систему норм», в действительности слишком сложное явление, чтобы его можно было рассмотреть, пользуясь чисто юридическим подходом. Поэтому уже за последние двадцать   лет к изучению государственных явлений  подходят и с политической и с социологической точек зрения. Политическая наука,  социология,  наука управления восполняют недостатки, связанные с чисто юридическим подходом. Исследование абстрактных правил дополняется изучением политических   сил, анализом социальной структуры,   выявлением   психологических элементов,   определяющих поведение населения. Благодаря такому комплексному подходу изучение государства и государственных организаций   стало   более     конкретным.    Статический    подход, свойственный юридической науке, дополняется элементом динамическим.   Что  же  касается   политического  подхода к исследованию проблем, то он также имеет свои границы. При таком подходе многое часто остается неопределенным.

Недостаточность различных подходов позволяет поставить вопрос о том, не окажется ли полезным для исследования государственных явлений подход с позиций финансового права. Так, изучение роста и характера доходов, которыми распоряжается организация, может дать основание для интересных выводов о ее возможностях и о степени независимости, которой она обладает. Точно так же исследование расходов организации позволяет оценить размеры и ориентацию ее деятельности. Распределение расходов дает возможность более точного понимания ее политики. Анализ государственных средств по их составу и размерам предоставляет хорошую возможность изучить организацию, которая ими распоряжается.

Изучение государственного бюджета помогает определить степень обобществления экономики в стране, что можно увидеть из того, в какой мере национальный доход поглощается государственными расходами. Соотношение различных категорий расходов позволяет установить тенденции государственной политики. Так, расходы на капиталовложения свидетельствуют о том, что страна заботится о своем будущем. Расходы на социально-экономические нужды свидетельствуют о том месте, которое занимает социальная политика. Точно так же повышение, стабилизация или снижение того уровня, который занимает тот или иной вид расходов, свидетельствуют о тенденции политического развития страны (политика роста вооружений, повышения образовательного уровня, роста экономики и т. п.). Эволюция бюджета повествует об усилиях государства в культурной области (в 1822 году эти расходы составляли 1% бюджета, в 1969 году — 19,9%, или 4,9% национального дохода брутто). Что касается деятельности в области образования, то в результате известных весенних событий 1968 года кредиты, предоставленные министерству образования, повысились и достигли 26% бюджета 1969 года.

Изучение доходов и роли налогов и займов также помогает понять, стремится ли государство к тому, чтобы облегчить или затруднить проблемы будущих поколений. Сведения, получаемые, таким образом, благодаря изучению финансовых явлений, обладают тем большим преимуществом, что они выражаются в цифрах, легко соразмеряются и сопоставляются. Их анализ может дать максимально объективные   результаты.   Таким    образом,    финансовый    подход

является ценным, хотя до сих пор он недостаточно используется в  политической  науке.

Финансовый подход помогает^ также совершенствовать исследования в области науки управления. Изучение финансов различных административных органов, местных организаций и государственных предприятий дает возможность получить выраженные в цифрах сведения об объеме деятельности этих организаций, о степени их самостоятельности, характере их деятельности и развитии их политики. Можно определить реальность децентрализации управления, не изучая, как это делается в административном праве, юридического положения местных организаций, а изучив финансовые ресурсы, которыми они распоряжаются, и рассмотрев вопрос о том, могут ли они обеспечить свои расходы собственными средствами или, наоборот, будут получать дотации, которые при определенных условиях может предоставить им центральное управление. Точность и объективность информации финансового характера оказывается чрезвычайно ценной для молодой науки управления, которая находится иногда в трудном положении, если ограничивается чисто юридическими или социологическими исследованиями.

Подход  с   позиции  финансов   помогает также  лучше понять   и   международные   отношения.   Размер   средств, предоставляемых   дипломатическим   службам,   участие   в международных  организациях   и  виды   помощи  развивающимся странам дают возможность определить значение, которое   государство   придает   своим   внешним   связям   и международным  отношениям.  Точно так же происхождение и размеры фондов, которыми распоряжаются международные   организации,    позволяют   определить   степень их самостоятельности и возможность проявления их активности. Так, Европейское объединение угля и стали, имеющее возможность самостоятельно взыскивать специальный налог,   обладает    гораздо   большей    степенью   самостоятельности,   чем   Европейский   совет,   финансы   которого составляются  из взносов   стран-участниц   и   который не имеет  никаких  средств  заставить  их  платить.   Финансовые   кризисы   некоторых    международных    организаций являются следствием политического кризиса.Следовательно, и здесь ценность финансовой  информации заключается в том, что в изучение международных отношений вносится строгость,   которой   такому изучению   обычно не хватает.

99              7*

Но чтобы подход с позиции изучения финансов мог быть плодотворным для политической науки, науки управления и исследования международных отношений, необходимо   осуществлять   его   с   известной   осторожностью.

Использование финансового подхода для изучения государственных проблем также требует известной методологической осторожности, чтобы избежать ошибок, прикрытых внешней^ строгостью метода. Этот подход выражается в статистике. Но не нора ли здесь вспомнить слова Дизраэли: «Есть три вида ошибок: ложь, наглая ложь и статистика». Следовательно, для того чтобы использование финансового подхода не искажало действительности, необходимо соблюдать некоторые методические принципы, наиболее важные из  которых   будут   рассмотрены   ниже.

Финансовый подход к изучению организаций может дать положительный результат только в том случае, если государственные средства занимают существенное место в жизни этой организации. Например, анализ бюджета Ордена почетного легиона или Ордена освобождения ничего интересного не скажет об этих организациях. Основную роль в их деятельности играет награждение соответствующими орденами, а это не выражается в расходах, так же как незначительная сумма бюджета этих организаций — 31 млн. франков для Ордена почетного легиона и 1 млн. франков для Ордена освобождения в 1974 году— дает очень несовершенное представление о действительном значении этих организаций. Ведь только благодаря тому, что государственные средства занимают гораздо большее место в жизни общества, финансовый подход является в настоящее время одним из средств изучения государственных организаций, тогда как раньше никто и не думал об использовании такого подхода.

Гораздо легче делать выводы из цифр, выражающих соотношение, чем из абсолютных цифр. Так, указание на то, что общая сумма бюджетных расходов, безвозвратных и временных, в 1972 году во Франции составляла 234 млрд. франков, не позволяет еще сделать из этого какое-либо заключение. Но сопоставление этой цифры с национальным доходом брутто в 890 млрд. франков в том же году дает основание для определенных выводов. Указание на то, что бюджетные расходы составляли около 36% национального дохода брутто, имеет гораздо большее значение. Точно так же тот факт, что бюджетные расходы на обра-

зование и культуру составляли в 1973 году 49 943 млн. франков, мало что говорит. Но тот факт, что это составляло 24,4% бюджетных расходов, 5% национального дохода брутто, говорит гораздо больше. Еще большее значение имеет, сопоставление этого соотношения с 18,4% бюджетных   расходов,   произведенных   на   оборону.

Подобным же образом динамика соотношения во времени имеет  гораздо большее значение для выводов, чем абсолютные   суммы.   Так,    эволюция    бюджетных    расходов на образование  и культуру с 11,6% в I960 году до 24,4% в 1973   году   и уменьшение процента расходов на жилища и   городское    хозяйство   с    8,2%    в    1960   году   до 6,1%  в 1965 году и 4,7% в 1973 году   позволяет сделать поразительные выводы.  Надо отметить,  однако, что расходы  на  жилищное и  городское хозяйство уменьшились не в такой мере,  как об этом свидетельствуют приведенные проценты. Частично это уменьшение связано с изменением   методов   финансирования,   в   результате   которого часть расходов проходит не через бюджет, а через другие, не  государственные организации. Это изменение источников^ финансирования   говорит о необходимости применения третьего  методологического   принципа.

Сравнивая различные виды государственных расходов, нужно  учитывать  тот факт,   что"эти    цифры   сравнимы, если они основаны на одной и той же форме бухгалтерского   учета.   Так,    изменение   системы   финансирования некоторых капиталовложений может выразиться в уменьшении суммы бюджетных расходов, тогда как общая сумма государственных  расходов не меняется.  Не следует придавать    значения   некоторому    уменьшению    бюджетных расходов, которое может наступить в том случае, если эти расходы будут производиться через сберегательные кассы. Точно также переход от учета доходов и расходов брутто к   системе    учета    доходов   и   расходов    нетто   в   бюджете    выразится     в    уменьшении     бюджетных     сумм, поскольку   в   бюджете  отразится   только   разница между   доходами    и    расходами.    Это   уменьшение,   связанное    только    с    системой    учета,  не будет   свидетельствовать о действительном  уменьшении  бюджетных  операций.   Поэтому   при   рассмотрении    динамики    некоторых расходов нужно прежде всего убедиться в том, что соответствующие цифры определены на основе одних и тех же правил учета и в той же самой оценке валюты.

100

Сравнивая финансы разных стран, необходимо иметь в виду различие государственной и административной структуры этих стран. Так, сравнение бюджетных расходов ФРГ и Франции может привести к неправильным выводам, если не будет принято во внимание то обстоятельство, что ФРГ является государством федеральным и что в вопросах финансов необходимо различать компетенцию союза и компетенцию земель.

Наконец, необходимо следить за тем, чтобы данные финансовых документов были выражены весьма точно. Не всегда стоимость отдельных операций очевидна из рассмотрения той или иной статьи бюджета. Иногда бюджетная документация намеренно затемнена. Это видно из заявления военного министра Месмера в Национальной ассамблее 23 октября 1967 года о том, что во Франции есть такие военные секреты, которые не раскрываются в бюджете, и почти никто не сможет на основании военного бюджета точно установить стоимость французского атомного оружия. И это сделано, подчеркнул министр, намеренно.

Несмотря на все указанные трудности, финансовый подход к исследованию государственного управления, который до сих пор использовался мало, все же должен вдохновить молодых исследователей. Такой подход станет еще более плодотворным, поскольку финансовые опера ции все более тесно связываются с жизнью общества.