Государственная программа как документ бюджетного планирования

Под государственной программой предлагается понимать комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей в той или иной области экономики, социальной сферы, управлении государством с указанием источников финансирования, т.

Первой целевой программой в СССР многие теоретики считают план ГОЭЛРО, разработанный на основе указаний В.И. Ленина.

А в 1971 году в решениях 24 съезда КПСС была утверждена «целостная концепция качественной перестройки планового руководства хозяйством, отвечающую требованиям современного уровня высокоразвитой советской экономики, ускорения научно-технического прогресса» - это первое упоминание

217

о целевых программах .

Можно выделить следующие основные этапы процесса внедрения программного подхода:

1. Возможность принятия федеральных целевых программ с 1995 года или аналогичных программ на региональном и муниципальном уровне для решения приоритетных социально - экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач межведомственного характера. Основными документами программного планирования тогда стали программы социально - экономического развития и отраслевые стратегии развития.

Одним из первых источников по применению и внедрению программноцелевого метода стало постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 № 594

«О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных

218

государственных нужд» , которое закрепило, пусть и на подзаконном уровне, понятие целевой программы как увязанного по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, призванных обеспечить эффективное решение системных задач, стоящих перед государством, в целях реализации государственной политики.

2. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., в которой предусматривалось усиление роли целевых программ и общие требования к бюджетным целевым программам, а именно: четкая формулировка цели программы в соответствии с государственной политикой; количественная ^{[211] [212] оценка ожидаемых результатов реализации программы; система показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из них; обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков реализации программы; определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности.}

3. Принятая затем Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на 2010-2012 гг. предполагала внедрение госпрограмм и переход к программному формату федерального бюджета с приведением законодательной базы под программный формат бюджетов бюджетной системы. Также утверждалась необходимость внедрения новой формы управления учреждениями, оказывающими государственные услуги, т.е. вместо сметы было введено государственное (муниципальное) задание как основной инструмент, сметной финансирование сохранилось только для казенных учреждений.

Однако, как справедливо отметил А.С. Матненко , законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программноцелевого бюджетного планирования.

К сожалению, приходится констатировать, что изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, также не решили эту задачу, а правовой основой государственного планирования, разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ составляли акты, принятые задолго до этого момента. Запаздывание правового регулирования проявлялось более ощутимо на фоне активного внедрения новых механизмов общенационального планирования в рамках приоритетных национальных проектов, Концепции развития России до 2020 года и плана ее реализации на 2009-2012 гг.

С 1 января 2008 г. в бюджетный процесс публично-правового образования были введены ведомственные целевые программы. С 1 января 2009 г. дополнительно был закреплен механизм формирования долгосрочных целевых программ. Однако уже с 1 января 2014 г. долгосрочные целевые программы были упразднены, появился новый вид - государственные (муниципальные) программы, при этом сохранились федеральные (в том числе ведомственные) целевые программы.

Таким образом, в БК РФ не были закреплены четкие определения и классификационные взаимосвязи различных видов программ. Это позволило в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2014-2016 гг.» от 13 июня 2013 г. отметить, что государственные программы не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу.

4. Перечисленные мероприятия привели к принятию Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который придал государственным программам статус документа стратегического планирования и закрепил определение государственных и муниципальных программ на законодательном уровне в ст. 2 указанного Закона.

Придание статуса государственным программам должно повысить уровень ответственного подхода при их формировании и определении целевого назначения данных программ. Важным при принятии государственных программ является достижение целей, заложенных в них установленные в программах сроки, а также с учетом достижения поставленных в них задачах в соответствии с принципом эффективности расходования заложенных в программах бюджетных средств. Принятие таких программ для территорий, населяемых коренными малочисленными народностями Севера, Сибири и Дальнего Востока, вполне могло бы способствовать более эффективному распределению денежных средств в соответствии с условиями целеполагания программ.

Для исторической справки необходимо отметить, что впервые определение государственной программы в ее нынешнем понимании было представлено в

159

упомянутой выше Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а затем для программ федерального уровня понятие было уточнено Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г.

мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей

государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

В настоящее время определение государственной (муниципальной) программы закреплено в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 2 указанного закона под государственной (муниципальной) программой понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей

государственной политики в сфере социально-экономического развития публично-правового образования и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

По мнению ученых^{[214] [215], программно-целевое финансирование расходов бюджета позволяет обеспечить развитие приоритетных отраслей и комплексов, отдельных территорий, привлекать для этих целей финансовые ресурсы из различных источников. Данный метод характеризуют как как отвечающий в наибольшей степени современным требованиям государственного финансового}

регулирования социально-экономических процессов, так как ориентирует органы власти и организации на достижении поставленных целей. Отличительными особенностями программно-целевого метода признаются обеспечение увязки интересов, целей и задач органов власти и различных хозяйствующих субъектов, увязка расходов бюджетов с результатами использования выделенных средств, а также бюджетных ассигнований с функциями органов госвласти и местного самоуправления, нацеленность на решение проблем различного характера, преимущественно межотраслевого или межтерриториального.

Следует обратить внимание, что последний из выделенных признаков проявляется в исследуемой в данной работе теме наиболее полно и характеризует финансирование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока за счет бюджетных средств с помощью программных инструментов наиболее ярко.

Кроме того, как отмечает Е.И. Сомина, принято считать, что в отличие от преобладавшего ранее сметного планирования программно-целевое бюджетное планирование должно исходить из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента^{[216] [217].}

Согласно ст. 179 БК РФ порядок формирования и реализации государственных (муниципальных) программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования .

Применение программно-целевого метода, как пишет Л.Е. Калинина^{[218] [219], предполагает формулирование целей, решение задач и достижение целей, что в очередной раз показывает прямую связь программ с процессом стратегического планирования, состоящего в формировании целей, задач, приоритетов и направлений развития определенных отраслей или сфер.}

На этапе принятия государственной программы для определения целей и приоритетов, ради достижения которых принимается та или иная программа, необходимо руководствоваться следующими документами:

- стратегией социально-экономического развития РФ;

- отраслевыми документами стратегического планирования Российской Федерации,

- стратегией пространственного развития Российской Федерации,

- основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации.

Кроме того, на содержание программы могут влиять долгосрочный прогноз социально-экономического развития государства и бюджетный прогноз.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм утвержден Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 , а

Приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690 утверждены Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации^[220]. Перечень утвержденных государственных программ в настоящее время закреплен распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р^[221].

В указанных Методических рекомендациях Минэкономразвития закрепляются принципы формирование государственных программ (п. 5

Рекомендаций), такие как:

- учет долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей (индикаторов) их достижения, а также положений стратегических документов, утвержденных Президентом или Правительством РФ, приоритетных национальных проектов в случае реализации в соответствующей сфере социально-экономического развития и отдельных решений Президента и Правительства;

- наиболее полный охват сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований федерального бюджета;

- установление для государственных программ измеримых результатов их реализации и непосредственных результатов;

- интеграция государственных регулятивных и финансовых мер для достижения целей государственных программ;

- определение федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

- установление у ответственного исполнителя, соисполнителей и участников реализации государственной программы полномочий и наличия ресурсов, необходимых и достаточных для достижения целей государственной программы;

- проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Особый интерес представляет закрепление в п. 5.1 Методических рекомендаций правила, в соответствии с которым государственные программы на

163

территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации включают мероприятия по регулированию и координации деятельности по достижению целей социально-экономического развития соответствующей территории, реализации комплексных проектов, которые невозможно полностью отнести к одной из отраслевых государственных программ.

Данные государственные программы должны отражать аналитические (справочные) мероприятия, реализуемые на соответствующей территории в рамках отраслевых государственных программ, а также соответствующие таким мероприятиям расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов и юридических лиц. Это положение особенно важно с учетом специфики отношений, которые являются объектом данного исследования, поскольку финансовое обеспечение коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока с помощью программных инструментов обычно охватывает несколько субъектов Российской Федерации, входящих в тот или иной макрорегион.

В настоящее время государственные программы РФ, субъектов России и муниципальные программы сформированы, их финансовое обеспечение утверждено соответствующими законами (решениями) о бюджетах на 2014 - 2016 гг. Возникает потребность в разработке соответствующего методического инструментария финансового анализа программных расходов бюджета,

учитывая, что необходимость оценки эффективности реализации

228

государственных (муниципальных) программ закреплена в ст. 179 БК РФ . Сам порядок такой оценки на федеральном уровне регулируется уже опоминавшемся постановлением Правительства РФ № 588.

Государственная программа может включать в себя федеральные целевые программы, реализуемые в соответствующей сфере социально-экономического развития или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также подпрограммы, в том числе включающие ведомственные целевые ^[222]

программы, представляющие собой взаимоувязанные по целям, срокам и ресурсам мероприятия, выделенные исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы, содержащие ведомственные целевые программы и основные мероприятия.

Допускаются случаи, когда федеральная целевая программа, входящая в состав государственной программы, может обеспечивать реализацию одной или нескольких подпрограмм данной государственной программы, а также случаи, когда подпрограмма государственной программы обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, входящих в состав государственной программы, и иных подпрограмм (подробно о федеральных и ведомственных целевых программах как инструментах бюджетирования, ориентированного на результат, см.: также параграф 2.1 диссертации).

Если в сфере реализации государственной программы федеральные целевые программы не реализуются, то государственная программа содержит только подпрограммы.

Как указывается в Методических рекомендациях Минэкономразвития, цели государственной программы должны определять конечные результаты реализации государственной программы и соответствовать приоритетам и целям государственной политики в сфере реализации государственной программы, определяемым в указах Президента Российской Федерации, концепции долгосрочного социального экономического развития Российской Федерации, основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, отраслевых документах государственного стратегического планирования, стратегиях социально -

экономического развития федеральных округов и отдельных территорий, иных стратегических документах.

Набор основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограммы должен быть необходимым и достаточным для достижения целей и решения ее задач. В каждой госпрограмме как документе стратегического

165

планирования необходимо описать приоритеты и цели государственной политики, а также общие требования к государственной политике субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере. Кроме того следует дать общую характеристику участия субъектов Российской Федерации в реализации государственной программы, если сфера реализации государственной программы полностью либо частично отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что особенно актуально при использовании государственных программ как инструмента финансового обеспечения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Также должны быть перечислены наряду с прочими обязательными данными ведомственные целевые программы и основные мероприятия с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с целевыми индикаторами и показателями государственной программы.

В дополнительных и обосновывающих материалах к программе обязательно должно содержаться обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию государственной программы, а также оценку степени влияния выделения дополнительных объемов финансирования на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы, в том числе сроки и ожидаемые непосредственные результаты реализации ведомственных целевых программ, а также основные мероприятия подпрограмм).

Учитывая, что в работе исследуется финансовая поддержка конкретных регионов на определенные цели, следует принять во внимание, что в случае участия в разработке и реализации государственной программы субъектов РФ в госпрограмме приводится характеристика соответствующей сферы социальноэкономического развития в субъектах Российской Федерации, включая информацию о прогнозных расходах субъектов Российской Федерации, а также перечень реализуемых ими мероприятий.

Среди иных финансовых показателей необходимо упомянуть прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации

166

государственной программы в случае оказания государственными учреждениями государственных услуг юридическим и (или) физическим лицам приводится на очередной финансовый год и плановый период, обоснование необходимости применения налоговых, таможенных, тарифных, кредитных и иных инструментов для достижения цели и (или) конечных результатов государственной программы с финансовой оценкой по этапам ее реализации в случае их использования, информацию об инвестиционных проектах, исполнение которых полностью или частично осуществляется за счет средств федерального бюджета в случае их реализации в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации, а также информацию, включающую данные о прогнозных расходах государственных корпораций, открытых акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций на реализацию государственной программы в случае их участия в реализации государственной программы.

Также в Методических рекомендациях описывается порядок отражения информации о параметрах финансового обеспечения реализации государственной программы за счет различных источников. Так, информация о расходах федерального бюджета на реализацию программы представляется с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета (по ответственному исполнителю, соисполнителям и участникам государственной программы). Расходы на реализацию государственной программы указываются в целом, с распределением по подпрограммам государственной программы, а также по федеральным целевым программам. По расходам на очередной финансовый год и плановый период происходит более подробная детализация - по ведомственным целевым программам и основным мероприятиям подпрограмм.

Объемы финансового обеспечения реализации государственной программы за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются в соответствии с параметрами федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

167

Параметры финансового обеспечения реализации программы подлежат приведению в соответствие с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу.

В соответствии с Методическими рекомендациями Минэкономразвития обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию программы, а также оценку степени влияния выделения дополнительных объемов средств федерального бюджета на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы), сроки и ожидаемые непосредственные результаты реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограмм включает:

- реквизиты решений о выделении бюджетных средств на реализацию основных мероприятий в соответствии с решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

- оценку дополнительных объемов средств федерального бюджета и степени их влияния на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы), состав и основные характеристики ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограмм государственной программы.

Также в состав материалов включаются обоснования:

а) параметров финансового обеспечения реализации программы в разрезе входящих в нее подпрограмм, ведомственных целевых программ и основных мероприятий с пояснениями по определению приоритетов распределения бюджетных ассигнований между подпрограммами, ведомственными целевыми программами и основными мероприятиями, в том числе:

- в отношении предложений по выделению дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию государственной программы - расчеты и обоснования объемов расходов на реализацию предлагаемых мероприятий, а также обоснование невозможности реализации таких мероприятий в рамках утвержденных параметров финансового обеспечения реализации государственной программы (в том числе за счет перераспределения

168

средств между мероприятиями государственной программы);

- в отношении расходов на реализацию государственной программы на период за рамками планового периода - обоснование прогнозируемой динамики расходов по сравнению с предусмотренными в федеральном законе о федеральном бюджете на второй год планового периода с учетом влияния макроэкономических показателей (инфляция, курс доллара и другие), этапности реализации мероприятий и иных факторов;

б) предложений по предельным объемам средств федерального бюджета на исполнение долгосрочных государственных контрактов в целях реализации основных мероприятий государственной программы, в том числе оценку влияния таких контрактов на достижение результатов соответствующих основных мероприятий, целей соответствующих подпрограмм и государственной программы в целом, а также обоснование невозможности достижения указанных целей и результатов в случае заключения государственных контрактов в пределах объемов и сроков действия лимитов бюджетных обязательств (п.38 указанных Методических рекомендаций).

Если государственная программа направлена на достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и (или) если в реализации государственной программы участвуют государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием, общественные, научные и иные организации, а также предполагается использование средств государственных внебюджетных фондов, то в материалах к программе должна содержаться прогнозная (справочная) оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и расходов юридических лиц на реализацию целей государственной программы.

Также следует отметить, что практическое значение имеют такие финансовые показатели как данные финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов, содержащих меры государственного регулирования и результаты оценки регулирующего воздействия указанных

169

проектов нормативных правовых актов, и фактические данные о влиянии аналогичных мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы либо в других секторах экономики, в том числе данные об объемах расходов бюджетов бюджетной системы и объемах выпадающих доходов бюджетов бюджетной системы в связи с применением мер государственного регулирования, поскольку эти данные могут быть использованы при оценке влияния результатов применения мер государственного регулирования в рамках госпрограмм (см.: п. 37 Методических рекомендаций).

Любая госпрограмма предполагает оценку эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. По результатам указанной оценки Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение ее реализации.

Методика оценки эффективности является необходимой частью дополнительных и обосновывающих материалов к каждой госпрограмме в соответствии с п. 9 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 и основывается на оценке планируемого вклада результатов государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, содержащей количественное, а при обосновании невозможности его проведения - качественное описание связи динамики значений показателей (индикаторов) реализации государственной программы с динамикой уровня развития соответствующей сферы социально-экономического развития ^[223]

или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (п. 34.1 Методических рекомендаций).

Предварительная оценка планируемой эффективности каждой государственной программы проводится ответственным исполнителем еще на этапе разработки данного стратегического документа и осуществляется в целях оценки планируемого вклада результатов государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Обязательным условием такой оценки является успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки.

Основными критериями планируемой эффективности реализации программы в соответствии с Методическими рекомендациями считаются:

а) критерии экономической эффективности (учитывают оценку вклада программы в экономическое развитие публично-правового образования в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики. При этом оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики Российской Федерации);

б) критерии социальной эффективности (учитывают ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке).

Оценка эффективности реализации госпрограммы влияет на ее дальнейшее финансирование, поскольку по результатам такой оценки Правительство Российской Федерации может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации основных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года. Кроме того, недостижение установленных показателей эффективности может

171

повлечь ответственность руководителей соответствующих органов - исполнителей, соисполнителей и участников программ, поскольку Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту Российской Федерации предложений о наложении) на указанных субъектов дисциплинарного взыскания в связи с недостижением запланированных результатов реализации государственной программы. Таким образом, очевидно, что каких-либо специальных мер принуждения нормативный акт не предусматривает, речь идет только о применении общих для всех дисциплинарных мер в соответствии с трудовым законодательством.

Собственно методика оценки эффективности государственной программы в соответствии с п. 47 Методических рекомендаций представляет собой алгоритм оценки фактической эффективности в процессе и по итогам реализации государственной программы и должна быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.

Она должна учитывать необходимость проведения оценок:

1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;

2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;

3) степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

Проводится такая оценка не реже чем один раз в год с учетом оценки степени:

- достижения целей и решения задач госпрограммы;

- достижения целей и решения задач подпрограмм и федеральных целевых программ, входящих в оцениваемый стратегический документ;

- реализации основных мероприятий, ведомственных целевых программ и мероприятий федеральных целевых программ и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации;

- соответствия запланированному уровню затрат;

- эффективности использования средств бюджета, выделенных на реализацию программы.

Сначала необходимо осуществить оценку эффективности реализации подпрограмм и федеральных целевых программ, которая определяется с учетом оценки степени достижения целей и решения задач подпрограмм (федеральных целевых программ), оценки степени реализации мероприятий, оценки степени соответствия запланированному уровню затрат и оценки эффективности использования средств федерального бюджета, затем происходит оценка эффективности реализации государственной программы, которая определяется с учетом оценки степени достижения целей и решения задач государственной программы и оценки эффективности реализации подпрограмм и федеральных целевых программ, то есть процесс оценки состоит из двух этапов.

При этом сведения об эффективности реализации госпрограмм являются составной частью годового отчета о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы, который формируется ответственным исполнителем совместно с соисполнителями до 1 марта года, следующего за отчетным, и направляется в Правительство Российской Федерации, Минэкономразвития России и Минфин России.

Что касается подпрограмм как составных частей госпрограмм, то каждая подпрограмма в соответствии с п. 49 Методических рекомендаций должна содержать:

- характеристику текущего состояния соответствующей сферы социальноэкономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации подпрограммы;

- прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического

173

развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации подпрограммы;

- прогноз ожидаемых результатов подпрограммы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;

- приоритеты и цели государственной политики, в том числе общие требования к государственной политике субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере;

- характеристику целей, задач, мероприятий приоритетного национального проекта, а также сведения об их ресурсном обеспечении - в случае реализации в соответствующей сфере социально-экономического развития приоритетного национального проекта;

- перечень и сведения о целевых индикаторах и показателях подпрограммы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;

- перечень и характеристики основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограммы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов;

- информацию об инвестиционных проектах, исполнение которых полностью или частично осуществляется за счет средств федерального бюджета в случае их реализации в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации;

- основные меры правового регулирования в сфере реализации подпрограммы, направленные на достижение цели и (или) ожидаемых результатов подпрограммы, приводятся с указанием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов;

- описание мер государственного регулирования в сфере реализации подпрограммы;

- обоснование необходимости применения налоговых, таможенных,

174

тарифных, кредитных и иных инструментов для достижения цели и (или) ожидаемых результатов подпрограммы с финансовой оценкой ее реализации;

- прогноз сводных показателей государственных заданий в ходе реализации подпрограммы в случае оказания федеральными государственными учреждениями государственных услуг юридическим и (или) физическим лицам приводится на очередной финансовый год и плановый период;

- информацию, включающую данные о прогнозных расходах государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также внебюджетных фондов на реализацию подпрограммы в случае их участия в реализации подпрограммы;

- информацию по финансовому обеспечению подпрограммы за счет средств федерального бюджета подпрограммы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограммы, а также по годам реализации подпрограммы);

- обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию подпрограммы, а также оценку степени влияния выделения дополнительных объемов финансирования на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы), в том числе сроки и ожидаемые непосредственные результаты реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограмм.

В случае если подпрограмма направлена на достижение целей и задач, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что относится и к исследуемым в данной работе вопросам, подпрограмма также должна содержать раздел об участии субъектов Российской Федерации в реализации подпрограммы со следующей информацией:

- обоснование состава и значений целевых показателей и индикаторов подпрограммы, характеризующих достижение конечных результатов по этапам ее реализации в разрезе субъектов Российской Федерации либо по группам

175

субъектов Российской Федерации;

- обоснование мер по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для достижения целей и конечных результатов подпрограммы, в том числе путем реализации программ субъектов Российской Федерации, цели и задачи которых соответствуют государственным программам Российской Федерации;

- прогнозируемый (в том числе по вариантам) объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию программ субъектов Российской Федерации, цели и задачи которых соответствуют государственной программе, с оценкой его влияния на достижение целей и ожидаемых результатов подпрограммы.

Расходы на реализацию государственной программы указываются в целом, с распределением по подпрограммам государственной программы, а также по федеральным целевым программам (в целом по каждой федеральной целевой программе).

Задачи подпрограммы, направленной на обеспечение реализации государственной программы, характеризуются количественными показателями (индикаторами), такими же как и государственная программа. Для достижения целей подпрограммы формируются основные мероприятия.

Следует напомнить, что порядку разработки и реализации федеральных целевых программ, которые в настоящее время являются частями соответствующих государственных программ наряду с подпрограммами, посвящен отдельный нормативный акт. Этот порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» . В соответствии с указанным документом федеральная целевая программа - это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально- ^[224]

экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий,

обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики (п. 1 Порядка).

Проекты государственных программ и федеральных целевых программ подлежат общественному обсуждению в течение не менее чем 60 календарных дней в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» и предварительному обсуждению на общественных советах федеральных органов исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» .

Проект плана реализации государственной программы и проект детального плана-графика реализации государственной программы на очередной год и плановый период составляются ежегодно на очередной год и плановый период и представляются в Минэкономразвития России и Минфин России вместе с проектом государственной программы при ее разработке и далее ежегодно, не позднее 1 декабря текущего года, при этом формирование проекта плана реализации государственной программы и проекта детального плана-графика реализации государственной программы осуществляется с использованием АИС «Государственные программы».

В плане реализации государственной программы на очередной финансовый ^{[225] [226]}

год и плановый период отражаются:

- наиболее важные общественно значимые контрольные события программы, оказывающие существенное влияние на сроки и результаты реализации государственной программы, с указанием их сроков;

- наименования ответственного исполнителя, соисполнителя или участника реализации государственной программы, ответственного за реализацию контрольного события программы;

- сроки (даты) наступления контрольных событий программы (п.59 Методических рекомендаций).

Вместе с планом реализации государственной программы должно представляться краткое обоснование необходимости и достаточности набора контрольных событий программы, ведомственной целевой программы, мероприятия федеральной целевой программы.

Любая госпрограмма должна периодически (не реже раза в квартал) подвергаться мониторингу, в том числе и потому, что является документом стратегического планирования. Это помогает ранней превенции возникновения проблем и отклонений хода реализации программы от запланированного уровня.

Объектом мониторинга являются наступление контрольных событий программы в установленные и ожидаемые сроки, сведения о кассовом исполнении и объемах заключенных государственных контрактов по государственной программе на отчетную дату, а также ход реализации мероприятий детального плана-графика реализации государственной программы и причины невыполнения сроков мероприятий и контрольных событий, объемов финансирования мероприятий. Представление отчетных данных для проведения мониторинга реализации государственной программы осуществляется в электронном виде с использованием АИС «Государственные программы».

По результатам мониторинга реализации государственных программ Минэкономразвития России и Минфином России готовятся предложения о сокращении или перераспределении между участниками государственной программы на очередной финансовый год и плановый период бюджетных

178

ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации как отдельных основных мероприятий и ведомственных целевых программ государственной программы, мероприятий федеральных целевых программ, так и государственной программы в целом.

Следует отметить, что государственные программы по своему содержанию являются формой планирования и организации деятельности органов государственной власти, в рамках которой консолидируются мероприятия по достижению целей и решению задач соответствующих направлений социальноэкономического развития. Включение в государственные программы

планируемых мероприятий не порождает обязанности публично-правового образования предоставить средства соответствующего бюджета физическим или юридическим лицам, публично-правовым образованиям, субъектам международного права, а отражает намерение органов исполнительной власти по осуществлению указанных мероприятий и соответствующую финансовую оценку их реализации, поскольку среди видов бюджетных ассигнований не предусмотрен такой, который относился бы непосредственно к финансированию конкретных госпрограмм.

В отношении мероприятий, предусмотренных в государственной программе в целях реализации положений нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъекта РФ, возможно включение в программу отсылочных норм на соответствующие положения таких актов.

При этом, государственными программами РФ (государственными программами субъекта РФ) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам РФ (государственным программам субъекта РФ). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Если подытожить вышеизложенное, то государственные программы:

• вытекают из долгосрочных стратегий развития и являются инструментом достижения их целей;

• объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели;

• состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП, ВЦП;

• реализуются ответственным исполнителем с участием соисполнителей, которые отвечают за свои подпрограммы;

• госпрограммы и муниципальные программы увязаны друг с другом путем использования такого инструмента как межбюджетные трансферты (в основном субсидии).

Впервые в разрезе госпрограмм с их детализацией до уровня подпрограмм федеральный бюджет был сформирован на трехлетний период в 2013 году. Была проведена работа в части составления госпрограмм и подпрограмм; были сформулированы цели госпрограмм; разработаны методология расчёта показателей. В 2013 году осуществлялась реализация 38 госпрограмм. На заседании Правительства РФ 28 апреля 2014 года было отмечено, что только пять госпрограмм оцениваются как высокоэффективные: социальная поддержка, развитие здравоохранения, противодействие преступности, защита от чрезвычайных ситуаций, развитие авиационной промышленности. Восемь - на среднем уровне. Оценку ниже среднего получило пять государственных программ. Реализация трёх - по науке, лесному и рыбному хозяйству признана недостаточно эффективной.

К причинам неисполнения мероприятий госпрограмм в течение 2013 года обобщенно можно было отнести:

- снижение относительно прогнозов темпов экономического роста и темпов инвестирования. Госпрограммы разрабатывали исходя из представления экономического роста более чем 3 %, а получили по итогам года 1,3 %. Это, конечно, серьёзно изменило возможности по реализации мероприятий госпрограмм;

- стихийные и чрезвычайные ситуации , в частности, крупномасштабное наводнение на Дальнем Востоке, которое потребовало оптимизации госпрограмм в части перераспределения средств между мероприятиями;

- организационный и управленческий фактор (в части контроля ответственных исполнителей, в части эффективности межведомственного взаимодействия);

- снижение инвестиционной деятельности и ряд других причин.

По состоянию на 1 января 2014 г. сумма расходов федерального бюджета, распределяемая через механизм госпрограмм, измерялась уже 7 трлн. рублей. К 2016 году предполагалось расходовать таким образом практически все средства федерального бюджета - до 95 % .

По уровню кассового исполнения расходы федерального бюджета по госпрограммам в целом - это 96 %. При этом с точки зрения привлечения средств субъектов Российской Федерации и внебюджетного софинансирования со стороны юридических лиц показатели существенно меньше - соответственно 77 и 85 %. Средняя степень достижения показателей - 91 %. Из 380 предусмотренных контрольных событий в 2013 году было исполнено 329, степень реализации - 86 %²³⁴.

Вместе с тем было отмечено, в частности министром финансов А.Г. Силуановым, что поскольку программный инструмент был принят для того чтобы видеть, как работает отрасль, для выполнения тех задач, которые содержатся и в Основных направлениях деятельности Правительства, и других государственных программных стратегических документах, не всегда программы выполняют тот инструментарий, ту функцию, на которую они рассчитаны, и 2013 год это показал: пока ещё не удалось сделать из госпрограмм инструмент управления отраслевой политикой. Ведь по-прежнему ещё госпрограммы служат как инструмент получения дополнительного объёма финансирования . ^{[227] [228] [229]}

На 1 сентября 2015 г. утверждена 41 госпрограмма, которые объединены в пять направлений, в целом они охватывают всю совокупность социальноэкономической работы.

1 направление: качество жизни;

2 направление: инновационное развитие и модернизация экономики;

3 направление: обеспечение национальной безопасности;

4 направление: сбалансированное региональное развитие;

5 направление: эффективное государство.

Мероприятиями госпрограмм охватываются не только финансовые инструменты, финансовые средства, но и вся совокупность инструментов и средств государственной политики, нормативно-правового регулирования. Перечень государственных программ Российской Федерации.

Если сгруппировать проблемы, выявленные в процессе утверждения документов стратегического планирования по отдельным госпрограммам, то можно выделить следующие моменты.

а) Проблемы в части целей и задач госпрограмм:

1. несоответствие целей госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, которые установлены в документах, так, в целях госпрограммы «Энергоэффективность и развитие энергетики» не учтены положения Энергетической стратегии России на период до 2030 г. Цели большинства программ неконкретны, содержат нечеткие формулировки, допускающие произвольное толкование, что не позволяет обеспечить проверку их исполнении. Также при осуществлении государственного финансового контроля отмечается недостаточная согласованность целей и задач госпрограмм. Типичны ситуации, когда достижение цели программы не обеспечивается ни одной из задач, или задача не направлена на достижение ни одной из целей^[230]. В целом с переформатированием федерального бюджета из традиционного формата в формат госпрограмм не достигнута основная цель - увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями. При таком подходе госпрограммы не могут рассматриваться как полноценный и действенный инструмент планирования и исполнения федерального бюджета ;

2. некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;

3. нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;

4. избыточное количество задач госпрограмм и подпрограмм, а также целевых индикаторов;

5. не всегда ответственные исполнители приводят достигнутые результаты в целом по госпрограмме, а только по отдельным мероприятиям.

б) Проблемы в части показателей госпрограмм:

1. имеет место несогласованность значений ряда показателей госпрограмм и документов стратегического планирования. Как отметила глава Счетной палаты, выявлено несоответствие целей госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, которые установлены в документах. Имеет место несогласованность значений ряда показателей госпрограмм и документов стратегического планирования. В законопроекте и материалах к нему содержатся объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета по госпрограммам, входящим в их состав подпрограммам, паспорта госпрограмм, которые в дальнейшем будут скорректированы, и отсутствует информация об изменениях показателей (индикаторов) госпрограмм, что не позволяет оценить целесообразность и результативность планируемых расходов ;

2. отсутствует информация об изменениях показателей (индикаторов) госпрограмм, что не позволяет оценить целесообразность и результативность планируемых расходов; ^{[231] [232]}

3. неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации. Отсутствует оценка возможностей региональных бюджетов, а также коммерческих организаций, участвующих в реализации госпрограмм (например, в госпрограмме «Развитие здравоохранения» отсутствуют данные о финансировании программных мероприятий за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и территориальных фондов обязательного медицинского страхования);

4. слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы. Во многих госпрограммах не обеспечена взаимосвязь мероприятий госпрограмм, а также межотраслевая взаимоувязка;

5. отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;

6. отсутствует обоснование недостижения плановых показателей и нереализации контрольных событий в отчётном периоде. Возможно, причина в том, что в 2013 году изменилась классификация расходов федерального бюджета. При этом есть разрыв между увязкой целевых статей расходов с результатами мероприятий программ, поэтому имеются разночтения по кассовому исполнению. Данные Минфина отклоняются от совокупности данных ответственных исполнителей примерно на 4%. Кроме того, что касается методологии бюджетирования, очень важно, чтобы целевые статьи расходов федерального бюджета формировались и назывались, собственно говоря, в соответствии с наименованием государственных программ, иначе очень сложно осуществлять мониторинг хода реализации мероприятий программ и использовать структуру госпрограмм при подготовке проектов федерального бюджета (возникают

239

методологические некорректности и ошибки) .

В соответствии с законопроектом расходы федерального бюджета на реализацию 39 госпрограмм на 2015 год были запланированы в объеме 8757,7 ^[233] млрд. рублей, на 2016 год - 8787,8 млрд. рублей, на 2017 год - 8755,4 млрд. рублей, или 56,5 %, 54 % и 51,2 % общего объема расходов федерального бюджета соответственно, то есть их доля последовательно снижается за три года и будет ниже уровня 2014 года (58,6 %, в соответствии с ФЗ № 349-ФЗ (с изменениями)^[234].

По отношению к ВВП расходы федерального бюджета на реализацию госпрограмм составляют программы, включенные в направления «новое качество жизни» (около 40 %) и «инновационное развитие и модернизация экономики» (около 25 %).

В ряде случаев предусмотрено увеличение объемов бюджетных ассигнований на 2015-2017 гг. при низком уровне исполнения бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных сводной бюджетной росписью на реализацию госпрограмм в 2014 году по отдельным госпрограммам и главным распорядителям средств федерального бюджета, например: уровень исполнения в 2014 году по госпрограмме «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» составил 23,5 %, госпрограмме «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года - 29,9 %, госпрограмме «Развитие фармацевтической и медицинской

промышленности» на 2013-2020 гг. - 48,6 %, при среднем уровне исполнения расходов на реализацию госпрограмм - 59,7 % показателя сводной бюджетной росписи с изменениями (открытая часть)^[235].

Проведенный Счетной палатой РФ анализ выявил, что требования, содержащиеся указах Президента РФ от 7 мая 2012 г. не полностью учтены в госпрограммах, например: в госпрограмме «Развитие науки и технологий» не учтены два показателя «увеличение к 2018 году общего объема финансирования государственных научных фондов до 25 млрд. рублей» и «увеличение доли

образовательных учреждений высшего профессионального образования во внутренних затратах на исследования и разработки до 11,4 %» .

Отмечается низкий уровень исполнения показателей ряда госпрограмм за 2013 год, например, по госпрограмме «Развитие образования» в 2013 году значение показателя «Удельный вес численности населения в возрасте 5-18 лет, охваченного общим и профессиональным образованием, в общей численности населения в возрасте 5-18 лет» составило 93,7 %, при установленном значении 98,9 %. Кроме того, значения показателя подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» - «Отношение среднемесячной заработной платы педагогических работников государственных (муниципальных) образовательных организаций общего образования к средней заработной плате в соответствующем субъекте РФ» составило 96,9 %, при установленном значении 100 %.

Так, в госпрограмме «Информационное общество» установлено, что Россия в международных рейтингах в области развития информационного общества должна войти в число 45 ведущих стран мира, а не в число 20, как

243

определено в Стратегии развития информационного общества до 2015 г.

Кроме того, в составе госпрограмм нашли отражение не все показатели, которые обозначены в так называемых «майских указах» Президента, хотя госпрограммы признаны одним из основных инструментов их реализации.

в) Проблемы в части финансового обеспечения госпрограмм:

1. неравномерно запланированы бюджетные ассигнования на госпрограммы по годам их реализации. Суммарно по всем программам в общем объеме финансирования за счет средств федерального бюджета на трехлетний период предусматривается 39,6 %, все остальное отнесено на период за 2016 годом, то есть 60,4 %. Такое распределение бюджетных средств ставит под вопрос

244

реалистичность выполнения тех программ, которые запланированы ; ^{[236] [237] [238]}

2. отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;

3. отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями; вносятся изменения в объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета по сравнению с утвержденными паспортами госпрограмм по подавляющему числу госпрограмм, например: объем бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм (открытая часть) на 2015 год - 7773,8 млрд. рублей, что на 285,0 млрд. рублей, или на 3,8 %, больше объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами указанных госпрограмм, на 2016 год - 7730,2 млрд. рублей (на 242,1 млрд. рублей, или на 3,2 %, больше), на 2017 год - 7677,5 млрд. рублей (на 133,7 млрд. рублей, или на 1,6 % меньше). По 9 госпрограммам объемы бюджетных ассигнований на 2017-2020 гг. не соответствуют установленным предельным объемам^[239].

Отдельные программы содержат значительное количество мероприятий, реализуемых за счет региональных бюджетов, без оценки возможностей бюджетов конкретных регионов, что повышает риски их неисполнения. Как отмечается Счетной палатой РФ, «мы знаем ситуацию, которая сложилась с бюджетами субъектов Российской Федерации, и непросчитываемость этих позиций ведет к дальнейшему усугублению ситуации с исполнением государственных программ. Так, в 5 госпрограммах объем финансирования за счет консолидированных бюджетов регионов превышает 30 % общего объема финансирования, то есть федеральное правительство фактически не воздействует на исполнение программ, потому что используются средства регионов»^[240] ( к этим программам относятся «Развитие образования» на 2013-2020 гг., «Развитие физической культуры и спорта», «Развитие культуры и туризма», «Развитие здравоохранения», «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.»^[241]).

Т.А. Голикова^[242] отметила, что в ряде госпрограмм значительную часть составляют средства юридических лиц и иные внебюджетные источники. По 7 программам внебюджетные источники превышают 50 %, при этом отсутствуют какие-либо предложения по мерам управления финансовыми рисками, связанными с неполучением этих средств от юридических лиц.

г) Проблемы в части оценок рисков при реализации госпрограмм:

1. в ряде госпрограмм отсутствуют количественные и качественные оценки рисков;

2. отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;

3. отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;

4. не всегда ответственные исполнители приводят достигнутые результаты в целом по госпрограмме, а только по отдельным мероприятиям.

Экспертиза Счетной палаты РФ показала, что процедура идентификации рисков реализации госпрограмм проведена неудовлетворительно. По словам Т.А. Голиковой^[243], в ряде госпрограмм отсутствуют количественные и качественные оценки рисков. В качестве одного из основных рисков большинство разработчиков отмечает недостаток финансирования мероприятий госпрограммы за счет средств федерального бюджета. Упоминание такого риска свидетельствует о недоверии ответственных исполнителей к такому институту, как госпрограмма. В результате вопросы финансирования ставятся ими на первое место, а значит, мало внимания уделяется соответствующим показателям. При таком подходе «потолки» расходов по госпрограммам будут естественным и продуманным ограничением, а не механическим секвестированием бюджета.

К иным проблемам внедрения госпрограмм можно отнести:

- наличие регионального аспекта во многих госпрограммах и отдельных программах регионального развития;

- разногласия по принадлежности мероприятий и бюджетных ассигнований;

- в некоторых случаях наблюдается чрезмерное число соисполнителей программы, затрудняющее ее реализацию;

- отсутствие описания участия в реализации данного документа стратегического планирования субъектов РФ, внебюджетных фондов и юридических лиц;

- отсутствие достаточно конкретного описания мер государственного регулирования в сфере реализации госпрограмм;

- завышение параметров финансового обеспечения;

- недостаточность методик расчетов экономической эффективности программ;

- недостаточная оперативность госпрограммы как инструмента финансирования (с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят годы);

- недостаточность научной базы;

- переход к программно-целевому бюджетированию пока в значительной степени декларативен, в большинстве программ он подменен финансированием от достигнутых показателей, и многие сформированные программы являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

С.О. Шохин отмечает, что государственные программы, федеральные и региональные целевые программы могут стать одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны, создания условий для улучшения качества жизни российских граждан, способны давать разносторонний эффект и наряду с основной целью

250

Шохин С.О. Правовые проблемы финансирования федеральных целевых программ // СПС «Консультант-плюс».

играть важную роль в решении социальных проблем, обеспечивая создание дополнительных рабочих мест, рост занятости и повышение благосостояния населения страны.

При этом С.О. Шохин подчеркивает наличие как экономического, так и бюджетного эффекта от реализации целевых программ. Так, экономический эффект целевых программ достигается путем привлечения дополнительных инвестиций при реализации механизмов государственно-частного партнерства и обеспечении экономически привлекательных условий для бизнеса. Предполагаемый экономический эффект целевых программ состоит в совершенствовании инфраструктуры той или иной отрасли или региона, увеличении внутреннего спроса, росте валового внутреннего продукта и улучшении платежного баланса страны. Бюджетный эффект от реализации целевых программ выражается в предполагаемых поступлениях в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, включая внебюджетные фонды, в процессе и по результатам реализации предусмотренных ими мероприятий, а также в экономии средств федерального бюджета.

Предполагаются дополнительные бюджетные доходы за счет увеличения налоговых поступлений от развития и создания новых объектов инфраструктуры и дополнительного развития предпринимательской среды. Бюджетная экономия возникает в результате повышения эффективности государственных инвестиций за счет мультипликативного эффекта и привлечения частных инвесторов, а также за счет экономии в связи с повышением занятости населения и экономическим развитием регионов.

В то же время, доходными статьями бюджетов субъектов Российской Федерации являются налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

247

248

249

Российской Федерации и отношение данных параметров к ВВП страны

Таблица 2. Распределение доходов по бюджетам бюджетной системы

251

* с 2005 года - данные по консолидированному бюджету приведены с учетом

бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Основная часть доходов бюджетов субъектов Российской Федерации обеспечивается за счет налоговых поступлений, которые напрямую зависят от инвестиционной политики региона.

В последние годы с учетом действующего налогового законодательства и порядком распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, наблюдается процесс перераспределения доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу бюджета федерального уровня.

По информации, представленной Счетной палатой РФ, доля налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в ^[244]

налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составляла в 1997 году - 55,8 %, в 1998 году - 55,1 %, в 1999 году - 49,4 %, в 2000 году - 43,5 %, в 2001 году - 37,7 %, в 2002, 2003 и 2004 годах (без учета ЕСН^[245]) - 39,4 %, 39,8 % и 39,7 %^{[246] [247] [248].}

C 2010 года обратная тенденция, направленная на снижение доли налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в общих налоговых поступлениях консолидированного бюджета РФ с 50,4 % до 44,6 % в 2015 году.

В 2015 году объем безвозмездных поступлений от других бюджетов

Л C C

бюджетной системы РФ составил 1616,7 млрд. рублей , в 2014 году - 1544,8 млрд. рублей, в 2013 году - 1550,4 млрд. рублей. Их доля в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила 17,4 %; 18,8 % и 18,6 %^{[249] [250] [251].}

структуре доходов (консолидированных*) бюджетов субъектов РФ, %

Таблица 3. Удельный вес безвозмездных поступлений (перечислений*) в

257

Наиболее высокая доля безвозмездных поступлений (более половины в доходах субъекта РФ) сложилась в 2015 году в республиках Ингушетия (85,7 %), Чеченская (82,8 %), Алтай (74,0 %), Тыва (73,7 %), Крым (69 %), Дагестан (68,1 %), Карачаево-Черкесская (64,9 %), в Камчатском крае (60,4 %), в г. Севастополь (60,4 %), в республиках Северная Осетия - Алания (55,4 %), Калмыкия (53,8 %).

В высокоразвитых регионах с достаточным налоговым потенциалом их доля невелика. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе она составила 1,5 %, Сахалинской области - 2,1 %, Ханты-Мансийском автономном округе - 2,7 %, г. Москве - 4,4 %, Ненецком автономном округе - 4,4 %, Тюменской области - 4,6 %²⁵⁹.

Согласно сведениям Федерального Казначейства^{[252] [253] в 2013 году дефицит бюджета имели 77 регионов, в 2014 году - 75, в 2015 году - 76. Только самые «богатые» регионы (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ленинградская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Тюменская область, Сахалинская область) смогли обеспечить профицит своих бюджетов.}

С учетом проанализированных статистических показателей в области налогово-бюджетной сферы развития региональной политики представляется возможным разработать Концепцию по совершенствованию межбюджетных отношений, в которой предусмотреть следующие позиции:

• закрепить механизм финансирования полномочий, переданных субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям;

• повысить уровень прозрачности предоставляемых публичноправовым образованиям межбюджетных трансфертов;

• разработать меры по поддержке субъектов Российской Федерации с низким уровнем бюджетной обеспеченности.

Детально изучив порядок формирования государственных (муниципальных) программ, задачи, заложенные в основе их формирования, а главное позитивные и отрицательные аспекты в процессе их реализации, позволяют сформулировать необходимость принятия и использования целевых государственных программ, принимаемых на федеральном и региональном уровнях в отношении территорий, на которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока с тем, чтобы проводить более эффективную и целевую поддержку указанных территорий и населений этих территорий. Подчеркивается, что именно с учетом принципа коренного подхода требуется более тщательное финансирование и поддержка этих народностей в целях стабилизации их финансового обеспечения, направленного на расширение возможностей этой категории жителей и поддержание тех видов промыслов, языковых и культурных особенностей, которыми они обладают.

Таким образом, детализированное изучение вопросов, посвященных государственным программам позволило определить природу их появления, содержательное наполнение, рентабельность в использовании данных программ, а также их место в структуре бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, общее и тем не менее детальное представление государственных программ дает нам возможность перейти к выявлению особенностей принятых государственных программ, направленных уже на реализацию экономических, социальных и финансовых потребностей коренного населения отдельных территорий Российской Федерации, с учетом анализа финансово-правовой структуры действующих программ.

2.3.