2. ХАРАКТЕРИСТИКА   РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕНЕЖНЫМИ СРЕДСТВАМИ

Анализ   распоряжения   государственными   денежными средствами  раскрывает три  его характерные черты:

1. Тесная связь между распоряжением государственны

   ми  денежными  средствами   и  экономикой.   Это  наглядно

   выступает в объединении  в  одном министерстве — мини

   стерстве экономики   и  финансов — управлений   как  эко

   номического   характера,   так   и   чисто   финансового,   как,

   например, Управление финансовых предположений, Управ

   ление казначейства и т.

   д. Именно все более тесная связь

   с   экономикой   характерна   для   современного   развития

   государственных финансов.

2. Научно   обоснованное   распоряжение   государствен

   ными денежными средствами. Показательно, что министер

   ство  экономики   и   финансов   систематически   пользуется

   результатами исследований, которые проводятся Управле

   нием финансовых предположений и Национальным инсти

   тутом статистики  и  экономических  исследований.   Более

   того, такие подразделения министерства, как Генеральное

   управление налогов и Управление бюджета, также имеют

   свои научные группы, содействующие повышению уровня

   деятельности  этих  управлений   и  министерства  в   целом.

Таким образом, многие решения по финансовым вопросам принимаются французским министерством экономики и финансов на основе статистических данных и экономических исследований. Это значит, что руководители, отвечающие за дела министерства, не пользуются полной свободой действий. Требования финансовой техники нередко влияют также на политические соображения. Так, в вопросах финансов роль парламента — политического органа — снижается за счет повышения роли министерства или какого-либо другого финансового органа независимо от существующего в стране конституционного режима. Государственные финансы — привилегированная сфера технократии.

3.              Важность   контроля   над   распоряжением   государ

ственными средствами. Подвижность государственных де-

62

нежных средств и та привлекательность, которой они обладают для отдельных лиц, заставляет усиливать контроль над финансовыми действиями, с тем чтобы избежать злоупотреблений. Характерным для министерства экономики и финансов Франции является многочисленность отделен контроля внутри самого министерства. Генеральная инспекция финансов, отдел контроля над осуществлением расходов, отдел налогового контроля, отдел контроля над учетом н отчетностью, отдел контроля над осуществлением страхования и т. д. являются важными звеньями. Контрольные органы существуют и вне министерства. Счетная палата, Палата финансовой и бюджетной дисциплины, парламент и т. п. оказывают большое влияние на управление государственными финансами. Но контроль над распоряжением государственными средствами имеет двойной аспект.

Это, во-первых, контроль над распоряжением денежными средствами и, во-вторых, контроль посредством распоряжения   денежными   средствами.

Контролируя распоряжение денежными средствами, министерство экономики и финансов контролирует тем самым всю деятельность французской [администрации, поскольку очень мало административных действий не выражается в распоряжении денежными средствами, и в частности в расходах. Таким образом, финансовые контролеры, проверяющие соответствие расходов, и сами бухгалтеры, несущие ответственность за законность расходов, осуществляют контроль, парализующий иногда деятельность администрации. Точно так же Управление бюджета и Генеральная инспекция финансов контролируют органы управления в процессе рассмотрения их требований об открытии кредитов и затем контролируют их расходы. Можно указать  на четыре стадии финансового  контроля:

разрешение на проведение расходов, иными словами, открытие   кредитов   (бюджет);

контроль над расходованием средств (государственный учет н отчетность);

предоставление авансов и займов (казначейство);

контроль за поступлением налогов.

Министерство экономики и финансов по отношению к другим министерствам рассматривает себя в качестве защитника общих интересов, что часто ставит его в положение соперника главы правительства.

63

ществляет свое право контроля над распоряжением средствами таким образом, что направляет, а иногда и сдерживает деятельность администрации. Этот контроль не лишен опасности. Несомненно, министерство экономики и финансов может выполнять функции арбитра между другими министерствами, но здесь возникает риск, что министерство будет беспристрастно вершить арбитраж лишь в части, касающейся чисто финансовых аспектов проблемы. Поэтому представляется предпочтительным, чтобы роль контролера и арбитра была закреплена за премьер-министром или за президентом страны. Это попытались сделать в Конституции 1958 года, однако без полного успеха. Вносились предложения о реорганизации министерства экономики и финансов, и в частности о подчинении Управления бюджета премьер-министру, либо о разделении экономических и финансовых отделов и о создании двух министерств. Но такие реорганизации могли бы нанести ущерб единству и взаимосвязи экономической и финансовой политики.

Разнообразие операций с государственными денежными средствами. Операции с государственными денежными средствами весьма разнообразны, что видно из самой организационной структуры министерства экономики и финансов. Вместе с тем эти операции имеют одну общую черту. Они выражаются через движение фондов (налоговые поступления, государственные расходы, доходы от государственных займов, национальной лотереи и т. д.). Но это движение денежных средств, представляющее собой операции с государственными денежными средствами, различается по своему характеру. Прежде всего надо отметить внутреннее движение денежных средств между государственными кассами. Каждая касса должна быть обеспечена соответствующими денежными средствами. Правда, в настоящее время эти операции несколько теряют свое значение. Развитие безналичных расчетов существенно уменьшило значение движения денежных средств от одной государственной кассы к другой, так как их отношения чаще всего осуществляются теперь в форме записей.

Гораздо большее значение имеют операции с государственными денежными средствами, которые связаны с внешними фондами, то есть поступлением или выдачей средств из государственных касс, независимо от того, остаются ли они в стране либо пересекают границы, включаясь в систе-

64

му международных публичных финансов. Эти операции выражают превращение частных средств в государственные средства или наоборот. Так, результатом взыскания налогов является превращение частных средств в государствен-; ные, тогда как совершение государственных расходов чаще всего превращает государственные средства в частные. Следует различать два вида этих внешних операций. '; Иногда такое движение фондов носит только временный характер. Это относится к займам, авансам, выдаваемым казначейством, либо к тем случаям, когда расходование государственных средств впоследствии возмещается соответствующим поступлением. Это относится равным образом и к так называемым казначейским операциям, которые призваны обеспечивать постоянную возможность использования наличных средств казначейства. В других случаях движение фондов имеет необратимый характер. Это безвозвратные операции. Сюда относится взыскание налогов, которые никогда не возвращаются к налогоплательщику. Это выплата чиновнику заработной платы либо уплата подрядчику за выполненные им работы по договору. Наибольшее значение имеют безвозвратные доходы и расходы, поскольку они оказывают необратимое влияние на состояние государственных финансов. Поэтому для таких доходов и расходов устанавливаются специальные сложные процедуры и вопрос о них решается в основном парламентом посредством специальных законов о финансах. На этих операциях мы и остановимся.