). § 3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита

др.

Финансовые отношения в сфере государственного и муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга.

§ 3. Финансовые правоотношения в области гос. кредита

СЗ РФ. 2000. №6. Ст. 764.

СЗ РФ. 1996. №28. Ст. 3349.

отношений являются финансовые ресурсы государства и финансовые ресурсы муниципальных образований.

Еще С.Ю. Витте определял финансы как «...всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государственного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в распоряжении государства, — его доходов, расходов и

долгов»1.

Отличительные черты финансовых правоотношений, возникав ющих в сфере государственного кредита: обязательное участие государства (в том числе в лице уполномоченных органов) в качестве субъекта отношений по госкредиту (займу);

денежные средства, взятые взаймы в отношениях по государственному кредиту, поступают в распоряжение органов государственной власти и используются на публичныеЛ социально значимые цели, т.е. госкредит (займ) не имеет, как правило, конкретного целевого характера; привлеченные денежные средства представляют дополнительные (специальные) финансовые ресурсы для погашения бюджетного дефицита, т.е. поступают в бюджетный фонд; источником погашения государственных займов служат средства государственного бюджета или новые займы;

посредством госкредитных отношений государство осуществляет функции по бюджетному и денежно-кредитному регулированию, относящиеся к его исключительным полномочиям по реализации государственного суверенитета;

госкредиты и займы гарантируются всем имуществом государства, так как средством обеспечения государственных долговых обязательств служит все имущество, находящееся в собственности государства и составляющее государственную казну; государственный заем (кредит) по сути не может быть не исполнен, поскольку заемщик (государство) обладает исключительным правом эмиссии денег.

Указанные признаки характерны и для муниципального кредита (за исключением только как правило целевого характера муниципальных займов).

Все приведенные сущностные черты государственного кредита позволяют не только отличить его от банковского кредита, но и

' Витте С.Ю.

18-941

Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

отличить возникающие в этой сфере финансовые правоотношения от гражданских правоотношений.

К сфере государственного кредита относятся отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными организациями, а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставления кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и носящие имущественный (денежный) характер. Это как раз и является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В области муниципального кредита соответствующие правоотношения складываются по поводу финансовых ресурсов муниципального образования.

В правоотношениях по госкредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финансовых правоотношений. Конкретный участник правоотношений по государственному кредиту зависит от вида юридических фактов, лежащих в основе их возникновения. Так, субъектами правоотношений по государственному внутреннему долгу РФ являются: с одной стороны — государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на которое возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему; с другой — юридические и физические лица (кредиторы). Участниками правоотношений по государственному внешнему долгу являются иностранные государства, международные организации и иные субъекты международного права. В правоотношении по государственному внутреннему кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом последнего.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в госкредитных правоотношениях закреплено законодательно. Например, Конституцией РФ (ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15) устанавливается распределение компетенции между представительными и исполнительными органами в сфере государственного кредита. За представительными органами, в частности, Федеральным Собранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять по«« литику в отношении государственного внутреннего долга; устанавливать его верхний предел при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осуществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осуществляет управление государственным долгом РФ; именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений помимо Правительства РФ являются соответствующие органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. Эти органы наделены полномочиями по определению собственных долговых обязательств и условий их выпуска.

Субъектами правоотношений по госкредиту в соответствии с действующим законодательством являются также Банк России, Минфин РФ. Банк России для реализации возложенных на него функций участвует в разработке экономической политики Правительства РФ.

Председатель Банка России либо его заместитель принимают участие в заседаниях Правительства РФ, а также в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов по вопросам экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

' Согласно ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России «без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет ... операции по обслуживанию государственного долга РФ». 2 См. ст. 21, 23 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. 18'

548 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения госдолга России с учетом их воздействия на состояние банковской системы страны и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики. Важно заметить, что Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» введено правило о том, что полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга РФ определяются федеральными законами (ст. 23). Ранее же вопросы обслуживания государственного долга регулировались исключительно на основе нормотворческой деятельности самого Центрального банка РФ.

В соответствии с БК РФ (ст. 119), Банку России отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Данная функция должна осуществляться им безвозмездно. Функции генерального агента заключаются в размещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по долговым обязательствам РФ. Эта функция может выполняться также и другим специализированным финансовым институтом, который в этом случае будет являться самостоятельным участником правоотношений по госкредиту, услуги которого будут оплачиваться из средств федерального бюджета в пределах определенных норм.

Минфин России проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения госценных бумаг; разрабатывает и реализует единую политику формирования структуры государственных заимствований; регистрирует выпуск ценных бумаг в пределах полномочий, предоставленных в соответствии с законодательством РФ; выступает в установленном порядке в качестве эмитента госценных бумаг, разрабатывает условия выпуска и размещения госзаймов РФ; осуществляет операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга РФ в порядке, установленном федеральными

законами; управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом РФ, а также осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию.

Минфин России осуществляет необходимые меры по выполнению обязательств России по кредитным соглашениям с иностранными государствами и международными финансовыми организациями, за ним закреплено право представлять (в установленном

§ 3. Финансовые правоотношения в области гос. кредита

порядке) Правительство РФ при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пределах установленного законом о бюджете размера госдолга. Минфин России вправе выдавать в установленных законом случаях ссуды за счет средств федерального бюджета субъектам РФ на покрытие временных кассовых разрывов.

Совместно с Банком России Минфин России осуществляет обслуживание государственного внутреннего долга РФ1.

Все правоотношения в области госкредита носят государст " венно-властный характер. Несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и изменения. В отличие от гражданско-правового договора присоединения (ст. 428 ГК РФ), где сторона (определившая условия договора) не вправе изменять его условия, государство в госкре-дитных отношениях обладает правом на реструктуризацию долга, т.е. правом полной (частичной) замены одних условий на другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств (ст. 105 БК РФ). Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа.

В отличие от правоотношений по банковскому кредиту, субъекты здесь неравноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по госкредиту является метод государственно-властных велений, и государству принадлежит функция управления государственным в долгом. Временные рамки действия правоотношений в сфере госкредита в одностороннем порядке устанавливаются государством (должником).

В сфере государственного кредита возникают, однако, правоотношения не только по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком — государством и кредиторами), но и правоотношения, опосредуемые функционированием государственного долга. К таковым относятся, например, правоотношения:

между Банком России и его учреждениями и органами представительной и исполнительной власти РФ по поводу перечисле-

1 См. п. 5—7 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. в ред. от 18 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288; 1999. № 27. Ст. 3359.

Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

ния из средств федерального бюджета РФ сумм на возмещение затрат по размещению, рефинансированию, погашению долговых обязательств и выплате доходов по государственным займам (ст. 119БКРФ);

между учреждениями Сбербанка РФ и Банком России по поводу установления норматива обязательных ресурсов, депонируемых (размещаемых) в Банке России и используемых последним в качестве кредитных ресурсов для погашения государственных займов (ст. 35, 38 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 24 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»;

между учреждениями Сбербанка РФ и Центральным Банком РФ по поводу выплаты процентов по вкладам, являющихся основным источником кредитных ресурсов для предоставления кредитов Правительству РФ в случаях, когда это предусматривается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22,40 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации). Важно подчеркнуть, что Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации (закрепления) процентной ставки (ст. 35, 37 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»;

между Правительством РФ и банковскими организациями, а в случаях, предусмотренных законом о бюджете на текущий год, — и Банком России по поводу получения и возврата кредитов;

между Банком России и Министерством финансов РФ по поводу заключения соглашения о проведении операции по обслуживанию государственного долга на основании поручения Правительства РФ и т. д. (ст. 23 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации).

Аналогичные отношения устанавливаются и на уровне субъекта Федерации, и на уровне муниципальных образований.

Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образованиями возникают правоотношения и по поводу регистрации своих заимствований (ст. 120 БК РФ), и регистрации эмиссии государственных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг. При этом сам порядок формирования государственного ре-

§ 4. Правовое регулирование внутренних гос. и муниципальных займов 551

гистрационного номера, присваиваемого выпуском госценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, регулируется приказом Минфина России от 21 января 1999 г. № 2Н1.