<<
>>

§ 1.2. Государственные корпорации в системе финансовых правоотношений

Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица появилась в России сравнительно недавно. Правовой статус государственных корпораций является весьма своеобразным и специфическим: с одной стороны, они действуют как субъекты гражданскоправовых отношений, с другой - их деятельность направлена на реализацию публичного интереса.

В связи с этим можно говорить о том, что правовое регулирование деятельности государственных корпораций в настоящее время осуществляется на основе норм как частного (гражданского), так и публичного (административного и финансового) права.

В рамках проводимого исследования представляется необходимым в первую очередь определить место государственных корпораций в системе субъектов финансового права и финансовых правоотношений, в целях отграничения их от других участников финансовых отношений, выделения особенностей финансово-правового статуса госкорпораций.

Заметим, что категория «финансовое правоотношение» достаточно хорошо изучена в науке финансового права. В то же время различные авторы по-разному трактуют содержание данного понятия, что, в конечном итоге, может существенно повлиять на выводы настоящего исследования.

Одним из первых ученых, обративших свое внимание на понятие «финансовые правоотношения», был Е.А. Ровинский. По мнению данного автора, «в финансовых правоотношениях выражается совокупность денежных отношений, связанных с мобилизацией, распределением и использованием денежных средств государством и его органами в целях обеспечения расширения производства и удовлетворения личных и общественных потребностей членов общества». Финансовые правоотношения - это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов, и доходов»[42], М.В.

Карасева определяла финансовое правоотношение как общественное отношение, основанное на финансово-правовой норме, являющееся в сущности экономическим отношением, возникающим в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, имеющим властно-имущественный характер и выражающим публичные интересы[43]. Как отмечала Н.И. Химичева, финансовые правоотношения - это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных, других публичных денежных фондов и

44

доходов»[44].

Таким образом, отличительными особенностями финансовых правоотношений является государственно-властный и имущественный

45

характер[45].

Ведущие специалисты в сфере финансового права неоднократно отмечали расширение предмета финансового права. Так, Н.И. Химичева указывала на то, что «круг общественных отношений, вошедших в предмет регулирования финансового права, не только изменился по своему содержанию, но и существенно расширился»[46].

Ю.Л. Смирникова также указывает на то, что «современной тенденцией развития финансового права является усиление роли финансового права в отношении децентрализованных финансовых отношений

(децентрализованных финансовых отношений (децентрализованных фондов денежных средств). ... Публичная финансовая деятельность усложняется за счет привлечения в качестве субъектов, ее осуществляющих, новых юридических лиц, наделенных финансово-правовым статусом»[47].

Заслуживает внимания характеристика финансовых правоотношений Е.М. Ашмариной по мнению которой, финансовая деятельность государства, с учетом современных реалий, объективно требует расширения, что «влечет за собой увеличение круга организационных финансовых общественных отношений, подлежащих урегулированию нормами финансового права»[48].

Основываясь на этом, автор выделяет три группы общественных финансовых отношений по:

- образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов, непосредственно обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития;

- созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов, способствующих обеспечению бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития;

- созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных частных денежных фондов, способствующих обеспечению бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития[49].

Исходя из всего вышеперечисленного можно сделать следующие выводы:

- во-первых, финансовые правоотношения складываются по поводу образования, распределения и использования не только централизованных, но и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований;

- во-вторых, стороной финансовых правоотношений может выступать не только государство (муниципальное образование), но и иные уполномоченные им органы и организации, а также их должностные лица.

Обладая весьма обширными полномочиями в части реализации задач и функций государственной политики, государственные корпорации становятся субъектами финансового права и финансовых правоотношений[50].

По справедливому замечанию В.А. Парыгиной и А.А. Тедеева, «в финансовом законодательстве отсутствует полный перечень участников (субъектов) финансовых правоотношений»[51]. В то же время в науке финансового права традиционно выделяют три основных группы субъектов финансовых правоотношений:

1) публично-правовые субъекты:

а) Российская Федерация;

б) субъекты Российской Федерации;

в) муниципальные образования;

2) коллективные субъекты;

3) индивидуальные субъекты[52].

Очевидно, что для целей настоящего исследования в дальнейшем нас будет интересовать вторая группа субъектов финансовых правоотношений - коллективные субъекты. Как отмечается в науке, «коллективными субъектами финансового права ... являются организации (предприятия, бюджетные учреждения). Они обладают финансовой правосубъектностью в отношении: а) прав на получение бюджетных средств в порядке бюджетных ассигнований; б) прав на получение бюджетных кредитов; обязанностей на перечисление в бюджет свободного остатка прибыли казенного предприятия и части прибыли государственного унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения;

г) обязанностей по уплате налогов и сборов; д) обязанностей налоговых агентов; прав на участие в процессе составления проекта бюджета (сметный процесс); ж) обязанности представлять в налоговые органы информацию; з) прав распорядителя бюджетных средств»[53].

По замечанию Л.Н. Древаль, «существование коллективных субъектов в нашем государстве обусловлено объективными причинами, в том числе и динамично развивающимися рыночными отношениями, оказывающими значительное влияние на качественный состав рассматриваемых субъектов и их разнообразие.

Коллективный субъект - это не просто группа или коллектив людей. Он должен восприниматься как единое целое. Но чтобы это произошло, необходимы дополнительные квалифицирующие факторы. Во -первых, его коллектив должен быть упорядочен, организован. Во-вторых, обладая правами и исполняя обязанности, субъект должен быть способным вырабатывать, выражать собственную юридически значимую волю»[54].

Коллективные субъекты финансового права и финансовых правоотношений могут быть классифицированы по различным основаниям. Например, Д.М. Мошкова относит к числу коллективных субъектов:

- органы государственной власти, включая органы представительной, исполнительной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления;

- коммерческие организации;

- государственные и муниципальные предприятия;

- некоммерческие организации;

- юридические лица публичного права;

- иные субъекты - кластеры, технологические платформы, государственно-частное партнерство как форма реализации финансирования определенной сферы деятельности;

- иностранные государства;

- международные организации и союзы[55].

При этом заслуживает внимания замечание Л.Н. Древаль, которая отмечает, что «для науки финансового права интересен тот факт, что одной из самых древних классификаций считается деление юридических лиц на корпорации (союзы) и учреждения. Считалось, что корпорация - это организация, созданная путем достижения об этом договоренности несколькими лицами, а учреждения - односторонней сделкой единственного учреждения»[56].

Следует отметить, что обязательность участия публично-правовых образований - неотъемлемое условие существования финансовых правоотношений. В то же время очевидно, что реализовывать свои функции государство может исключительно через свои органы, их должностных лиц, а также иных субъектов, действующих от имени такого публично-правового образования. К указанным «иным субъектам» можно отнести и государственные корпорации.

В соответствии с ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Г осударственная корпорация создается на основании федерального закона.

Государственные корпорации обладают рядом отличительных особенностей, которые выделяют их из числа прочих участников финансовых правоотношений. Среди таких особенностей можно назвать следующие:

1. государственные корпорации создаются на основании норм федеральных законов. Следовательно, решение о создании таких корпораций - это волеизъявление публично-правового субъекта. При этом в данном случае реализуется один из основных принципов финансового права - принцип приоритета в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами государственной власти, поскольку именно законодательный орган в конечном итоге определяет объем прав и обязанностей, а также структуру государственной корпорации.

Таким образом, при создании госкорпораций не требуется принимать и утверждать стандартные учредительные документы (например, устав) - они действуют на основании федерального закона. Отсюда же вытекает и то, что учредителем рассматриваемого вида юридических лиц может выступать только Российская Федерация - ни субъекты РФ, на муниципальные образования в настоящее время не наделены соответствующим правом.

Тот факт, что государственные корпорации действуют на основании законов, что фактически ставит их в один ряд с такими организациями, как Банк России и Счетная палата РФ;

2. в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, регулирующий правовое положение государственных корпораций. Таким образом, государственные корпорации являются уникальными по своему правовому статусу участниками финансово-хозяйственной деятельности. Г осударственные корпорации действуют в определенных сферах общественной жизни. Например, Государственная корпорация «Росатом», в отличие от Внешэкономбанка, вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных федеральным законом;

3. государственная корпорация является некоммерческой организацией. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[57] некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. В то же время государственные корпорации как некоммерческие организации могут получать доход от приносящих доход видов деятельности в случаях, не запрещённых законом. Таким образом, государственные корпорации имеют иную, нежели извлечение прибыли, цель своей деятельности;

4. государственные корпорации действуют в публичном интересе. Как отмечает Д.М. Мошкова, «государственные корпорации оказывают публичные услуги (причем услуги понимаются в данном случае в широком смысле) в целях реализации публичных интересов, определенных для каждой государственной корпорации в федеральном законе, регламентирующем ее создание»[58]. Именно осуществление «социальных, управленческих или иных общественно полезных функций» в публичном интересе и является основной целью деятельности государственных корпораций;

5. деятельность государственных корпораций не подлежит

лицензированию. Так, например, в отличие от кредитных организаций, Государственная корпорация Внешэкономбанк не получает лицензию на осуществление кредитных операций, Г осударственная корпорация

«Агентство по страхованию вкладов» не получает лицензию на осуществление страховой деятельности и т.д.;

6. ряд государственных корпораций, в частности «Росатом», вправе издавать обязательные для исполнения нормативные акты, акты технического регулирования. Данные функции не характерны для большинства хозяйствующих субъектов Российской Федерации.

В науке выделяют также и иные отличительные особенности госкорпораций. А.В. Семенов и Т.А. Серегина, помимо вышеперечисленного, также относят к отличительным особенностям государственных корпораций следующее:

- во всех государственных корпорациях существует единая система управления;

- государственная корпорация создается на основе имущественного взноса государства в ее уставный капитал;

- контроль над деятельностью корпораций осуществляется на основе ежегодного представления корпорациями в Правительство РФ либо Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов[59].

Перечисленные выше особенности, безусловно, имеют гораздо больше нюансов, в частности, что касается порядка передачи имущества государственным корпорациям, осуществления ими публичных функций и т.д., тем не менее их можно считать основными.

В то же время указанные признаки характерны и для некоторых других организаций. Так, в настоящее время существуют предложения по закреплению за Банком России правового статуса государственной корпорации. Действительно, Банк России не преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, действует в публичном интересе на основании федерального закона, его деятельность не лицензируется, осуществляет публичные функции в сфере регулирования деятельности участников финансового рынка, валютных отношений, безналичных расчетов и т.д. По мнению Т.Б. Замотаевой, «Банк России обладает признаками, присущими как институтам частного, так и публичного права, и имеет смешанную правовую природу. Объединение в одном лице субъекта, который, с одной стороны, на равных началах вступает в договорные правоотношения с кредитными организациями (договор корреспондентского счета; кредитный договор), осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а с другой стороны, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, - позволяет признать ЦБ РФ юридическим лицом публичного права»[60].

В то же время следует согласиться с А.Я. Курбатовым в том, что «появляющиеся предложения о признании Банка России государственной корпорацией не учитывают, что организации данной организационно - правовой формы являются собственниками переданного им имущества ... Для имущества, находящегося в ведении Банка России, например, золотовалютных резервов, это является неприемлемым»[61].

Очевидно, однако, что при отнесении тех или иных организаций к числу госкорпораций законодатель не выработал объективные критерии, позволяющие сделать это. В результате многие организации, признаваемые в настоящее время коммерческими и находящиеся в управлении государством, вполне могли бы быть отнесены к числу государственных корпораций.

Наиболее ярким примером может служить ОАО «РЖД». Данная организация близка по истории своего возникновения, а также правовому статусу к такой государственной корпорации, как «Росатом», поскольку обе указанные организации:

- были образованы на базе существовавших ранее органов исполнительной власти. Так, указанное акционерное общество было образовано в 2003 году на базе существовавшего раньше Министерства путей сообщения.

- обладают полномочиями по регулированию профилирующей сферы деятельности;

- их деятельность носит четко выраженный отраслевой характер и, более того, в сфере своей деятельности они являются естественными монополиями.

Одно из основных отличий указанных организаций заключается в том, что ОАО «РЖД» является коммерческой организацией, а «Росатом» - некоммерческой. Вместе с тем интересно отметить, что по результатам 2015 года чистая прибыль «Росатома» составила 13, 9 млрд рублей[62], в то время как чистая прибыль ОАО «РЖД» 8, 1 млрд рублей[63]. Таким образом,

некоммерческая организация получила за соответствующий финансовой год большую прибыль, чем коммерческая. В связи с этим полагаем, что статус некоммерческой организации в отношении государственных корпораций во многом является достаточно условным - он позволяет подчеркнуть приоритет публично-правовых функций данных организаций, хотя объем выручки от ведения финансово-хозяйственной деятельности таких юридических лиц может значительно превышать выручку среднестатистических коммерческих организаций.

Также представляется необходимым соотнести государственные корпорации с государственными внебюджетными фондами. Так, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создаются государством в целях реализации публичных функций в сфере социального страхования, т.е. в публичном интересе, они не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, обладают правом издания нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их ведению. И хотя государственные внебюджетные фонды образованы не на основе федерального закона - они действуют на основании подзаконных нормативных правовых актов - отдельные положения, регулирующие деятельность данных фондов, содержатся в федеральных законах, в частности в БК РФ. Таким образом, формально правовое положение государственных внебюджетных фондов весьма схоже с правовым положением государственных корпораций. В то же время следует особо подчеркнуть, что, как и в случае с Банком России, неприемлемом признавать имущество, находящееся в ведении государственных внебюджетных фондов, имуществом самих фондов.

Все вышеперечисленное позволяет говорить о том, что многие организации могли бы быть отнесены к числу государственных корпораций в случае выработки законодателем объективных критериев разграничения организационно-правовых форм юридических лиц с государственным участием.

Данная ситуация осложняется введением еще одной организационной правовой формы юридических лиц - публично-правовых компаний. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[64] (далее - Закон № 236-ФЗ) публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества.

Как и государственные корпорации, публично-правовые компании создаются на основании нормативного правового акта. В то же время последние могут создаваться не только на основании федерального закона, но также и Указа Президента Российской Федерации, а действуют они на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством Российской Федерации устава.

Исходя из содержания ч. 5 ст. 1 Федерального закона № 236-ФЗ, публично-правовые компании также действуют в публичном интересе: они могут быть созданы в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.

Имущество публично-правовой компании, в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона № 236-ФЗ, формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, имущества, полученного в порядке правопреемства в результате преобразования юридических лиц в публично-правовую компанию, добровольных имущественных взносов, доходов, полученных публично - правовой компанией от осуществления своей деятельности, и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации поступлений. Имущество публично-правовой компании принадлежит ей на праве собственности[65].

Следовательно, точно так же, как и государственные корпорации, публично-правовые компании являются некоммерческими организациями, действуют в публичном интересе на основании нормативного правового акта, их учредителем является Российская Федерация.

Примечательно, что Закон № 236-ФЗ допускает возможность создания публично-правовой компании путем реорганизации государственных корпораций[66]. Между тем ч. 4 ст. 1 данного Закона не допускает преобразование в публично-правовую компанию государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», Г осударственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», Г осударственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос». Таким образом, допускается возможность преобразования государственных корпораций «Роснано» и государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. При этом уже сейчас в Правительстве Российской Федерации рассматривается возможность ликвидации Фонда содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства[67]. Исходя из этого, можно сделать следующие выводы: во-первых, можно ожидать, что в дальнейшем государственные корпорации и публично-правовые компании будут существовать параллельно, во-вторых, сама возможность преобразования государственных корпораций в публично-правовые компании говорит об отсутствии принципиальных отличий их правового статуса.

Между тем, на наш взгляд, создание публично-правовых компаний в целом следует оценивать положительно, поскольку, в отличие от государственных корпораций, действующих на основании отдельных законов, правовой статус публично-правовых компаний регулируется единым законом.

Исходя из всего вышеперечисленного, можно утверждать, что в настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствуют объективные критерии отнесения тех или иных организаций к числу государственных корпораций. Кроме того, по справедливому замечанию Т.А. Лахтиной, «даже если государство откажется впоследствии от таких форм юридического лица, как госкорпорация и госкомпания, переведя их в организационно-правовую форму акционерного общества, останется нерешенной проблема правового положения таких субъектов как Центральный банк, государственные внебюджетные фонды и иные фонды, учрежденные государством (Фонд содействия развитию жилищного строительства, «Фонд “РЖС”; Российский научный фонд) и прочие организации, выполняющие публичные функции и не подпадающие под традиционную гражданско-правовую конструкцию юридического лица»[68].

Для объединения всех организаций, выполняющих публичные функции и действующих в публичном интересе, в науке введен такой термин, как «юридическое лицо публичного права».

Следует подчеркнуть, что в настоящее время российское законодательство не закрепляет такой организационно-правовой формы, как «юридическое лицо публичного права» или «публичное юридическое лицо» - это доктринальная конструкция. Между тем, по справедливому замечанию А.В. Винницкого, в настоящее время существует «потребность в легитимации рассматриваемого института, учитывая опыт его успешного применения за рубежом»[69].

Следует отметить, что Федеральным законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ[70] в Гражданский кодекс Российской Федерации были внесены изменения, которые привели к разграничению акционерных обществ на публичные и непубличные. В соответствии с п. 1 ст. 66.3 ГК РФ публичным является акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Правила о публичных обществах применяются также к

9. С. 89.

акционерным обществам, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что общество является публичным. Таким образом, основным критерием отграничения публичных и непубличных акционерных обществ является факт публичного размещения или обращения его ценных бумаг. В то же время в юридической науке юридические лица публичного права выделяются в первую очередь в связи с выполнением ими публичных функций. Таким образом, можно говорить о том, что публичные акционерные общества не всегда будут выступать в качестве юридических лиц публичного права.

По мнению В.Е. Чиркина, юридическое лицо публичного права:

1. по своему происхождению и основному качеству - публичноправовое образование;

2. имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов;

3. юридические лица публичного права, их органы по-своему обладают разными по своему правовому статусу властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти (в последнем случае речь идет об общественных объединениях);

4. являются носителями прав и обязанностей публичного характера;

5. всегда имеют имущество (без материальной основы их деятельность вряд ли возможна);

6. создаются особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т.д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община - муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например, государственного банка путем издания соответствующих нормативных правовых актов);

7. не всегда имеют свой устав;

8. автономия юридического лица публичного права может быть

довольно широкой (это определяется при его возникновении, создании),

52

может быть узкой, но если образование-орган - юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии есть всегда;

9. ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер;

10. в отличие от юридических лиц частного права, в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало[71].

Исходя из указанных критериев, автор выделяет четыре основные группы юридических лиц публичного права:

1. сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью - государства, Европейский Союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера и т.д.;

2. государственные и муниципальные учреждения;

3. некоторые органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами публичного права;

4. общественные объединения публичного права[72].

Полагаем, что наиболее развернутая классификация юридических лиц публичного права была дана О.А. Ястребовым, который выделяет следующие виды таких лиц:

1. государственные юридические лица публичного права:

1.1. территориальные:

1.1.1. государство;

1.1.2. государствопободобные и административно-территориальные

образования;

1.1.3. муниципальные образования;

1.2. функциональные (нетерриториальные):

1.2.1. органы публичной власти;

1.2.2. публичные (государственные) учреждения;

1.2.3. публичные (государственные) предприятия;

1.2.4. публичные (государственные) корпорации;

1.2.5. публичные (государственные) фонды;

2. негосударственные юридические лица публичного права:

2.1. территориальные:

2.1.1. муниципальные образования, не включенные в систему

государственной организации;

2.2. функциональные:

2.2.1. некоммерческие профессиональные организации;

2.2.2. саморегулируемые организации;

2.2.3. общественные организации;

2.2.4. политические партии;

2.2.5. религиозные организации[73].

Между тем позволим себе не согласиться с уважаемым автором. Считаем, что в данном случае не следует смешивать понятия «публично -правовое образование» и «юридическое лицо публичного права». Включение государства и муниципальных образований в число юридических лиц публичного права представляется неоправданным. Такой расширительный подход приводит к смешиванию разнородных понятий и, как следствие, потере научной и практической ценности такой категории, как юридическое лицо публичного права.

Заметим, что подобной точки зрения придерживаются и иные ученые. Так, например, О.В. Михайленко отмечает, что «юридическая личность той или иной организации придает ей статус самостоятельного полноценного субъекта. Вопрос только в том, субъекта какого правоотношения. Публичному образованию (государству, субъекту федерации, муниципальному образованию) не нужен статус юридического лица, чтобы быть признанным самостоятельным субъектом публичного права. Поэтому применение правил о юридических лицах в отношении публичных образований служит одной- единственной цели — придать им статус субъекта гражданско-правовых отношений исключительно в связи с их участием в гражданском имущественном обороте»[74] [75]. Между тем в данном утверждении можно обнаружить существенную ошибку - государству не нужен статус юридического лица просто потому, что оно вступает в правоотношения посредством своих органов и их должностных лиц. Аналогичной позиции придерживается и А.В. Винницкий, отмечающий, что «использование по отношению к государству и муниципалитетам категории публичных юридических лиц приведет лишь к неоправданному размыванию границ

~ 75

последней» .

По мнению Е.А. Суханова, правовой статус юридических лиц публичного права:

- является «производным» от особого статуса государства (статус публично-правовых образований существует для того, чтобы предоставить некоторым субъектам публичного права определенную возможность участвовать в имущественных отношениях, регулируемых частным (гражданским) правом;

- появление и содержание статуса юридических лиц публичного права в конкретных правопорядках практически почти не имеет каких-либо единых, стандартных подходов, а во многом зависит от различных национальногосударственных и культурно-исторических особенностей их развития[76].

По справедливому замечанию О.М. Олейник, «дополнение уже известного понятия юридического лица признаком публичного характера деятельности должно привнести в юридическую характеристику следующие моменты:

— открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется, с известными пределами, установленными законодательно;

— подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;

— контролируемое в форме предварительного, а не последующего контроля финансирование деятельности этого субъекта;

— наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества»[77].

Очевидно, что в данном случае юридические лица публичного права необходимо рассматривать в качестве юридических лиц публичного права.

Особого внимания заслуживает вопрос о возможности отнесения к числу юридических лиц публичного права государственных органов. Как известно, федеральные министерства, службы и агентства признаются юридическими лицами. Между тем организационно-правовая форма указанных органов в настоящее время не закрепляется. Так, В.В. Уксусов со ссылкой на п. 12 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации[78] отмечает, что «указанный орган тоже признается юридическим лицом. Однако оно не является казенным учреждением, равно как и бюджетным учреждением или автономной некоммерческой организацией. Равным образом и иные министерства, службы и агентства признаются юридическими лицами - они являются органами государственной власти»[79]. Вопрос о признании органов государственной власти юридическими лицами публичного права является дискуссионным. Например, Е.А. Суханов указывает на «условность самого термина “юридическое лицо публичного права”. Из его буквального смысла как будто бы следует, что речь идет об участниках публично-правовых, а не гражданских правоотношений. Но если бы все обстояло таким образом, то никакой проблемы вообще не возникло бы, ибо речь шла бы о субъектах отношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. В том -то и дело, что такие организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных “юридических лиц частного права” они отличаются лишь тем, что возникли (были созданы учредителями) вне сферы гражданских правоотношений, на основе и в сфере публично-правового регулирования, хотя признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью прежде всего предоставить им возможность участия именно в гражданских (частных) правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица публичного права вовсе не требуется. Поэтому названный статус и нельзя понимать буквально»[80]. Исходя из этого можно заключить, что автор к числу юридических лиц публичного права относит только юридические лица, созданные государством и участвующие в гражданских (частных) правоотношениях. Перечисленные выше органы исполнительной власти могут участвовать в гражданских отношениях, но это не основная сфера их деятельности. Можно говорить о том, что государство образует соответствующие органы, в первую очередь для реализации публичной функции, а не для того, чтобы участвовать через них в гражданском обороте. Чего нельзя сказать о государственных корпорациях.

В науке также отмечается, что к числу юридических лиц публичного права можно отнести любые организации, выполняющие публичные функции. Так, в частности, государство наделяет банки и иные кредитные организации публичными функциями: они являются агентами валютного контроля, осуществляют контроль в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, передают информацию об открытии и закрытии счетов уполномоченным государственным органам и т.д. В то же время, по нашему мнению, не все организации следует относить к юридическим лицам публичного права. Так, основная цель деятельности кредитных организаций - извлечение прибыли. Те публичные функции, которые государство закрепляет за ними (например, функция агента валютного контроля, субъекта, осуществляющего контроль в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и т.д.) осуществляются кредитными

организациями скорее вопреки их основной деятельности. Кроме того,

81

государство, как правило, не участвует в создании и кредитных организаций .

Заметим, что в цивилистической науке нередко критикуется возможность выделения такого субъекта, как юридическое лицо публичного права. В частности, О.В. Михайленко считает, что «попытки вычленить юридическое лицо из лона частного права и придать ему унифицированный, межотраслевой характер не выдерживают никакой критики. Само понятие “юридическое лицо публичного права” уже содержит противоречие, поскольку юридическое лицо и публичное право есть два несопоставимых явления»[81] [82]. В то же время, по нашему мнению, гражданское право не может монополизировать такую категорию, как юридическое лицо. Рассматриваемая позиция не учитывает того факта, что юридические лица могут становиться участниками не только частноправовых, но и публично-правовых отношений. По замечанию О.А. Ястребова, «сложившаяся в советский период сугубо цивилистическая, отраслевая трактовка юридического лица как организации, создаваемой исключительно для участия в гражданском обороте, в современных условиях не в состоянии обеспечить потребности в персонификации субъектов публичного права и не соответствует общим тенденциям их правового регулирования в странах, признающих деление права на публичное и частное»[83].

Далее автор отмечает, что «понятие “юридическое лицо” государствоведам необходимо лишь в качестве общего определения таких коллективных субъектов публичного права, как государство, субъекты Федерации, муниципальные образования, органы государства и

муниципальных образований, некие территориальные публичные коллективы и т. д. Зачастую они упрощают его значение, понимая под юридическим лицом только некую организационную структуру, объединяющую коллектив людей, подавших соответствующие документы и зарегистрированных

соответствующими органами. То есть заимствуя цивилистическое понятие “юридическое лицо”, государствоведы используют лишь его оболочку, а его содержание наполняют совершенно иными признаками, свойственными лишь субъектам публичного права, обосновывая тем самым особенность юридических лиц публичного права»[84]. Между тем названным «упрощением» является подход, согласно которому юридическое лицо публичного права сводится к государству, муниципальному образованию и их органам.

В свою очередь, Н.Г. Удальцова указывает на то, что «категория “юридическое лицо публичного права” формировалась и сложилась в зарубежных правопорядках под влиянием различных факторов. Как правило, указанная категория необходима либо там, где законодательство не выделяет в отдельную категорию субъектов публично-правовых образований, либо там, где законодательство стремится подчеркнуть особенности (двойственность) гражданско-правового положения государственных учреждений. Гражданский кодекс РФ также подчеркивает наличие таких особенностей, специально вводя в отношении государственных учреждений институт права оперативного управления. В связи с этим достаточно сложно определить цели заимствования и введения указанной категории в гражданское законодательство»[85]. В.А. Болдырев также подчеркивает, что «особенности участия некоторых юридических лиц, учрежденных публичными образованиями, в обязательственных (договорных и внедоговорных), вещных или в организационных отношениях по представительству от имени публичных образований не следует считать предопределяющими появление в соответствующей правовой системе конструкции юридического лица публичного права, тем более что эти особенности в разной степени характерны для различных категорий названных субъектов»[86].

Однако цель деятельности юридических лиц публичного права и государственных корпораций, в частности, не следует сводить исключительно к вопросам распоряжения государственным имуществом. Основная цель функционирования юридических лиц публичного права, как уже было отмечено, заключается в реализации публичного интереса.

Следует согласиться с Л.Л. Чантурия в том, что «юридические лица публичного права - это реальность и любая развитая система права должна считаться с реальностью, если она не хочет остаться в прошлом. Правовая наука призвана показать перспективы развития в этой области права»[87].

Как отмечает С.В. Рыбакова, «при разработке теории юридического лица публичного права не стоит смущаться самой цивилистической конструкции «юридическое лицо», поскольку юридические лица как коллективные организации выступают субъектами не только гражданских правоотношений, но и всех иных, кроме уголовных правоотношений (по крайней мере в соответствии с отечественным законодательством) ... одно кажется несомненным, что юридическое лицо публичного права всегда означает двойственность правового статуса того или иного субъекта права»[88]. Более того, правовое регулирование юридических лиц публичного права в первую очередь осуществляется на основании норм публичного, а не частного права. Наиболее ярким примером в данном случае являются государственные корпорации, которые действуют на основании нормативного правового акта, а не устава. Таким образом подчеркивается приоритет публично -правового регулирования. Аналогичным образом и О.А. Курликова отмечает, что «юридические лица публичного права подлежат гражданско-правовому регулированию только в том случае, если они вступают в обязательственные отношения в качестве стороны договора. Во всех же иных случаях юридические лица публичного права становятся предметом регулирования государственного права (конституционного и административного)»[89]. Добавим только, что правовое регулирование деятельности юридических лиц публичного права также осуществляется финансово-правовыми нормами.

По справедливому замечанию Д.М. Мошковой, юридические лица публичного права «не всегда имеют учредительные документы и не всегда нуждаются в государственной регистрации, при этом обладают правами и обязанностями публичного характера, осуществление которых для них является обязательным, а также несут публично-правовую ответственность»[90].

В науке отмечается, что «создание юридических лиц публичного права предопределено конкретными социальными, управленческими и иными публично значимыми целями, правоспособность подобных образований носит специальный характер, в отличие от общего правила общей правоспособности юридических лиц частного права»[91].

Применительно к проводимому исследованию следует говорить о том, что совокупность специфических признаков государственных корпораций позволяет отнести их к числу юридических лиц публичного права. По мнению О.И. Тарасова, «под юридическим лицом публичного права следует понимать такую организацию, которая учреждается в качестве юридического лица государством путем принятия публично-правового акта, обладает правосубъектностью, содержание и пределы которой определяются публично - правовыми целями и задачами деятельности, сформулированными в публично-правовом акте, предусматривающем его учреждение (т.н. целевой правосубъектностью), наделена публично-правовыми полномочиями и имуществом, целевым предназначением которого является обеспечение реализации таких полномочий»[92].

Д.М. Мошкова определяет государственные корпорации как

«разновидность публичного юридического лица, применительно к которым установлены особые правила нормативно-правового регулирования, при этом статус государственной корпорации дуалистичен и совмещает в себе публичные и хозяйственные функции, содержание которых обусловлено социально-приоритетной сферой корпоративной деятельности (инвестиционная, научно-техническая, инновационная, страховая, банковская, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, атомная энергетика)»[93].

Согласившись с данной позицией, тем не менее заметим, что в настоящее время к числу юридических лиц публичного права можно отнести достаточно много организаций: государственные корпорации, публично-правовые компании, государственные компании, бюджетные учреждения, автономные учреждения, казенные учреждения, государственные внебюджетные фонды, государственные унитарные предприятия, а также ряд хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах. На это же указывает и О.И. Тарасов, отмечающий, что «в российской правовой системе существуют организации, соответствующие признакам юридических лиц публичного права, и для корректного отображения особенностей их создания и функционирования следует ввести категорию публичного юридического лица в российское законодательство. К числу таких организаций в настоящий момент следует отнести Центральный банк Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании и Фонд содействия развитию жилищного строительства. Несмотря на имеющиеся между ними видовые отличия, в частности, применительно к их различным организационно-правовым формам, характеру прав на закрепленное за ними имущество, механизму распределения имущественной ответственности между ними и государством - их учредителем, всех их объединяет то, что в основе их создания в качестве юридических лиц лежит публично-правовой акт, все они наделяются целевой правосубъектностью, все они в той или иной мере наделены публично-правовыми полномочиями, а целевым предназначением их имущества является обеспечение реализации таких полномочий»[94].

Полагаем, что общее количество организационно -правовых форм, которые могут быть отнесены к числу юридических лиц публичного права, в настоящее время является излишним. Тем не менее, по нашему мнению, термин «юридическое лицо публичного права» может быть рассмотрено с точки зрения широкого и узкого подходов.

С точки зрения широкого подхода под юридическим лицом публичного права следует понимать любое юридическое лицо, созданное государством или муниципальным образованием в целях реализации его публичных функций (органы государственной власти и местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Счетная палата Российской Федерации и т.д.).

В узком понимании юридическое лицо публичного права - это созданная государством (муниципальным образованием) и обладающая властными полномочиями некоммерческая организация (государственная корпорация, бюджетные, автономные, казенные учреждения) или же коммерческая организация с преимущественной долей участия государства, которая относится к числу естественных монополий (ОАО «РЖД», ОАО «Газпром» и т.д.).

Как отмечает Д.М. Мошкова, «практика ряда зарубежных стран позволяет говорить о делении юридических лиц частного и публичного права (например, Испания, ФРГ, Франция, Швейцария, Австрия, Молдова, Украина, Грузия и др.)»[95]. Представляется, что обращение к зарубежному опыту правового регулирования юридических лиц публичного права и государственных корпораций, в частности, является неотъемлемым условием достижения поставленных в настоящей работе задач.

О.А. Ястребов полагает, что «теория юридического лица публичного права (публичного юридического лица) возникла в административном праве Франции, которое, как принято считать, стоит на “трех китах” — юридические лица публичного права, публичные службы и административная юстиция »[96]. При этом «к юридическим лицам публичного права во Франции относятся:

само государство, территориальные образования, публичные учреждения, а также объединения в публичном интересе — юридические лица публичного права, в состав которых входят субъекты публичного и частного права, наделяемые публичными функциями и полномочиями»[97].

Данный автор также отмечает, что «юридическая конструкция юридического лица публичного права получила достаточно широкое распространение на постсоветском пространстве, например в Украине, Г рузии, Молдове, прибалтийских государствах.

В соответствии с Законом о публичных учреждениях Литовской республики публичное юридическое лицо с ограниченной гражданской ответственностью, не стремящееся к получению прибыли, целью которого является удовлетворение общественных интересов в сфере просвещения, образования и науки, культуры, здравоохранения, природоохраны, развития спорта, оказания социальной или юридической помощи, а также другой общественно полезной деятельности, определено как публичное учреждение»[98].

В свою очередь, в соответствии с п. 1 ст. 1509 Гражданского кодекса Грузии юридическими лицами публичного права в данной стране считаются:

а) государство;

б) самоуправляющаяся единица;

в) юридические лица, созданные государством на основании законодательства или административного акта, которые сформированы не в организационно-правовых формах, определенных Г ражданским кодексом или Законом Грузии «О предпринимателях»;

г) государственные учреждения и государственные фонды, которые созданы не в соответствии с Гражданским кодексом или Законом Грузии «О предпринимателях»;

д) созданные на основании законодательства для достижения публичных целей негосударственные организации (политические партии и другие);

е) признанное Конституционным соглашением Г рузии юридическое лицо публичного права - Грузинская Апостольская Автокефальная Православная Церковь;

ж) религиозные объединения[99].

Как отмечает О.В. Романовская, «по законодательству Грузии корпорация публичного права - это юридическое лицо публичного права, созданное на основе членства»[100].

По мнению некоторых авторов, «часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под “государственными” корпорациями именно акционерные общества»[101]. Связано это с тем, что помимо строго юридического значения «государственной корпорации» как организационно-правовой формы, имеет и иной смысл - «корпорация, которой владеет государство».

Нам представляется необходимым согласиться с данной точкой зрения, но и она нуждается в определенном уточнении. Как отмечают авторы, российский термин «государственная корпорация» является калькой англоязычного термина «government-owned corporation» или «State-owned corporation», который «обозначает просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству». Между тем это не так.

В законодательстве США используется термин «правительственная корпорация» (government corporation). При этом часть (Title) 5 Кодекса США определяет правительственные корпорации как корпорации, которыми владеет или которые контролирует Правительство Соединенных Штатов»[102]. В свою очередь, Закон о контроле за правительственными корпорациями определяет данные организации как имеющие смешанную форму собственности[103] правительственные корпорации и находящиеся в полном владении (собственности) правительственные корпорации.

Из этого можно сделать следующие выводы:

- понятие правительственная корпорация является собирательным и включает в себя не только корпорации, которыми владеет правительство, но и корпорации, которыми правительство может не владеть, но которые находятся под его контролем;

- правительственные корпорации могут находиться как исключительно в публичной собственности, так и в собственности публичного и частного субъекта. Как отмечает Д.Е. Дементьев, государственные корпорации «могут быть созданы в форме как акционерных обществ, так и некоммерческих организаций. Представляет интерес существование в США частных федеральных корпораций, где правительство не имеет акций, но имеет закрепленное за ним законом право подбирать членов совета директоров»[104].

В то же время неправильно утверждать, что правительственные корпорации в США - это только хозяйствующий субъект, который находится во владении или под контролем государства. Правительственная корпорация по законодательству США, так же, как и в России, может быть наделена властными полномочиями. Например, аналитик Исследовательской службы Конгресса США К.Р. Косар дает следующее определение федеральной правительственной корпорации - «это орган федерального правительства, учрежденный Конгрессом в целях выполнения публичных задач, которые предлагают ориентированные на рынок продукты или услуги и предназначен для извлечения прибыли, которая полностью или почти полностью покрывает его расходы». Основываясь на данных критериях, автор выделяет 17 правительственных корпораций. При этом К.Р. Косар отмечает, что, исходя из критериев, предложенных Законом о контроле за правительственными корпорациями, можно выделить 28 таких организаций.

Классифицируя правительственные корпорации, К.Р. Косар выделяет следующие их виды: «постоянный орган, осуществляющий текущие правительственные функции (например Федеральная корпорация страхования депозитов (the Federal Deposit Insurance Corporation)), временный орган (например, строительная корпорация Пенсильвания Авеню (the Pennsylvania Avenue Development Corporation)) или “переходный” орган (a transition agency) для содействия процессу, в котором правительственное учреждение или программа упраздняются и передаются в частный сектор (например, Корпорация обогащения США[105] (the U.S. Enrichment Corporation))».

Таким образом, в США правительственная корпорация - это не только хозяйствующий субъект, она также может осуществлять публичные функции. Все зависит от того, как подходить к определению правительственной корпорации.

Заметим, что анализ зарубежного опыта позволяет говорить о том, что передача функций по регулированию атомной отрасли государственной корпорации является нехарактерным для иностранных государств. В связи с этим можно утверждать, что правовой статус Государственной корпорации «Росатом» является уникальным не только с точки зрения национального, но и зарубежного права. Это, в свою очередь, обосновывает необходимость проведения более детального исследования вопросов, связанных с правовым положением Государственной корпорации «Росатом», в том числе в финансовых правоотношениях.

<< | >>
Источник: БАРАМИДЗЕ ГЕОРГИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ. ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ «РОСАТОМ». Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.2. Государственные корпорации в системе финансовых правоотношений:

  1. § 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, виды
  2. § 4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений
  3. ). § 3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита
  4. Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-ком-мунального хозяйства».
  5. 6.4. Порядок, органы и методы защиты финансовых правоотношений
  6. ВОПРОС 8 Финансовые  правоотношения,  их  особенности  и  виды.  Условия возникновения.  Изменения  и  прекращения  финансовых  правоотношений
  7. Тема . ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
  8. 3.3. Влияние факторов внешней среды на развитие системы финансовых ресурсов предприятия
  9. Система финансовых планов.
  10. 2. Система финансовых планов
  11. Тема 3. Система управления государственными и муниципальными финансами, финансовый контроль
  12. Эволюция структуры современной системы финансового посредничества в развитых странах Запада и в России
  13. Влияние системы финансового посредничества на глобальный экономический рост, государственная политика развития финансовой системы
  14. Оглавление
  15. § 1.2. Государственные корпорации в системе финансовых правоотношений
  16. § 1.3. Государственная корпорация «Росатом» как участник финансовых правоотношений
  17. Глава II. Финансовая деятельность Государственной корпорации «Росатом»
  18. § 2.1. Правовые основы финансирования деятельности Государственной корпорации «Росатом»
  19. § 2.3. Финансовый контроль за деятельностью Государственной корпорации «Росатом»
  20. § 1. Особенности осуществления предпринимательской деятельности государственной корпорацией Внешэкономбанк и международными организациями МБЭС И МИБ