Бюджет, ориентированный на результат: финансово-правовые проблемы

Бюджетная реформа в Российской Федерации нацелена на повышение результативности деятельности органов публичной власти, поскольку в основе оптимального управления государством должно лежать четкое осмысление экономических и социальных процессов, происходящих в стране в определенный временной период и стремление с помощью норм финансового, в частности норм бюджетного права, регулирующих расходы государства, направить эти процессы в нужное русло.

Одной из основных задач бюджетной реформы, на наш взгляд, является переход от модели управления затратами к модели управления результатами. Модель управления затратами предполагает детальное планирование бюджетных расходов, при котором максимальный результат исполнения бюджета заключается в полном исполнении плана. При этом не всегда понятно, с какой целью осуществляются те или иные бюджетные расходы и на обеспечение каких потребностей населения и общества они направлены.

В Российской Федерации до недавнего времени использовалась система планирования от достигнутого, т. е. когда к действующей структуре расходов применяли метод индексации с учетом корректирующих коэффициентов, этот метод, на наш взгляд, мешал планировать результаты бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы, что указывало на неэффективность сложившейся структуры расходов бюджетов всех уровней.

О.Е. Кутафин^[149] отмечал, что «планирование охватывает систему мероприятий, направленных на плановое регулирование экономических и социальных процессов. В их число входят установление обязательных к исполнению заданий по отраслям, сферам производства и регионам страны, доведение их до исполнителей, контроля за их исполнением. К ним также относятся подготовка планово-методической документации, прогнозов, схем развития и размещения отраслей, анализ достигнутого уровня развития».

Е.В. Рябова^[150] приходит к выводу, что использование планирования в ходе бюджетной деятельности позволяет:

- гарантировать физическим, юридическим лицам, иным публичноправовым образованиям и субъектам международного права исполнения принятых на себя публично-правовым образованием расходных обязательств;

- выявление возникающих проблем, таких как дефицит бюджета, временный кассовый разрыв;

- стимулирование субъектов бюджетного планирования, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств в реализации принятых решений и достижении ими результатов;

- улучшение координации действий участников бюджетного процесса;

- рациональное распределение бюджетных ресурсов и выявление возможности принятия публично-правовым образованием новых расходных обязательств;

- улучшение финансового контроля.

157

По ее мнению , бюджетное планирование включает в себя процедуры формирования бюджетных проектировок, включая основные характеристики бюджета, а именно общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит (профицит). При формировании бюджетного плана в его доходной части осуществляются процедуры бюджетного прогнозирования, которые выступают частью бюджетного планирования.

Узкий горизонт времени прогнозирования имеет свои определенные преимущества, во-первых, повышает точность прогнозов и, соответственно, бюджетных планов, а во-вторых, дает возможность гибкого реагирования на те или иные обстоятельства, отклоняющие от запланированных действий .

Практика краткосрочного прогнозирования и бюджетного планирования в условиях стабильной экономики неэффективна, требуется переход к системе долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования. Некоторые ^{[151] [152]}

159 г

авторы высказывают предложения об увеличении планового периода бюджетного планирования до пяти лет.

Как отмечает М.Л. Васюнина^{[153] [154], увеличение шага планирования и переход к формату «скользящей трехлетки» потребовали учета риска неопределенности и вероятности изменения бюджетных показателей под влиянием перемены внешних параметров (демографических сдвигов, темпов роста ВВП, инфляции и др.). В этих условиях в практике планирования начинают применяться методы сценарного и программного планирования, экспертных оценок, имитационного моделирования и др., активно используемых в ходе бюджетного}

прогнозирования. При переходе к долгосрочному бюджетному планированию актуальность данных методов, как считает автор, существенно возрастает. В равной мере корректируются подходы к систематизации финансовых планов и прогнозов, составляемых в ходе бюджетного процесса. По ее мнению, граница между финансовыми планами и финансовыми прогнозами, составляемыми в ходе бюджетного процесса, размыта и достаточно условна, их назначение, срочность, структура не позволяют выделить общих классификационных признаков.

нормативными правовыми актами; их утверждение находится в компетенции уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления). Показатели отдельных финансовых планов дублируют параметры прогнозов, которым должны соответствовать, и наоборот. В рамках одного плана (прогноза) могут утверждаться прогнозные, плановые и нормативные характеристики.

В настоящее время бюджетное планирование частично встроено в систему государственного стратегического планирования, формируемую в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», однако, в данном случае речь идет о документе прогнозного характера.

Таким образом, появилось понятие бюджетного прогноза, который признается документом бюджетного планирования. В ходе долгосрочного бюджетного планирования органы государственной власти (органы местного самоуправления) обязаны использовать предусмотренные инструменты стратегического планирования, обеспечивая, тем самым, их субординацию и внутреннюю согласованность.

В рамках концепции стратегического планирования возможно разделение бюджетного планирования в широком и узком его понимании.

Так, М.Л. Васюнина дает подробный анализ этих терминов. Бюджетное планирование в широком смысле, с ее точки зрения, представляет собой вид управленческой деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по осуществлению прогнозирования, планирования и программирования процесса формирования и использования бюджетных ресурсов в соответствии с задачами и направлениями бюджетной политики. С этой позиции бюджетное планирование является единством нескольких составляющих:

а) бюджетного прогнозирования, сопровождающегося определением целей и направлений бюджетной политики, параметров бюджетной системы и показателей формирования бюджетов при вариативных условиях социальноэкономического развития;

б) бюджетного планирования, предполагающего распределение бюджетных ресурсов между органами государственной власти (органами местного самоуправления) и направлениями их деятельности с учетом ожидаемых результатов;

в) бюджетного программирования, проявляющегося в определении объема бюджетных ресурсов, направляемых на реализацию комплекса взаимосвязанных мероприятий, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики социально-экономического развития и национальной безопасности.

Как справедливо указывает М.Л. Васюнина, бюджетное планирование в широком смысле ориентировано на определение условий, ограничений и тенденций развития бюджетной системы РФ и обеспечение ее сбалансированности и устойчивости; разработку целей и приоритетов бюджетной политики, формирование мероприятий по их реализации; определение показателей формирования и использования средств бюджетов бюджетной системы страны и суверенных фондов; оценку объема бюджетных средств на реализацию программных мероприятий, исполнение расходных и долговых обязательств в долго-, средне- и краткосрочной перспективе. Бюджетное планирование в узком понимании - это регламентируемая нормативными правовыми актами деятельность уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления) по определению и распределению бюджетных ассигнований (и, возможно, кассовых выплат) по расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов. Результатом бюджетного планирования в данном контексте является составление финансовых планов, отражающих распределение бюджетных ассигнований в соответствии с классификациями расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Данные планы, как правило, являются средне- и краткосрочными, составляются, утверждаются и корректируются в порядке, регулируемом нормативными правовыми актами^[155].

В свою очередь, А.С. Матненко^[156] предлагает понимать под программноцелевым бюджетным планированием совокупность процессуальных бюджетноправовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности, которая складывается из следующих стадий:

1) подготовка планового акта;

2) рассмотрение и утверждение планового акта;

3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) планового акта;

4) последующий контроль исполнения.

Надо отметить, что данное определение было предложено до принятия законодательства о стратегическом планировании, что не снижает значимости научной позиции автора.

На практике основными инструментами стратегического бюджетного планирования являются бюджетная стратегия и бюджетный прогноз. Их различие в нормативных актах не определено, однако существующее законодательное регулирование стратегического планирования предполагает характеристику стратегии как инструмента целеполагания, т.е. документа, в котором определены направления, цели, а также приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ^[157].

Бюджетная стратегия РФ должна была быть сформирована на период до 2023 года и должна была дать оценку итогам бюджетных реформ и результатам бюджетной политики, достигнутым показателям реализации государственных программ РФ; сформулировать цели и направления бюджетной политики на долгосрочную перспективу, обеспечивающие достижение целей и задач социально-экономического развития и национальной безопасности страны. Определения бюджетной стратегии в законодательстве не содержалось, в том числе в связи с отсутствием единой нормативной базы, регулирующей всю систему стратегических документов.

В литературе же предлагается понимать под таковой, как частью бюджетной политики, отражение направления долгосрочных государственных ассигнований, а также источники их покрытия с учетом текущих и прогнозных макроэкономических показателей, при этом отмечается, что бюджетная стратегия находит отражение в государственных программах, в ее основу кладутся

стратегические цели развития страны, сформулированные в соответствующих

164

документах .

В действующей редакции Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ такой вид документа как бюджетная стратегия не предусмотрен, тогда как бюджетный прогноз включается в систему документов стратегического планирования. Он является документом, разрабатываемым в рамках прогнозирования, т.е. отражающим научно обоснованные представления о рисках социальноэкономического развития, об угрозах национальной безопасности России, о показателях социально-экономического развития страны, ее регионов и муниципальных образований. Это документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующего бюджета, показатели финансового обеспечения государственных или муниципальных программ на период их действия, иные показатели, характеризующие соответствующий бюджет, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период (ст. 170.1 БК РФ). Срок, на который разрабатывается данный документ, зависит от уровня бюджета. Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет. Бюджетный прогноз муниципального образования разрабатывается каждые три года на шесть и более лет.

Подводя итог, можно говорить о том, что в бюджетном законодательстве РФ и законодательстве РФ о стратегическом планировании в настоящий момент речь идет только о бюджетных прогнозах. В связи с этим, возможно, стоит счесть целесообразным, как пишет М.Л. Васюнина^{[158] [159], расширение формата бюджетного прогноза, предусмотренного БК РФ, за счет оценки результативности и}

157

158

эффективности бюджетной политики и бюджетных реформ, характеристики бюджетных рисков, определения планов деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по достижению обозначенных целей с учетом мер по обеспечению эффективного управления бюджетными ресурсами. Она обосновывает это тем, что бюджетный прогноз должен не только отражать прогнозные параметры формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов, но и выступать инструментом бюджетного целеполагания.

При этом, в условиях, когда формирование бюджетных прогнозов предусматривается как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, по ее мнению, актуальной является разработка типового формата бюджетного прогноза для регионального и местного уровней.

Бюджетный прогноз любого публично-правового образования должен обеспечивать:

- согласование мер социально-экономической и бюджетной политики;

- определение финансовых условий и ограничений социально - экономического развития страны (регионов, муниципальных образований) и обеспечения национальной безопасности РФ;

- определение государственных финансовых ресурсов, необходимых для целей и задач социально-экономической политики;

- установление приоритетов, целей и задач бюджетной политики, выбор путей и способов их достижения.

Увеличение временного горизонта бюджетного планирования, включая прогнозирование бюджетных доходов, возможно путем создания законодательного механизма разработки и учета показателей бюджетной стратегии Российской Федерации, содержащей цели и задачи стратегического бюджетного планирования, но для этого необходимо включить данный документ в систему документов стратегического планирования, и разработать его основные параметры и порядок принятия и реализации.

Высказывалось мнение, что на современном этапе уже были созданы достаточные правовые и методологические предпосылки к внедрению такого

117

стратегического документа в бюджетный процесс и формированию единой системы долгосрочного бюджетного планирования, включающей бюджетную стратегию Российской Федерации, бюджетно-целевые программы и бюджет, и основанной на единых правовых принципах^[160].

С учетом введения в 2014 году новой системы документов стратегического планирования, в том числе с заменой стратегий в бюджетной сфере на прогнозы, можно сказать, что единая система долгосрочного бюджетного планирования должна включать в себя государственные (муниципальные) программы и бюджетные прогнозы публично-правовых образований.

Модель управления результатами подразумевает планирование деятельности органов публичной власти исходя из того, что целью этой деятельности должно быть достижение конкретных и измеримых социально значимых результатов. Запланированные результаты могут быть достигнуты только при условии устойчивой заинтересованности в этом всех участников бюджетного процесса. В сфере общественных финансов, внедрение данной модели планировалось с помощью методов бюджетирования, ориентированного на результат^[161], т.е. системы формирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, прослеживающей взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами.

Бюджетирование, ориентированное на результат (далее - БОР), которое еще называют программно-целевым бюджетированием^[162], представляет собой систему бюджетирования, которая состоит из целей, для которых требуется финансирование затрат программ и связанных мероприятий, предполагаемые для достижения этих целей, и работы, которые будут произведены, или услуги, которые будут оказаны в соответствии с каждой финансируемой программой^[163].

Как пишет О.В. Болтинова , бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов.

Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, по мнению

О.В. Болтиновой , предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.

Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам, исходным при планировании деятельности становится обоснование приоритетов, на которые выделяются деньги, и ожидаемых результатов через расчеты их результативности.

Основным, в этой связи, становится программный метод планирования, при этом устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ^{[164] [165]}

ежегодной корректировкой. Затем проводится мониторинг и последующий аудит

IV2

финансов и результатов деятельности .

Несмотря на длительную историю внедрения БОР в практику управления общественными финансами, общепринятого понятия как самого бюджетирования, ориентированного на результат, так и отдельных его элементов ни в Российской Федерации, ни в мире не сформировалось .

Е.Б. Чернобровкина^{[166] [167] [168] справедливо утверждает, что внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, является составной частью проводимой в стране бюджетной реформы и имеет своей целью совершенствование бюджетного процесса за счет тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми (фактическими) результатами их использования как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.}

В мировой практике бюджетирование представляет элемент менеджмента, представляющий собой методологию планирования, учета и контроля денежных средств и финансовых ресурсов, направленных на управление, в стоимостных показателях.

Мировая практика применения БОР в целом весьма разнообразна, так как данный метод развивался в странах с различным уровнем экономики. В зависимости от того, как информация о результатах бюджетной деятельности используется в бюджетном процессе, выделяют четыре формы БОР:

1. Performance-reportedbudgeting (PRB) - представляет собой информацию об исполнении как части бюджетной документации. Но она не используется участниками бюджетного процесса для распределения финансовых ресурсов.

2. Performance-informedbudgeting (PIB) - относится к бюджетному процессу, в котором результаты исполнения программ принимаются во внимание, но данная информация используется только в качестве незначительного фактора при принятии решений.

3. Performance-basedbudgeting (PBB) - подразумевает, что информация о результатах исполнения играет важную роль в распределении ресурсов наряду с множеством других факторов, но не обязательно оказывает влияние на количество распределяемых ресурсов.

4. Performance-determinedbudgeting (PDB) - означает, что распределение ресурсов напрямую и явно связны с производительностью, т.е. эффективностью .

Предполагалось, что внедрение системы БОР в практику позволит определить приоритеты бюджетных расходов и обеспечить их реализацию, т.е. внедрение БОР должно было дать возможность распорядителям бюджетных средств справедливо и экономически обоснованно распределять бюджетные ассигнования, а также направлять расходы бюджета на решении приоритетных задач в социально значимых отраслях.

Реализация концепции среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, должна носить системный характер, т.е. изменению должны подлежать все инструменты государственного управления, такие, например, как прогнозирование - разработка прогнозов, в основе которых лежит целевой подход; организационная составляющая - разработка целевых организационных структур управления; мотивация - моральное и материальное стимулирование на достижение запланированных результатов^{[169] [170].}

Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с методами, устанавливаемыми финансовыми органами публично-правовых образований. Методология бюджетного планирования, как отмечает Е.В. Рябова, включает методологию прогнозирования доходов бюджетов, методологию планирования бюджетных ассигнований и методологию планирования источников финансирования дефицита бюджета. Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в соответствии с действующим законодательством о налогах и сборах и законодательством, устанавливающим неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Методология (способы и приемы расчетов поступлений по доходным источникам) бюджетного прогнозирования налоговых и неналоговых доходов разрабатывается и применяется для каждого доходного источника отдельно на основании данных, предоставленных главным администратором доходов бюджетов. При этом, как напоминает Е.В. Рябова, согласно ст. 192 БК РФ одновременно с внесением проекта федерального бюджета в Государственную Думу РФ представляются пояснительная записка, которая должна содержать методологию прогнозирования доходных поступлений федерального бюджета, и расчет по статьям классификации доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Методология планирования бюджетных ассигнований разрабатывается и утверждается финансовым органом публично-правового образования и доводится до субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей бюджетных средств. Осуществление бюджетного планирования в части поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета основывается на прогнозе социально-экономического развития территории с учетом планируемого объема дефицита (профицита) бюджета. В пределах прогнозируемых на среднесрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов бюджетное планирование призвано способствовать достижению целей, заложенных как в среднесрочной, так и в долгосрочной социально-экономической политике и ее составляющей финансовой политике публично-правового образования. На основании изложенного Е.В. Рябова делает вывод, что бюджетное планирование является инструментом управления финансовыми ресурсами, мобилизуемыми в

централизованные денежные фонды, которые создаются как на государственном,

177

так и на местном уровне .

На практике в настоящее время можно выделить следующие основные элементы внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат:

1. документы, устанавливающие основные направления деятельности;

2. государственные (муниципальные) программы;

3. реестр расходных обязательств;

4. перечень государственных (муниципальных) услуг;

5. государственные (муниципальные) задания.

Рассмотрим более подробно основные элементы (инструменты) внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

1. Документы, устанавливающие основные направления деятельности.

В течение многих лет документами, устанавливающими основные направления деятельности в бюджетной сфере, являлись ежегодно представляемые субъектами бюджетного планирования доклады о результатах и основных направлениях деятельности как один из основных инструментов отраслевого планирования в бюджетной сфере. Введение данного документа для соответствующих субъектов стало обязательным с момента начала реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и на основании принятых во исполнение данной Концепции правовыми актами и программными документами органов государственной власти и местного самоуправления (см.: напр., Постановление Правительства РФ «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ по вопросам совершенствования процесса программноцелевого планирования в федеральной исполнительной власти» от 6 апреля 2011 ^{[171] [172]}

IYQ

г. № 252 ). В частности, в разделе 6 Концепции ежегодное предоставление

субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности было названо одним из путей расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Тем же Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, которым была одобрена указанная Концепция, было утверждено и Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ныне не действует). Положением были установлены основные принципы и правила подготовки и представления докладов.

Под докладом о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования понимался документ, в котором в систематизированном виде представлялись направления деятельности субъекта бюджетного планирования (главного распорядителя бюджетных средств) на среднесрочный период (3 года), и содержалась информация о фактически достигнутых результатах главного распорядителя бюджетных средств в отчетном и плановом периодах времени в разрезе целей, задач, мероприятий и показателей результативности, т.е. доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования выступал как отчет о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования в предыдущие годы и одновременно как программа деятельности субъекта бюджетного планирования на ближайшие три года. Подготовку докладов на федеральном уровне организовывали сами субъекты бюджетного планирования (то есть федеральные органы исполнительной власти, обладающие таким статусом) в лице своих руководителей ежегодно в сроки, определенные Правительством Российской Федерации.

Основной характеристикой такого документа как доклад, отличающей его от прочих инструментов планирования, являлась увязка содержательных аспектов деятельности главного распорядителя бюджетных средств (субъекта бюджетного ^[173] планирования) с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования, поскольку документ включал в себя все основные параметры деятельности соответствующего субъекта в отчетном и плановом периодах, структуру и направления использования выделенных ему бюджетных ассигнований .

Методологическое руководство разработкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в части формирования целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, а также совместно с Министерством финансов Российской Федерации разработку методических материалов для подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляло Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) (см.: п. 5.3.14 Постановления Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» ).

Однако, хотя данный инструмент бюджетного планирования,

ориентированного на результат, использовался в течение более чем 10 лет, при составлении таких докладов возникали некоторые практические проблемы. Как отмечают Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю. , при формировании докладов наибольшие сложности субъекты бюджетного планирования испытывали при выборе показателей результативности и определении их целевых значений.

Существующая система статистических и внутриведомственных

показателей в большинстве случаев позволяет учитывать только объемы выполненных работ и частично - использованные ресурсы. Выбор способа решения данной проблемы зависит от специфики функционирования отрасли, по ^{[174] [175] [176] которой составляется доклад. В ряде отраслей для оценки результативности имело смысл использовать дополнительные показатели, сбор которых не требует значительных расходов (например, в сфере социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока к таким показателям относятся развитие традиционных отраслей хозяйствования и отраслей по переработке сырья и продукции, создание факторий и развитие факторийных форм торговли и товарообмена, обеспечение транспортной доступности территорий проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, развитие современных экологических безопасных видов транспорта и др.).}

Как указывают выше цитированные авторы, иногда невозможно было определить достоверные значения показателей результативности или получить соответствующие данные в сроки, установленные для предоставления отчетности о результатах мониторинга. Они также выделяли такую проблему как распределение расходов по целям, задачам и программам. Существующая система распределения бюджетных ассигнований в ходе бюджетного планирования часто не позволяла однозначно структурировать общий объем средств по целям и задачам. В частности, возникали вопросы по отражению в докладах программ, направленных на достижение нескольких целей и задач либо на достижение целей деятельности нескольких главных распорядителей бюджетных средств .

Усиление в последнее время роли документов стратегического планирования позволяет решить данную проблему хотя бы частично и выделить цели и задачи бюджетного планирования более системно.

В связи с необходимостью упорядочения системы бюджетного планирования, а также систематизирования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, было принято Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2015 г. № 320 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых ^[177]

актов Правительства Российской Федерации» , которым было признано утратившим силу цитируемое выше Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В результате принятия указанного акта такой документ как доклад об основных направлениях и результатах деятельности субъекта бюджетного планирования больше не составляется, хотя многие органы успели составить такие доклады и в 2015 году.

В связи с этим вместо докладов об основных направлениях деятельности на уровне министерств и ведомств был сформирован такой единый документ как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года . Первоначально работу над этим документом начали осуществлять еще в 2012 году, однако, его новая редакция была скорректирована именно в 2015 году с учетом того, что ведомственные доклады в настоящее время не принимаются, а также в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», поскольку основные направления деятельности Правительства РФ, как и государственные программы, является документом стратегического планирования в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Он готовится Министерством экономического развития РФ в рамках планирования и программирования на федеральном уровне на 6 лет с учетом положений ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности Российской Федерации и прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды и определяет на среднесрочный период целевое состояние социально-экономического развития ^{[178] [179]}

Российской Федерации и необходимые для его достижения приоритеты и задачи Правительства Российской Федерации. Результаты мониторинга реализации данного документа отражаются в ежегодном отчете Правительства о результатах его деятельности.

В Основных направлениях должны содержаться следующие сведения:

а) характеристика текущего состояния и условий социально

экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период с определением основных вызовов и проблем;

б) описание целевого состояния социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, включая цели, задачи, целевые показатели;

в) описание приоритетных направлений и ключевых механизмов достижения целевого состояния социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;

г) мероприятия по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации^[180].

Применительно к исследуемой теме, следует отметить, что в указанном документе (новая редакция) запланировано продолжать работу по ускоренному развитию Дальнего Востока и развивать инфраструктуру для расширения ресурсной базы и сохранения природной среды Арктики, одним из приоритетов развития транспортной инфраструктуры должно стать развитие Северного морского пути.

2. Г осударственная (муниципальная) программа.

До внедрения такого инструмента как государственные (муниципальные) программы на практике использовались отдельные виды программ, например,

такие как целевые программы, которые и в настоящее время функционируют, но как составные части государственных программ. В соответствии со ст.3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» государственная программа Российской Федерации - это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Под госпрограммами субъектов РФ и муниципальными программами понимаются соответствующие аналогичные документы.

О государственных программах как инструментах бюджетного планирования будет подробно рассказано в параграфе 2.2 настоящего диссертационного исследования. Если же говорить о целевых программах, то этот институт существовал в РФ и при затратном финансовом планировании. Он был урегулирован в бюджетном законодательстве, однако применение данного инструмента было недостаточно разработано для требуемого при внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат, уровня, поэтому применение его на практике не давало того эффекта, на который данный инструмент рассчитан.

Следует отметить, что первоначально на современном этапе развития российского государства одним из первых источников по применению и внедрению программно-целевого метода стало постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» . В этом нормативном правовом акте вводилось понятие целевой программы и было дано ее определение. Целевая программа характеризовалась как увязанный по задачам, ^[181]

ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытноконструкторских, производственных, социально-экономических,

организационно-хозяйственных и других мероприятий, призванных обеспечить эффективное решение системных задач, стоящих перед государством, в целях реализации государственной политики.

Затем Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., в которой предусматривалось усиление роли целевых программ и общие требования к бюджетным целевым программам, а именно: четкая формулировка цели программы в соответствии с государственной политикой; количественная оценка ожидаемых результатов реализации программы; система показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из них; обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков реализации программы; определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности.

Таким образом, целевая программа представляет собой совокупность выполняемых мероприятий (оказываемых услуг), взаимоувязанных по срокам, исполнителям и ресурсам, направленных на достижение определенной цели (задачи), это программа действий по достижению поставленных целей, с привлечением финансов, исполнителей и других ресурсов.

В настоящий момент в БК РФ содержится ст. 179.3, которая закрепляет, что в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. На ^[182] федеральном уровне таковым актом является Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» . Ранее принятые иные целевые программы федерального уровня должны быть реализованы в соответствии со сроком, на который они принимались.

По мнению Е.Б. Чернобровкиной^{[183] [184], с точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).}

Федеральные целевые программы являются частью государственных программ. Кроме того, существует федеральная адресная инвестиционная программа, которая реализуется в соответствии со ст. 179.1 БК РФ.

В соответствии со ст. 13 Федерального Конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^[185] именно на правительство как на высший орган исполнительной власти возложены обязанности по формированию и обеспечению реализации федеральных целевых программ. Полномочия Правительства РФ распространяются только на мероприятия по формированию программы и конкретизации ее целей, т. е. правительство подводит итог всей предварительно проведенной работе и затем в форме постановления утверждает «паспорт» федеральной целевой программы (далее ФЦП), где содержатся ее основные характеристики. Кроме того, в соответствии со ст. 14 того же Закона, Правительство разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики.

До принятия правительством той или иной ФЦП федеральные органы исполнительной власти разрабатывают эти программы. На этом этапе проводятся следующие мероприятия:

- разрабатываются проекты ведомственных нормативных актов, в которых указываются перечень должностных лиц и круг их обязанностей по участию в формировании и реализации ФЦП;

- регламентация документов, содержащих вопросы по ФЦП и другие организационные мероприятия по подготовке к реализации таких программ.

При этом целевые программы, а также отдельные мероприятия в их рамках могут разрабатываться совместно несколькими ведомствами. Например, разработчиками и исполнителями целевой региональной программы Республики Коми «Сохранение и развитие государственных языков Республики Коми на 2010-2012 годы» являлись Министерство национальной политики Республики Коми, Министерство образования Республики Коми, Агентство Республики Коми по печати и массовым коммуникациям. Подобная организация работы может вызвать на практике конфликтные ситуации и непонимание, связанные с взаимодействием между участниками ФЦП.

В соответствии с Конституцией РФ деятельность государства должна быть нацелена на реализацию гарантий гражданам в целях обеспечения высокого уровня жизни россиян, создание условий для развития демократического гражданского общества. Государственные приоритеты в исследуемой сфере направлены на:

- создание условий для устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на принципах самообеспечения на основе комплексного развития традиционных отраслей хозяйствования, их ресурсной и производственной базы и национально-культурного развития, повышения уровня образования, профессиональной подготовки, обеспечения здоровья;

- воссоздание традиционного хозяйственного уклада коренных малочисленных народов Севера и комплексное развитие хозяйственноэкономической структуры в районах их проживания при сохранении экологического баланса;

- социальная реабилитация, национально-культурное развитие и повышение роли этих народов в экономических и социальных процессах;

- повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера, создание системы жизнеобеспечения и социально-бытовых условий, отвечающих удовлетворению их жизненно важных потребностей;

- активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности, восстановление торговых, финансовых и хозяйственных связей и интеграция в региональную экономику (эти направления были определены государством в той или иной форме еще в 2001 году при формировании ФЦП «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года» ).

При определении конкретных целей любой программы необходимо опираться на их измеримость и достижимость. Эти качественные характеристики устанавливаются на стадии формирования содержания ФЦП и фиксируются в виде целевых индикаторов и показателей программы. Сбор информации о достижении поставленных целей производят главные распорядители средств федерального бюджета, которые фигурируют в ФЦП как государственные заказчики и государственные заказчики-координаторы программы, но информацию в форме отчетов о проделанной работе и в формате отчетов о расходовании бюджетных средств представляют те учреждения и организации, которые наделены функциями по реализации конкретных мероприятий^{[186] [187].}

Критерии достижения целей ФЦП раскрываются в описательной части программ и подпрограмм. Например, порядок оценки эффективности излагается в тексте программы «Экономическое и социальное развитие коренных

малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года»^[188]. В Приложении 1 к Концепции данной ФЦП утверждены целевые индикаторы и показатели эффективности ее реализации, а в тексте Концепции изложены предварительные оценки ожидаемой эффективности и результативности. Так, например, фиксируется, что в процессе реализации Программы должны быть созданы необходимые условия для сбалансированного и устойчивого развития территорий проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, созданы условия, способствующие преодолению противоречий между традиционными отраслями хозяйствования и промышленным освоением северных территорий, сохранению естественной природной среды.

В результате реализации Программы к концу 2015 года в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов должны быть построены жилые дома общей площадью 19,5 тыс. кв.м, общеобразовательные и дошкольные учреждения на 10 тыс. мест, больничные и поликлинические учреждения на 430 койко-мест и 300 посещений в смену, 19 учреждений культуры на 1000 мест, 30 традиционных

перерабатывающих производств, 21 фактория, 130 км линий электропередачи. Также будут приобретены для коренных малочисленных народов, проживающих в отдаленных и труднодоступных районах, 40 комплектов средств беспроводной телефонной связи, 100 единиц специального транспорта повышенной проходимости, 90 единиц энергетических и тепловых установок. То есть в программе есть конкретные цифры, и иные показатели, соответствующие признакам измеримости, которые позволяют отследить достижение

запланированных результатов и соответствуют принципам.

Вместе с тем нельзя не заметить, что и к целям, и к мероприятиям по исполнению программ проявляется разное отношение фактических участников ФЦП и «сторонних» наблюдателей. Одни были уверены, что реализация ФЦП обеспечит качественный рывок в совершенствовании различных сфер экономики и в социальной сфере, поможет достичь структурных сдвигов в экономике регионов. Другие полагают, что серьезного улучшения и качественного преобразования не стоит ожидать, поскольку все социальные ожидания изначально являются завышенными^[189].

Бюджетные средства для реализации государственных (в том числе целевых) программ выделяются через доведение ассигнований главным распорядителям бюджетных средств. Утверждение и доведение объемов бюджетных ассигнований осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией расходов бюджета. Размещение заказов в рамках программ происходит в соответствии с Федеральным законом 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ от «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»^[190]. Как закреплено в ст. 13 указанного Закона, обеспечение федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд - это:

1) достижение целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программноцелевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

2) исполнение международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, за исключением указанных выше государственных программ;

3) выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с вышеперечисленными пунктами функций и полномочий.

Таким образом, законодатель напрямую указывает в числе государственных и муниципальных нужд необходимость реализации государственных и муниципальных программ.

Контроль за исполнением программы осуществляет государственный заказчик, являющийся координатором программы. Это может быть один из главных распорядителей средств федерального бюджета, а также другой орган, установленный данной программой или государственным заказчиком- координатором. Контрольные функции за исполнением госпрограммы, в том числе ФЦП, осуществляют Министерство экономического развития РФ и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией. Кроме того, активно участвуют в этом процессе органы государственного финансового контроля (Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, если говорить о программах федерального уровня).

Объем бюджетных ассигнований (предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) на реализацию государственных или муниципальных ( в том числе целевых) программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Программой, реализуемой за счет средств бюджета, может быть предусмотрено предоставление субсидий (т.е. вида межбюджетного трансферта, представляющего собой средства, предоставляемые одним уровнем бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ, в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой. Следует отметить, что на практике объем субсидий на одни и те же цели постоянно год от года увеличивается, тем самым увеличивается объем средств, направленных из федерального бюджета на региональный уровень. Например, Федеральным законом 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»^[191] на 2011 год было утверждено почти 40 видов трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ от субсидий на комплектование книжных фондов библиотек до дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. При этом по каждому виду трансфертов принимаются методики их расчетов, устанавливаются процедуры движения средств, вводятся формы отчетности, все это увеличивает бюрократический аппарат, повышается централизация бюджетной системы. Такая же проблема существует и в отношениях между региональными и местными бюджетами. Представляется, что в этой ситуации целесообразнее заменить субсидии из федерального бюджета регионам на дополнительные налоговые доходы, то есть заменить регулирующие доходы собственными.

Как отмечается Ю.А. Крохиной , анализ федеральных целевых программ показал, что основными их недостатками являются аморфность ожидаемых результатов от их реализации, невозможность оценить экономическую эффективность, характеризующую объем и качество предоставленных государственных услуг, отсутствие показателей, измерение которых позволило бы проконтролировать реализованные мероприятия, степень достижения поставленных целей. Анализ расходов на реализацию большинства программ и их исполнение позволяет контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не служит показателем эффективности и сбалансированности бюджетных отношений. В качестве результатов программ выступают определенные состояния и стадии выполнения запланированных процессов, для их измерения и оценки которых необходима сложная система индикативных показателей, которые отражают то или иное состояние процесса. Получить при этом результат, тем более социально значимый, не представляется возможным по объективной причине - процессы не могут стать результатами по определению. Как справедливо указывает автор, названные проблемы финансово-правового обеспечения механизма реализации госпрограмм очевидно скажутся на эффективности бюджетной деятельности субъектов РФ.

Применение ведомственных целевых программ в соответствии со ст. 179.3 БК РФ в бюджетном процессе обусловлено необходимостью повышения ответственности субъектов бюджетного планирования за достижение конкретных, количественно определенных результатов. Как указывается в литературе, ведомственные целевые программы позволяют решить распространенную проблему применения целевых программ, связанную с коллективным характером ответственности, который часто не позволяет оценить вклад отдельного органа в достижение установленных целей и задач развития публично-правового ^[192]

образования^[193]. Отличие ведомственных целевых программ от иных видов программ сводятся исключительно к организации процесса формирования, реализации и отчетности и не затрагивают существа программно-целевого метода.

При формировании набора основных мероприятий и ведомственных целевых программ учитывается возможность выделения контрольных событий государственной программы в рамках их реализации, позволяющих оценить промежуточные или окончательные результаты выполнения основных мероприятий и ведомственных целевых программ в течение года.

3. Реестр расходных обязательств.

Расходные обязательства в соответствии со ст. 6 БК РФ это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Реестр расходных обязательств - это используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств (ст. 87 БК РФ), то есть данный документ представляет собой не перечень собственно расходных обязательств того или иного публично-правового образования, а перечень оснований для их возникновения.

Основы для формирования и ведения реестра расходных обязательств были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах. В разделе 4 Концепции было указано, что внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, мешает отсутствие в РФ понятия расходных обязательств, а суммарный объем таких обязательств существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению. В результате внесения в БК РФ изменений и дополнений законодательное закрепление получили вышеизложенные понятия расходного обязательства и реестра расходных обязательств. Ст. 87 БК РФ ввела обязанности органов государственной власти и местного самоуправления вести реестры расходных обязательств.

Процедуры ведения федерального реестра были закреплены в Положении о ведении реестра расходных обязательств РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440^{[194] [195]. В настоящий момент действует на федеральном уровне Постановление Правительства РФ от 7 июля 2014 г. № 621 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» . Детальное описание структуры расходных обязательств, представляемых в реестре, и особенностей представления информации для расходных обязательств по каждому из типов содержится в методических указаниях по составлению реестров расходных обязательств, которые утверждаются Министерством финансов РФ (см.: напр., Письмо Минфина России от 10 июля 2014 г. № 16-01-08/33028 «О представлении информации в целях составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», Письмо Минфина России от 11 июля 2013 г. № 16-01-08/26933 «О представлении информации в целях составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (вместе с «Методическими указаниями по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета по кодам классификации расходов бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», «Методическими рекомендациями по составлению плановых реестров расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов»)»[196] [197]).}

Обязанность по составлению реестра расходных обязательств Российской Федерации возложена на Министерство финансов РФ. Данные полномочия указаны в ст. 165 БК РФ.

На региональном уровне порядок представления реестров расходных обязательств регулируется Приказом Минфина РФ от 1 июля 2015 г. № 103н «Об утверждении Порядка представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации» . Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 87 БК РФ). Например, Постановлением Правительства Республики Коми от 26 декабря 2007 г. № 321 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Республики

Коми»^[198] утвержден Порядок ведения реестра расходных обязательств Республики Коми. Данные реестра расходных обязательств субъекта РФ используются при формировании перспективного финансового плана, разработке проектов бюджета субъекта РФ на соответствующий год и формировании среднесрочного финансового плана для определения в плановом периоде объема бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр расходных обязательств Республики Коми. На Дальнем Востоке Администрацией

Приморского края принято постановление от 24 августа 2005 г. № 176-па «О порядке ведения реестра расходных обязательств Приморского края», и так в каждом субъекте РФ приняты аналогичные нормативные правовые акты, определяющие порядок ведения реестра расходных обязательств субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством.

Целью ведения реестра расходных обязательств является их учет и определение объема средств соответствующего бюджета, необходимых для их исполнения. Сам по себе реестр расходных обязательств не является элементом бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку предполагает обеспечение нормативно - правового закрепления расходов бюджетов, а не их целевой направленности. Однако, как отмечает И.В. Стародубровская^[199], этот инструмент необходим для раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств, поскольку именно на основе реестра осуществляется планирование действующих обязательств.

В этой связи реестр расходных обязательств может стать инструментом планирования принятых и уже исполняемых обязательств, а также тех, которые могут быть приняты в последующем в рамках финансового обеспечения рассматриваемых территорий, населенных коренными малочисленными жителями Российской Федерации.

Следует отметить, что в настоящее время работа по формированию прозрачной, а главное стабильной системы разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями, по выявлению и устранению пробелов в действующем отечественном законодательстве, и по его актуализации с учетом бюджетных реформ находится на стадии реализации. За 10 лет количество полномочий совместного ведения возросло почти в 2 раза, в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ более 50 раз вносились различные изменения и дополнения без передачи регионам достаточных источников их финансового обеспечения^{[200] [201].}

По оценкам экспертов паритетное распределение расходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации (14 % и 14 % к ВВП в 2000 году) за 16 лет преобразовалось в доминирование в бюджетной системе расходов федерального бюджета - 19,3 % к ВВП в 2015 году, расходы регионов снизились до 11,7 % по отношению к ВВП.

Таким образом, декларирование передачи полномочий на территориальный уровень не дало прироста расходов региональных бюджетов в процентах к ВВП страны.

Российской Федерации и отношение данных параметров к ВВП страны

Таблица 1. Распределение расходов по бюджетам бюджетной системы

207

* с 2005 года - данные по консолидированному бюджету приведены с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов

Несоответствие доходных источников и расходных обязательств субъектов Федерации является результатом решений, принимаемых на федеральном уровне. Одним из слабых звеньев при этом является не отвечающая современным реалиям система финансово-экономического планирования и прогнозирования.

4. Перечень государственных (муниципальных) услуг.

Для повышения эффективности бюджетных расходов и обеспечения реализации целей и задач, установленных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, государственных программах, применяется комплекс инструментов бюджета, ориентированного на результат, которые в целом можно охарактеризовать как инструменты бюджетирования по услугам.

Развитие и внедрение в бюджетный процесс инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает более четкое выделение единицы деятельности субъектов бюджетного планирования как основы для оценки результативности и эффективности этой деятельности. В качестве такой единицы была выбрана государственная (муниципальная) услуга^[202].

До настоящего времени в российском законодательстве отсутствует единое определение государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой за счет бюджета. В законодательстве дается два основных определения государственных и муниципальных услуг.

Так, БК РФ определяет государственные (муниципальные) услуги (работы) как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (ст. 6 БК РФ). В то же время нормы Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг» определяют государственную (муниципальную услугу) как деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий соответствующего органа публичной власти. То есть данный акт регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти, но применяется в том числе и к государственным (муниципальным) услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения, в том числе бюджетные и автономные (например, МФЦ).

При этом, как отмечает В.А. Яговкина^[203], понятие услуг и работ используется также в гражданском и налоговом законодательстве, имея там несколько иное содержание, ориентируясь прежде всего на потребителя (получателя) услуги, то есть в законодательстве отсутствует единое понимание государственной и муниципальной услуги, что влечет определенные сложности, например, при налогообложении государственных и муниципальных услуг.

Разграничило государственную работу и услугу Министерство финансов Российской Федерации, однако, сделало это в документе, носящем методический характер, а именно в Комплексных рекомендациях Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений»^[204].

Минфин РФ предлагает считать услугу, финансируемую из бюджета, для оказания которой дается государственное (муниципальное) задание, результатом деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица - получателя услуги, а работой - результат деятельности

учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом. Таким образом, если деятельность учреждения осуществляется в интересах конкретного потребителя - юридического или физического лица, то это услуга, а если же получателем услуги является общество в целом либо орган власти, то это можно отнести к категории работ.

В соответствии с положениями ст. 69.2 БК РФ при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание

государственных (муниципальных) услуг используется государственное (муниципальное) задание. Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг формируется на основе порядка, установленного исполнительным органом соответствующего уровня власти. В БК РФ в ст. 69 приводится закрытый перечень форм бюджетных ассигнований, к которым в том числе относятся бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг.

К основным критериям, характеризующим государственную (муниципальную) услугу, можно отнести:

а) предоставление услуг осуществляется на основании нормативных правовых актов, закрепляющих обязанность соответствующего публичноправового образования предоставлять данную услугу;

б) финансирование осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

в) услуги предоставляются определенной категории получателей, на удовлетворение потребностей которой направлена деятельность государственных органов и органов местного самоуправления;

г) как правило, результатом оказания услуги не является материальный продукт - услуга потребляется в процессе ее производства;

д) предоставляемая услуга имеет социально-экономический результат или эффект.

Как установлено в ст. 69.2 БК РФ, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации,

146

муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок формирования соответствующего бюджета.

Существует два вида перечней работ (услуг) - отраслевые и ведомственные перечни, которые ведутся в соответствии с отраслевыми (базовыми), утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Базовые (отраслевые) перечни формируются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, исходя из положений нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, регулирующих порядок предоставления государственных и муниципальных услуг и работ (см.: Приказ Минфина России от 16 июня 2014 г. № 49н «Об утверждении Перечня видов деятельности, по которым федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому

регулированию в установленных сферах деятельности, формируются базовые

211

(отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ» ).

Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, устанавливается Правительством Российской ^[205]

Федерации. Ведомственные перечни государственных услуг и работ формируются федеральными органами исполнительной власти (государственными органами), осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, а также главными распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения.

Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, муниципальными учреждениями, устанавливается соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований с соблюдением общих требований, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Все вышеперечисленные порядки и общие требования на федеральном уровне закреплены в едином основном подзаконном документе - постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2014 г. № 151 «О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней

государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными

учреждениями)» . ^[206]

Представляется, что формирование единого перечня услуг позволяет осуществить унифицированный подход к оказанию государственных услуг и формированию государственных заданий для оказания аналогичных услуг, а значит, сделать расходование бюджетных средств более эффективным и экономным.

До 1 июля 2014 г. федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, должны были быть утверждены базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ в соответствии с указанным постановлением. Однако, формирование заданий в соответствии с перечнями услуг будет происходить начиная с исполнения бюджетов лишь на 2016 год, следовательно, именно к 1 января 2016 года органам государственной власти (государственным органам) и местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в публичной собственности, а также главным распорядителям средств соответствующего бюджета, в ведении которых находятся казенные учреждения, необходимо было привести в соответствие ведомственные перечни государственных (муниципальных)услуг и работ, оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении учреждениями в качестве основных видов деятельности. При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могли сами назначить более ранний срок формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ.

Информация, сформированная по каждой государственной (муниципальной) услуге и работе (хоть в базовом перечне, хоть в ведомственном, независимо от уровня публично-правового образования и бюджета) образует реестровую запись.

Для определения реально существующей у населения потребности в государственных (муниципальных) услугах проводится оценка потребности в услугах. Оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах - процесс измерения спроса населения на предоставляемые или планируемые к предоставлению государственные (муниципальные) услуги, который

осуществляется путем анализа данных о фактических объемах предоставленных услуг и количестве потребителей услуг за предшествующие периоды с учетом наличия и степени воздействия факторов, которые непосредственно влияют на потребность в соответствующих услугах. В зависимости от специфики услуг потребности в них могут оцениваться как на уровне отдельного учреждения (и в дальнейшем суммироваться), так и на уровне отрасли в целом .

Одной из ключевых задач в практике внедрения бюджета, ориентированного на результат, в том числе для соблюдения эффективности расходования бюджетных средств, является оценка стоимости услуг, которая позволяет определить структуру затрат на предоставление каждой

государственной (муниципальной) услуги и рассчитать эффективность ее предоставления.

Оценка стоимости государственной (муниципальной) услуги предполагает учет всех расходов, которые необходимо произвести для оказания услуги. При этом в стоимость услуги включаются только расходы, которые необходимо осуществлять на регулярной основе во время оказания услуги. Расходы, не являющиеся регулярными (таковы, например, расходы на капитальный ремонт здания учреждения, оказывающего услуги), следует финансировать отдельно от финансирования услуг при переходе к системе бюджетирования по услугам, в том числе в рамках исполнения государственных (в том числе целевых) программ.

Например, в соответствии с целевой программой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Социально — экономическое развитие коренных ^[207] малочисленных народов Севера Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в 2011-2013 годах» в целях сохранения и защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, под созданием условий для развития традиционной хозяйственной деятельности, развития новых направлений деятельности коренных малочисленных народов Севера с использованием имеющегося потенциала понималась деятельность, связанная с предоставлением следующих видов услуг:

- социальная защита и укрепление здоровья коренных малочисленных народов Севера;

- увеличение количества обустроенных участков территорий традиционного природопользования;

- повышение уровня адресности мер государственной поддержки;

- подготовка и закрепление молодых специалистов коренных малочисленных народов Севера в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и т.д.

Следует оговориться, что не все из перечисленных услуг относятся к пониманию государственных услуг в рамках действующего законодательства (например, повышение уровня адресности мер господдержки услугой не является).

При финансировании услуг по сохранению и защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера к прямым расходам относились расходы на заработную плату сотрудникам субъектов бюджетного планирования , а к косвенным - специальным образом выделенная часть расходов на административно-управленческий персонал государственных (муниципальных) учреждений, например, Департамент природных ресурсов и несырьевого сектора экономики Ханты-Мансийского автономного округа, органы местного самоуправления, оплату услуг предприятий ЖКХ, транспорта и связи, проведение мероприятий, осуществляемых в рамках целевой программы, текущий ремонт и расходов на развитие организации.

К сожалению, в настоящее время расчет стоимости государственных (муниципальных) услуг на практике часто ведется с занижением объема расходов, которые необходимы для реального оказания услуг должного качества, что влечет неэффективное использование бюджетных средств и может не позволить реализовать программы, в рамках которых выполняется задание, с достижением необходимых целевых индикаторов.

В связи с этим необходимо обратить внимание на Приказ Минфина России от 1 июля 2015 г. № 104н «Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, осуществление которых предусмотрено бюджетным законодательством Российской Федерации и не отнесенных к иным видам деятельности, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением»^[208], которые применяются для расчета заданий начиная с 2016 года.

Предполагается, что новый унифицированный детализированный подход к процедуре расчета затрат позволит повысить эффективность использования бюджетных средств, в том числе, в сфере их распределения в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

5. Г осударственные (муниципальные) задания.

При составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) используется такой инструмент планирования как государственное (муниципальное) задание (см.: ст. 69.2 БК РФ).

В соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему

(содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Государственное (муниципальное) задание должно содержать порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения, требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания. Если это задание на оказание именно государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, а не работ, то оно дополнительно должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания услуг, а также предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Как установлено все в той же статье БК РФ, показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного муниципального задания бюджетным или автономным учреждением, то есть представляют собой инструмент бюджетного планирования.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение выполнения государственных(муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов

153

территориальных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

С 1 января 2016 г. формирование государственных заданий должно осуществляться в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2015 г. № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания»^[209].

При этом, форма задания и объем его финансового обеспечения не зависит от того, дано ли это задание бюджетному или автономному учреждению. Нормативные затраты на оказание государственной услуги рассчитываются на единицу показателя объема оказания услуги на основе базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат с учетом общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением в соответствующих сферах деятельности, однако, нормативные затраты на оказание отдельных государственных услуг и работ в соответствующих сферах могут определяться и с учетом иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В литературе особое внимание обращается на то, что задание используется и как инструмент планирования бюджетных ассигнований при составлении проекта бюджета, и, одновременно, - как инструмент ориентации учреждений, оказывающих услуги, на достижение установленных количественных и качественных результатов предоставления услуг (выполнения работ)^[210].

Утверждение объемов финансового обеспечения задания зависит от объемов расходов, утвержденных в бюджете в целом, поэтому, например, государственное задание для федеральных учреждений формируется в процессе формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, но утверждается не позднее 15 рабочих дней со дня утверждения главным распорядителям средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания (данные нормы действуют с 1 января 2016

^г)-

Органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных или автономных учреждений, главные распорядители средств федерального бюджета в отношении федеральных казенных учреждений обеспечивают формирование и представление информации и документов по каждому государственному заданию в Федеральное казначейство для включения в реестр государственных заданий, ведение которого осуществляется Федеральным казначейством в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации. Следует обратить внимание, что теперь речь идет не о реестре услуг (в настоящее время формируется перечень услуг, а не реестр), а о реестре заданий.

Основой для формирования задания служит правовая база, регулирующая предоставление услуг (работ), результаты ранее проведенных оценки потребности в государственных (муниципальных) услугах и оценки стоимости услуг, официальные формы статистической отчетности, финансовые и содержательные отчеты о деятельности учреждения и иная информация. Государственное (муниципальное) задание включает в себя все виды услуг и работ, которые учреждение оказывает полностью или частично за счет средств бюджета, в рамках деятельности, определенной уставом учреждения.

Подробное рассмотрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, позволило сформулировать предложения в отдельные нормативные правовые акты.

Более того, с учетом представленных аспектов, предлагаются соответствующие изменения в действующее законодательство, которые сводятся к следующему:

1. Дополнить главу 23 БК РФ соответствующей статьей 214.1, в которой закрепить право учитывать эффективность реализации государственных программ как важный фактор определения бюджетных назначений при внесении корректировок в федеральный бюджет на основе проектов государственных программ и при бюджетировании на следующий финансовый год.

2. Внести в главу 15 КоАП РФ статью 15.15.17, устанавливающую ответственность исполнителя за недостижение целей программы и неэффективность их деятельности.

Многоаспектно рассмотренные основные направления бюджетирования, ориентированного на результат, позволили в ходе настоящего исследования вывести наиболее значимые тенденции, свойственные развитию региональной политики рассматриваемых территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока, что, в свою очередь, дает возможность перейти к анализу государственных и муниципальных программ, являющихся механизмами бюджетного планирования, ориентированного на реализацию стратегического планирования, как направления государственной политики в социально-экономическом и финансовом секторе, и обеспечения национальной безопасности государства, в целом.

2.2.