Глава   II.ФИНАНСОВОЕ   ОБЕСПЕЧЕНИЕ   ПЛАНА

Само название плана —«План экономического и социального развития»— показывает, что это документ по существу экономический. Но при этом необходимо учитывать его неразрывную связь с финансами, поскольку он определяет характер и размер государственных, публичных и частных капиталовложений, а его осуществление влияет на финансовую политику в течение нескольких лет.

Поэтому представляет интерес определение содержания связи финансов и плана. При этом необходимо ответить на два вопроса:

1. Характер финансовых связей. Иными словами, опре

   деление тех категорий расходов и особенно доходов, которые

   могут быть предопределены планом.

2. Значение связей плана и финансов, иными словами,

   та степень,  в  которой  классические финансовые органы

   связаны показателями плана, и та мера, в которой финансо

   вые   органы   сохраняют   возможность    определять    госу

   дарственные расходы и доходы.

Виды связей финансов и плана. Все государственные расходы в той или иной мере определяются планом. Доказательством этого являются расходы на капиталовложения, которые полностью определяются планом.

Однако, определяя показатели экономического и социального развития, план предусматривает также характер и возможности капиталовложений. Но для того чтобы были достигнуты показатели, установленные планом, последний вынужден уважать свободу предпринимателей. В частности, национальный план Франции отказывается от авторитарной формы, которая характеризует планирование в некоторых европейских странах. Чтобы сочетать свободу частного предпринимательства с установлением определенных общих показателей, в плане используют технику стимулирования. Предприятию не диктуют определенную политику, а стимулируют проводить ее. Среди этих стимулирующих средств финансовые меры занимают привилегированное положение. Они играют роль дирижерской палочки в оркестре «согласованной экономики». Таким образом, в связях финансов и плана важное место занимает «финансовое стимулирование».

В соответствии с текстом единственной статьи закона, одобрившего VI план, этот план заключается в том, что включает «программу капиталовложений». Действительно, национальный план определяет характер и размеры государственных и частных капиталовложений в различных отраслях хозяйства. В соответствии с законом о финансах 1973 года расходы на государственные капиталовложения и дотации для капиталовложений составили около 25 млрд. франков, то есть 12,1% расходов государства. К указанной сумме следует добавить 4,2 млрд. франков займов и участия, тоесть:2,1%. Из этого видно значение расходов, которые непосредственно определяются планом.

172

173

ные капиталовложения составляют Только часть всех капиталовложений. Они представляют собой около 20%. Но контроль государства распространяется не только на капиталовложения из государственных фондов, он распространяется достаточно широко и на частные капиталовложения, предусмотренные планом. Считают, что государственный контроль фактически распространяется на половину всех капиталовложений в стране.

Государственные капиталовложения, осуществляемые за счет публичных фондов, идут в основном на экономические цели (в промышленность, сельское хозяйство, энергетику, на транспорт и телекоммуникации — 35,5% в 1973 году); на оборудование, необходимое для осуществления социально-культурных и административных функций (18%); на жилищное строительство и городское благоустройство (13,1%). Это финансирование обеспечивается займами и специальными счетами казначейства либо, что в настоящее время считается предпочтительным, безвозвратными бюджетными расходами, капиталовложениями и особенно дотациями, которые составили в 1973 году в целом около 50% капиталовложений за счет государственных средств. Эти дотации служат стимулом для частных капиталовложений, которые и регулируются таким косвенным образом.

Следовательно, расходы на капиталовложения, определенные в VI национальном плане экономического и социального развития, превышают те 14,2%, которые включены в закон о финансах в качестве государственных капиталовложений. План в значительной мере определяет также капиталовложения местных органов, которые в связи с реформой местных органов существенно повышаются. Наконец, план определяет размеры и характер частных капиталовложений. Конечно, эти капиталовложения обеспечиваются главным образом частными средствами. Однако бывает, что государство также частично участвует в этих капиталовложениях посредством расходов, связанных с с движением капитала. Значительная часть расходов в сфере обращения определяется планом.

174

составляют около % млрд. франков так называемой передачи доходов и более 14 млрд. франков по движению капитала (дотации на капиталовложения), то есть 40,2% бюджетных расходов. Эти расходы также в значительной мере определяются показателями плана, поскольку они представляют собой средство финансового стимулирования либо способы социального воздействия и являются частью тех действий, которые предусмотрены планом.

Финансовое стимулирование. Экономика — наиболее подходящее средство для реализации гибкого плана. Дотации и расходы на движение капитала представляют собой средства, наиболее эффективные для реализации экономических процессов и для социального развития, предусмотренного планом. Эти средства обеспечивают не только быстрое развитие капиталовложений, предназначенных для социальных нужд (школы, больницы, водоснабжение и т. д.), но также и гармоническое развитие источников дохода благодаря значению сферы обращения в политике доходов.

План очень точно определяет экономические и социальные цели, поставленные перед нацией, и вместе с тем он указывает на средства, направленные на их достижение. Так, некоторые средства финансового стимулирования непосредственно предусмотрены планом. Они перечислены во вступлении к IV плану, где в числе средств, обеспечивающих выполнение, названы такие «механизмы стимулирования», как налоговые льготы (главным образом для пополнения капитала компаний, их развития, открытия филиалов), льготные условия кредита, разрешение выпуска ценных бумаг, предоставление возможности пользования специальными организациями, обеспечение процента, предоставление возвратных дотаций, приоритеты в оборудовании. Эти разнообразные стимулы могут быть зафиксированы в квазидоговоре в обмен на обязательство предпринимателя реализовать программу капиталовложений в соответствии с директивами плана.

Все финансовые стимулы в форме государственных расходов или сокращения доходов (налоговые льготы) применяются в процессе осуществления плана. В результате этого свобода действий органов, распоряжающихся бюджетом, уже не является полной, поскольку они должны согласиться с соответствующими расходами или уменьшением доходов, предусмотренных планом. Иначе' они скомпрометируют или воспрепятствуют реализации плана.

175

V план не изменил этого положения. VI план в ст. 2, относящейся к экономическому развитию, определяет условия, которым должно соответствовать финансовое стимулирование. Таким образом, возникают проблемы: каково значение плана в отношении бюджета, в какой мере парламент или правительство связаны целями, зафиксированными в плане?

Значение финансового стимулирования должно быть рассмотрено в двух аспектах, С одной стороны, нужно установить, каково юридическое значение финансового стимулирования в плане, с другой — каково его политическое значение.

План во Франции (и в этом заключается  его особенность) не имеет обязательного юридического значения, как это принято в социалистических странах. План устанавливает только цели. В соответствии со статьей закона об утверждении плана он представляет собой «средство ориентации экономического развития и социального прогресса». В соответствии с  удачной формулой  профессора  Веделя,  «план пишется в неопределенном наклонении в настоящем и будущем  времени,   но  никогда  не в  повелительном».   Вместе с тем следует отметить,  что различные указания  плана имеют разный характер и можно признать за некоторыми из этих указаний нормативное значение, в частности установление роста процентной ставки или направление капиталовложений. Самый факт фиксирования роста процентной ставки влияет на поведение частных лиц в сфере экономики. Но во всяком случае план не имеет характера абсолютногр и неизменяемого. Он сохраняет известную гибкость. В процессе своего выполнения он может подвергаться различным изменениям.   Так,   во  введении   к  генеральному  докладу о VI   плане было  указано:   «Для  того  чтобы   учитывать непредвиденные изменения и обеспечить максимально возможное соответствие плана реальности, предусматриваются процедуры изменения и пересмотра». Если план содержит финансовые стимулы для достижения поставленных в нем целей, то реализация этих стимулов подчиняется  (в той части, в какой это касается государства) законодательству и   административным     решениям,     которые      выносятся в надлежащее время в соответствии с обычной процедурой. Так, осуществление государственных расходов на капиталовложения, предусмотренные планом, зависит от открытия бюджетных кредитов, которые должны быть предусмртрены

17,6

в годовом законе о финансах с учетом экономического развития и финансовых возможностей. Что касается расходов частного сектора, предусмотренных планом, то они продолжают подчиняться свободному решению частных лиц. В отношении же средств на капиталовложения, выделяемых местными органами, необходимо найти равновесие между экономической и финансовой политикой государства в целом и поддержанием известной местной автономии.

Таким образом, план сохраняет права парламента и требования экономической конъюнктуры. План юридически не связывает парламент. Да он и не может этого сделать, поскольку не является конституционным законом. План имеет юридическое значение обычного закона, и поэтому парламент всегда сохраняет право отменить закон, который он сам принял. Вместе с тем решение парламента, как это было сказано выше, в меньшей мире является подлинным законодательным актом, чем актом ратификации (утверждения). В отношении правительства юридическая сила плана несколько больше. Когда план утвержден парламентом, правительство должно принять все меры, необходимые для его выполнения, и в частности каждый год испрашивать у парламента подтверждения необходимых для этого расходов. Именно поэтому закон об утверждении IV плана в ст. 2 предусмотрел необходимость представления парламенту отчета о выполнении плана: «Каждый год во время осенней сессии правительство представляет парламенту доклад о выполнении плана». В этом докладе должны быть указаны меры, принятые для реализации плана, полученные результаты, трудности в выполнении плана и те изменения, которые могут оказаться необходимыми.

VI национальный план Франции предусмотрел, что все комиссии будут каждый год собираться, чтобы рассматривать реализацию плана, и на основании результатов их работы генеральный комиссар планирования сможет предлагать правительству принимать необходимые изменения. Это должно быть сделано в докладе о выполнении плана, который представляется в связи с дебатами по проекту закона о финансах. По существу, выполнение плана обязательно для правительства, а невыполнение должно повлечь за собой его ответственность. Вместе с тем план не является неподвижным, а отдельные изменения могут быть внесены

177

12-0402

в процессе его выполнения, с тем чтобы приспособить план к неожиданным колебаниям конъюнктуры.  Парламент по причине технического  характера   плана  также  не  может быть тем органом,   который  в  состоянии  контролировать необходимость соответствующих изменений. В действительности отдельные изменения вносятся в нроцессе выполнения плана. Так, в 1963 году план экономического и социального развития был заменен  планом, который назыьали планом стабилизации.    Его    задачей    было   сдержать   нпфляцио-нистскую конъюнктуру. Точно так же в 1968 году в результате весенних событий возникла необходимость пересмотреть некоторые цели плана. То же было сделано и в 1974 году. Следовательно, даже правительство юридически не связано планом и может в необходимых случаях уклониться от его исполнения. Слабый юридический авторитет плана объясняет,   почему  в  некоторых  отраслях  были  приняты законы о программах развития.   В соответствии со ст.   1 ордонанса от 2  января   1959  года  законы  о  программах группируют организации, осуществляющие расходы, которые   называются   расходами   по   программе.   Включаемые в ежегодные законы о финансах, эти программы позволяют производить расходы, необходимые,для реализации плана. Если парламент принял закон о программе, то в дальнейшем он связан этим решением и тем самым одобрил включение соответствующих кредитов в закон о финансах. Когда эти кредиты   включены   в   закон   о  финансах,   правительство может совершать необходимые расходы, то есть дать команду к заключению договоров, необходимых для реализации плана. К законам о программах прибегают довольно редко вследствие их незначительного распространения. Нередко в самом плане «сектор программы» точно определяет срок окончания программы. В VI плане была применена другая техника для того, чтобы согласовать некоторые цели с колебаниями конъюнктуры,— техника «установления приоритета».   Для   некоторых   мероприятий,   реализации   которых правительство придавало особое значение, в плане объявлялся приоритет: данные мероприятия пользовались преимуществом   при   утверждении   ежегодного   государственного бюджета. Объявление о приоритете свидетельствует о намерении государственной власти обеспечить во всех случаях реализацию целей, за   которыми   закрепляется   приоритет. При отсутствии объявления о приоритете выполнения заданной   программы   парламент   юридически    сохраняет

178

Известную свободу действии, поскольку именно ему принадлежит право каждый год в законе о финансах устанавливать необходимые расходы, которые будут оплачиваться государственными кассами при реализации программы. Таким образом, установление платежей, а следовательно, и осуществлении исеп программы зависят от усмотрения парламента.

Что касается правительства, то оно также имеет известную свободу действий, поскольку, если кредиты были утверждены парламентом, правительство сохраняет возможность не использовать их. Гак, в 1963 году правительство прибегало к блокированию кредитов в связи со своей политикой стабилизации, и это блокирование кредитов задержало выполнение плана. В 1974 году сокращение расходов в соответствии с планом борьбы против инфляции было подтверждено парламентом в корректирующем законе о финансах, принятом в июле месяце. Итак, можно прийти к выводу, что юридически план и его дополнении, как, например, закон о программах и утверждение программ, не связывают парламент в его нраве решать вопрос о государственных расходах и что правительство юридически также сохраняет известную свободу действий.

Но такие чисто юридические выводы о значении плана создали бы неправильное впечатление о компетенции органов, составляющих план. В действительности план воздействует на органы, распоряжающиеся государственными средствами, в значительной мере благодаря своему политическому а не юридическому значению.

Если первые планы экономического и социального развития не были широко известны во Франции и поэтому их значение как политической программы было относительно невелико, то широкая пропаганда IV плана и в еще большей мере V плана повысила престиж национальных планов н их значение как в глазах всей нации, так и государственных органов.

Перед нацией вначале пытались представить план как некий миф, поскольку реализация плана зависела не только от органов государственной власти, но также и от соответствующих решений частных предпринимателей или профессиональных организаций. Были предприняты усилия «убедить» нацию в полезности плана, и это действительно способствовало оживлению экономического стимулирования для  выполнения   плана.

12*

179

Благодаря широкой популяризации план принял форму национальной программы. Во вступлении к IV плану авторы этого документа не преминули подчеркнуть, что реализация плана зависит «от убежденности и энтузиазма, основанных на гражданских чувствах, от правильно понятого интереса и участия всех экономических и социальных сил в разработке и выполнении плана». Все же «легенда» о плане, несомненно, не заняла настолько большого места, как этого желали его составители, и уже популярность VI плана значительно снизилась.

В отношении государственных органов  план  является чем-то вроде экономической хартии. Если юридически они сохраняют возможность отклониться от плана, если теоретически парламент имеет право отказать в необходимых для выполнения плана кредитах, то в политической ситуации есть существенное отличие. Отказаться от реализации плана после того, как столь рьяно подчеркивалось его значение, было бы для государственных органов чем-то вроде предательства нации. Если в процессе выполнения плана возможны изменения в отдельных деталях,  чтобы учесть конъюнктуру, то с точки зрения  политической  отказ  от основных целей, зафиксированных в плане, представляет большие трудности. Ведь правительство подтвердило необходимость проявления энергии  и  постоянства в  усилиях по выполнению   планов.   И   можно   заметить,    что   уже в VI плане гибкость планирования значительно усилилась. Техника объявления  приоритетов,^несомненно,  дает возможность защитить программы, которые рассматриваются как основные, от колебаний конъюнктуры. Но что касается всего остального, то хотя механизм «скользящих планов», который дал бы возможность каждый год пересматривать план, и не был принят, тем не менее была предусмотрена процедура пересмотра и изменения  плана.

В период выполнения плана возможен общий пересмотр

и изменение целей и политики по предложению Централь

ной комиссии по модернизации, Экономического и социаль

ного совета и парламента. Однако эти процедуры не вызва

ли большого интереса. Падение значения плана связано

с тем, что планирование во Франции все более связывается

с европейским планированием.              ;,

Влияние плана на государственные расходы, особенно на расходы по капиталовложениям и по экономическому обороту, хотя и не является обязательным, тем не менее

политически связывает правительственные органы и парламент в вопросе распределения и установления суммы государственных расходов.

Финансовая свобода политических органов ограничивается экономическими целями, определенными техническим аппаратом, составляющим план, точно так же, как экономическая и финансовая политика Франции подчиняется политике Европейского экономического сообщества. В этой связи распоряжение государственными финансами во Франции в значительной мере находится в руках технического аппарата.

Крен режима в сторону технократии усиливается. Однако политика в области государственных расходов не должна соответствовать только экономическим проектам, зафиксированным в плане. Она должна учитывать также финансовые возможности, определяемые государственными ресурсами, и требования финансового равновесия. Именно это и объясняет необходимость ежегодного финансового планирования в законе о финансах.