<<
>>

2.3.5. Публічні накопичувальні фонди грошових коштів

Накопичувальні пенсійні фонди, які є фінансовою основою функціонування другого рівня пенсійної системи, сьогодні існують в 11 країнах Латинської Америки, у 26 країнах-членах ОЕСР[297], у 9 країнах Близького Сходу та Північної Африки, у 7 країнах Південної Азії та в 10 країнах Центральної і Східної Європи [303][298].

Україна стане одинадцятою країною Центральної і Східної Європи, яка введе другий рівень пенсійної системи з накопичувальними пенсійними фондами. За прогнозами економістів, у цих фондах накопичуватимуться дуже значні обсяги коштів [332; 222][299], тому утворення належного правового регулювання процесу формування, розподілу (перерозподілу) та витрачання цих коштів є надзвичайно актуальним питанням у країнах, які здійснюють пенсійну реформу.

Накопичувальні публічні фонди коштів почали з’являтися у світі лише в 80-х рр. ХХ ст. у вигляді накопичувальних пенсійних фондів. Питання, пов’язані з їх утворенням, управлінням, розподілом та використанням сьогодні є предметом бурхливих дискусій серед вчених-економістів [78][300]. Ідея утворення накопичувального пенсійного забезпечення в Україні, Російській Федерації, Казахстані та інших країнах СНД вперше почала обговорюватися лише в середині 90-х років минулого століття, коли у країнах розгорнулися широкомасштабні економічні та адміністративні реформи. Тому необхідно приймати до уваги те, що сьогодні правове регулювання накопичувальних пенсійних фондів і систем та публічних видатків, які в них виникають, знаходиться у процесі свого початкового становлення, чим пояснюється велика кількість невирішених правових проблем.

Поява накопичувальних пенсійних систем пов’язана з економічними, політичними та соціальними змінами, які відбулися в багатьох країнах світу протягом останніх 25 років. Ці зміни були пов’язані із виникненням кризи солідарних пенсійних систем, що існували в країнах задовго до появи накопичувальних пенсійних систем.

Тому основним завданням останніх був (і залишається сьогодні) захист майбутніх пенсіонерів від стрімкого зниження розміру їх пенсій через демографічні та економічні зміни в країнах. За економічними прогнозами, солідарні пенсійні системи будуть неспроможні фінансувати пристойні розміри пенсій, насамперед, через несприятливе демографічне становище, яке складається сьогодні майже в усіх розвинутих країнах Західної та Східної Європи, СНД, США, Канаді, Японії та в інших країнах світу [257; 242; 219][301].

Несприятливе демографічне становище викликане “старінням населення”, при якому на одну людину працездатного віку припадає все більша кількість людей пенсійного віку. Процес старіння населення є, передусім, результатом зниження народжуваності та збереження її на низькому рівні впродовж тривалого періоду, що не забезпечує навіть простого відтворення поколінь. В економічно розвинених країнах до цього додається вплив зростання середньої тривалості життя населення. Істотною протидією старінню населення цих країн є міграція, коли у пошуках роботи приїжджає молодь з інших країн.

В Україні сьогодні спостерігається не тільки старіння населення, але й скорочення його чисельності, викликане насамперед зниженням народжуваності та еміграцією людей працездатного віку в інші країни у пошуках робочих місць [449][302]. У 1992 році Україна мала населення чисельністю 52,2 мільйона осіб та була шостою з найбільших країн Європи на час здобуття незалежності. За останніх дванадцять років населення зменшилось на 4,6 мільйона осіб (9,7 %). Чисельність реального населення України на 1 січня 2004 року становила 47 мільйонів 622 тисячі чоловік. За 2003 рік чисельність населення України скоротилася на 0,8 % (381 тисяча осіб), а за 2002 рік скорочення становило майже 1 % (455 тисяч осіб) [394; 450][303].

За даними Організації Об’єднаних Націй, у 2050 року кількість людей віком понад 60 років перевищить чисельність тих, кому не виповнилося 16 [262][304].

Статистика також свідчить, що через півстоліття на одну особу віком від 65 років у світі в середньому припадатиме лише чотири особи, котрі активно працюють. Сьогодні це співвідношення становить 1:9, а ще у 1950 році на одного пенсіонера припадало дванадцять осіб так званого “виробничого віку”. Крім демографічних факторів, які викликають кризовий стан солідарних пенсійних систем, є також і економічні фактори, які найсильніше проявляються в країнах із перехідною економікою [216; 215; 201; 384][305].

Внаслідок цього підтримка пристойних розмірів солідарних пенсій вимагає або значного підвищення ставки обов’язкових пенсійних відрахувань (що “штовхатиме” економіку “в тінь” для зменшення розміру обов’язкових платежів), або зменшення розміру виплачуваних пенсій. Але і той, і інший захід є політично неприйнятним у будь-якій країні.

Публічні накопичувальні фонди стали з’являтися у результаті проведення країнами пенсійних реформ, які передбачають запровадження трирівневих пенсійних систем. У 80-х роках минулого століття криза солідарних пенсійних систем у деяких країнах стала предметом серйозного занепокоєння урядів і вимагала нових шляхів вирішення. Першою країною у світі, яка розпочала революційну за своєю новизною пенсійну реформу, стала Чилі. У 1981 році уряд Чилі вирішив повністю замінити свою державну солідарну пенсійну систему на нову – накопичувальну пенсійну систему. Навіть сьогодні чилійська державна пенсійна система вважається одним з найбільш екстремальних прикладів пенсійних систем, в якій всі функції щодо збирання, накопичення, інвестування обов’язкових пенсійних внесків та виплати державних пенсій покладено на приватні установи – накопичувальні недержавні пенсійні фонди та страхові компанії [197][306].

По суті, у Чилі вперше у світі недержавним пенсійним фондам було делеговано виконання державних функцій щодо реалізації програм обов’язкового державного пенсійного забезпечення. При цьому держава встановлювала: 1) категорію осіб, за яких необхідно робити обов’язкові пенсійні внески до накопичувальних недержавних пенсійних фондів; 2) розміри таких обов’язкових платежів; 3) санкції, які застосовувалися до неплатників; 4) правила інвестування коштів, що накопичувалися в недержавних пенсійних фондах; 5) цільове використання коштів; 6) правила розрахунку та виплати пенсій, які вважаються пенсіями з державної пенсійної системи, що виплачуються за рахунок коштів, накопичених у недержавних пенсійних фондах.

Таким чином, у Чилі вперше у світі з’являється новий вид юридичних осіб – недержавні пенсійні фонди, які:

1) за своїм організаційно-правовим статусом є приватними установами, що утворюються приватними засновниками відповідно до законодавства,

2) мають повністю приватне управління власною діяльністю, що здійснюється за правилами, встановленими законодавством країни (тобто – мають повністю недержавне адміністрування процесу збирання, накопичення, інвестування та виплат пенсій), але при цьому

3) збирають, накопичують, інвестують та виплачують публічні за своєю економічною та правовою природою кошти, а саме – кошти, за рахунок яких фінансуються державні накопичувальні пенсії.

Поява публічних накопичувальних пенсійних фондів із приватним організаційно-правовим статусом викликає сьогодні безліч запитань не тільки у економістів, але ще більше – в юристів-фінансистів та цивілістів, які лише починають з’ясовувати шляхи врегулювання правових проблем, пов’язаних із функціонуванням такого виду публічних фондів коштів, та чіткий розподіл сфер застосування фінансово-правових та цивільно-правових норм при регулюванні відносин, що виникають у процесі діяльності публічних накопичувальних пенсійних фондів.

Досвід Чилі набув широкої популярності в країнах Латинської Америки, які перейняли багато рис чилійської пенсійної системи [350][307]. Упродовж останніх 20 років систему пенсійного забезпечення було реформовано у восьми латиноамериканських країнах. Решта країн регіону розглядає можливість проведення пенсійної реформи найближчим часом [245][308]. Переважна більшість цих країн частково відмовилися від державних систем солідарного пенсійного забезпечення на користь обов’язкових, накопичувальних пенсійних систем, що базуються на публічних накопичувальних пенсійних фондах, в яких застосовується персоніфікація пенсійних внесків та інвестиційного доходу і недержавне управління коштами [221; 263][309]. Отже, новий вид публічних накопичувальних фондів став швидко поширюватися у світі під час проведення пенсійних реформ.

Пізніше, у 1994 році Міжнародний банк реконструкції та розвитку проаналізував, узагальнив та підтримав чилійський підхід, назвавши його “приватизацією державних пенсійних систем” з огляду на те, що такі обов’язкові державні накопичувальні пенсійні системи повністю функціонують через приватні установи (недержавні пенсійні фонди) [201][310]. Головним висновком Міжнародного банку реконструкції та розвитку стала рекомендація країнам із кризовими солідарними пенсійними системами провести реформу з метою заміни принаймні частини солідарної пенсійної системи новою накопичувальною державною системою.

Відповідно до класифікації, яку ввів Міжнародний банк реконструкції та розвитку, солідарні пенсійні системи стали називатися “пенсійними системами першого рівня”, державні обов’язкові накопичувальні пенсійні системи – “пенсійними системами другого рівня”, а добровільні накопичувальні пенсійні системи – “пенсійними системами третього рівня”[311].

Результати аналізу перших накопичувальних пенсійних систем та узагальнюючі рекомендації, надані Міжнародним банком реконструкції та розвитку іншим країнам, були опубліковані в 1994 році і стали розглядатися як своєрідні перші “міжнародні стандарти” утворення та функціонування накопичувальних пенсійних систем (пенсійних систем другого рівня).

Накопичувальні пенсійні системи, на відміну від солідарних, мають елемент інвестування первинних пенсійних внесків. Це означає, що кошти, які вносяться до системи накопичувального пенсійного страхування протягом тридцяти-сорока років (час, коли людина працює і робить обов’язкові пенсійні внески), примножаться за рахунок отримання інвестиційного прибутку. Наявність інвестиційного прибутку на накопичені кошти дає змогу досягти пристойних розмірів пенсій за рахунок не дуже великих розмірів пенсійних внесків, які робляться протягом часу працездатності людини. При цьому розмір пенсійної виплати конкретній особі залежить лише від суми пенсійних внесків, які відраховувалися нею чи її роботодавцями, розміру отриманого інвестиційного прибутку та величини адміністративних видатків накопичувальних пенсійних фондів. Тобто накопичувальні пенсійні системи не залежать від демографічного становища країни, на відміну від солідарних пенсійних систем, які є дуже чутливими до нього.

В Україні станом на 1 січня 2003 року виплати за рахунок солідарного пенсійного фонду забезпечували в середньому 35 % від середньої заробітної плати в Україні [393][312], і у майбутньому суттєво підвищити розмір виплат із солідарного пенсійного фонду буде важко внаслідок негативних демографічних змін та економічної неможливості значного підвищення розмірів обов’язкових платежів до солідарного Пенсійного фонду України. Тому дедалі більше зростатиме роль публічних накопичувальних пенсійних фондів, за кошти яких фінансуватимуться накопичувальні пенсійні виплати додатково до пенсій із солідарного пенсійного фонду.

Але накопичувальні пенсійні системи суттєво залежать від стану економіки та фондового ринку країни, які впливають на величину інвестиційного прибутку, у той час, як солідарні пенсійні системи від них є майже незалежними. Ось чому економісти вважають, що поєднання солідарних пенсійних систем першого рівня та накопичувальних пенсійних систем другого рівня може значно підвищити захист громадян від різкого зменшення розміру їх пенсій у майбутньому.

Трирівневі пенсійні системи мають три складові, які будуть забезпечувати у майбутньому пенсії за рахунок коштів трьох рівнів пенсійної системи, а саме:

1) перший рівень – солідарна пенсійна система – фінансуватиме державну солідарну пенсію за віком (базову солідарну пенсію);

2) другий рівень – обов’язкова накопичувальна система – фінансуватиме державну обов’язкову накопичувальну пенсію;

3) третій рівень – добровільна система пенсійних заощаджень – фінансуватиме додаткові добровільні (недержавні) пенсії.

Солідарна система (перший рівень) забезпечує базовий дохід людини після виходу на пенсію. В солідарній системі пенсії можуть бути фіксованого розміру (i фінансуватися за рахунок коштів державного бюджету) або мати розмір, що залежить від величини заробітку i трудового стажу (у цьому разі пенсію визначають за відповідною формулою, яка враховує ці два показники). Чинна система пенсійного забезпечення в Україні є солідарною, де виплати фінансують тільки за рахунок поточних надходжень, і до 1 січня 2004 р. в Україні не було другого та третього рівнів пенсійної системи. Відповідно до нових законів України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” та “Про недержавне пенсійне забезпечення”, які набрали чинності з 1 січня 2004 р., в Україні створюються другий та третій рівні пенсійної системи, що призводить до виникнення нового виду публічних фондів – недержавних накопичувальних пенсійних фондів. Спинимося на цьому докладніше [78][313].

У більшості країн, які проводять пенсійну реформу, передбачено створення другого рівня пенсійної системи – обов’язкової накопичувальної пенсійної системи. В ній акумулюються обов’язкові пенсійні заощадження, що обліковуються на персоніфікованих пенсійних рахунках кожного працюючого громадянина, на користь якого робляться обов’язкові пенсійні відрахування до державної накопичувальної пенсійної системи. Відповідно до ставки відрахувань, яка визначається законом, працівники або роботодавці від їхнього імені (а в деяких країнах також самозайнятi особи) сплачують обов’язкові пенсійні внески до накопичувальних пенсійних фондів, обраних працівниками. Такі внески обліковуються на індивідуальних (персоніфікованих) пенсійних рахунках кожного працюючого громадянина, за якого робляться відповідні внески.

Кошти, які накопичуються в цій системі, не використовуються для фінансування поточних зобов’язань перед сьогоднішніми пенсіонерами (як у солідарній системі), а підлягають інвестуванню відповідно до правил, встановлених державою. Отриманий інвестиційний дохід розподіляється між громадянами, на ім’я яких робилися первинні обов’язкові пенсійні внески, і накопичується разом із первинними пенсійними внесками (саме тому цей рівень пенсійної системи і отримав назву “накопичувальний”). Після виходу на пенсію громадянин отримує право на одержання другої частини пенсії, додатково до своєї пенсії з першого рівня (базової “солідарної” пенсії). Розмір цієї частини пенсії обчислюється з урахуванням обсягу накопичених протягом усього трудового періоду внесків та інвестиційного доходу, що обліковуються на рахунку такого громадянина.

Отже, із запровадженням другого рівня пенсійної системи – обов’язкової державної накопичувальної системи – в державі утворюються, інвестуються, розподіляються та використовуються грошові накопичувальні пенсійні фонди. З’ясуємо, чи можна відносити ці фонди до публічних, користуючись ознаками публічності, виділеними нами раніше:

1) відповідно до ст. 7 Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення” фонди коштів недержавних пенсійних фондів другого рівня пенсійної системи належать їх учасниками і, таким чином, є різновидом спільної власності учасників таких фондів. При цьому ці кошти не можуть бути використані будь-яким учасником фонду за власним бажанням та на цілі інші, ніж визначені законом, і використовуються виключно на фінансування державної накопичувальної пенсії за віком. Отже, кошти накопичувальних пенсійних фондів другого рівня не є приватною власністю окремої особи, а є спільною власністю учасників суспільного громадського утворення. Це означає наявність першої ознаки публічності цих фондів;

2) кошти накопичувальних пенсійних фондів другого рівня пов’язані із задоволенням одного з видів публічного інтересу, а саме суспільного інтересу в отриманні обов’язкових накопичувальних пенсій за віком, який визнано державою. Це означає наявність другої ознаки публічності цих фондів;

3) метою утворення, розподілу та використання накопичувальних пенсійних фондів другого рівня є задоволення потреб членів суспільства. Це означає наявність третьої ознаки публічності цих фондів;

4) кошти недержавних пенсійних фондів другого рівня пристосовані для спільного задоволення інтересів всіх учасників таких фондів у накопиченні коштів та їх подальшого інвестування з метою отримання максимальних прибутків з мінімальним ризиком втрати коштів протягом всього часу накопичення коштів (до досягнення учасниками фонду пенсійного віку). Це означає наявність четвертої ознаки публічності цих фондів;

5) правила утворення, інвестування, розподілу та використання цих фондів коштів регулюються шляхом встановлення владних приписів держави. Так, обов’язковість пенсійних внесків, їх ставка, правила інвестування, розподілу та використання встановлюються виключно нормами законів України та інших країн, які запровадили другий рівень пенсійної системи – обов’язкове накопичувальне пенсійне страхування. Це означає наявність п’ятої ознаки публічності таких фондів.

Таким чином, накопичувальні пенсійні фонди другого рівня пенсійної системи є новим різновидом публічних фондів у державі (що буде детально розглянуто нами у наступних розділах роботи).

Світова практика проведення пенсійних реформ свідчить, що накопичувальні пенсійні фонди другого рівня пенсійної системи можуть бути різних видів. Так, за формою власності на кошти, що накопичуються в цих фондах, їх можна поділити на державні та недержавні.

Державні накопичувальні пенсійні фонди зустрічаються у світовій практиці досить рідко і здебільшого утворюються державою як “інструмент перехідного періоду” при проведенні пенсійних реформ. Державний накопичувальний пенсійний фонд – це фонд, кошти якого законодавчо визнані власністю держави. Адміністративне управління діяльністю такого фонду здійснюється уповноваженим органом державної влади (часто це – той самий орган, який опікується солідарним пенсійним фондом країни), а управління активами фонду (інвестування його активів) може здійснюватися: уповноваженим органом державної влади, Центральним банком країни або приватними компаніями з управління активами відповідно до законодавства країни. Інакше кажучи, державні накопичувальні пенсійні фонди можуть мати державне чи приватне адміністрування та управління їх активами.

Державні накопичувальні пенсійні фонди, як правило, утворювалися на початку введення в країнах обов’язкового державного накопичувального пенсійного страхування (другого рівня пенсійної системи). Накопичувальні пенсійні внески, що здійснюються на користь усіх працюючих фізичних осіб, які належать до визначеної законом категорії громадян, спрямовуються до цього фонду в розмірах та у порядку, встановленому законом. Згодом держава дозволяє фізичним особам – учасникам державного накопичувального пенсійного фонду переводити належні їм накопичені кошти (розмір яких визначається за інформацією, відображеною на індивідуальних пенсійних рахунках учасників фонду) до обраних на власний розсуд недержавних накопичувальних пенсійних фондів, яким дозволено отримувати кошти обов’язкового накопичувального пенсійного страхування. Приклади державних накопичувальних пенсійних фондів можна знайти у Болівії, Росії та Казахстані.

Основними аргументами, які висловлювалися в країнах, що утворили державні накопичувальні пенсійні фонди, були такі:

1) проведення пенсійних реформ у країнах з перехідною економікою, які не мають розвинутого фондового ринку, вимагає тимчасового додаткового державного регулювання накопичення й інвестування великого обсягу коштів, що надходять до другого рівня пенсійної системи;

2) відсутність працюючої системи недержавних пенсійних фондів, які мають досвід адміністративного управління відповідною діяльністю, або відсутність компаній з управління активами, які мають досвід з управління великими обсягами коштів, зобов’язує державу тимчасово взяти ці функції на себе.

Економісти висловлюють різні думки з приводу достатності таких аргументів для введення державних накопичувальних пенсійних фондів другого рівня та державного управління їх активами. Найчастіше вони приходять до висновку про негативний вплив державного управління на рівень інвестиційних прибутків учасників обов’язкового державного накопичувального пенсійного страхування [158; 248; 228][314]. Тому введення державних накопичувальних пенсійних фондів пропонується розглядати дійсно як тимчасовий захід у країнах з нерозвинутим фондовим ринком та нерозвинутим (або навіть неіснуючим на час проведення пенсійної реформи) третім рівнем пенсійної системи.

Другим та найбільш поширеним видом публічних накопичувальних пенсійних фондів є недержавні пенсійні фонди, які, у свою чергу, поділяються на фонди відкритого та закритого типу. Право юридичних осіб з недержавною формою власності накопичувати, інвестувати, розподіляти та витрачати відповідно до визначеного законом цільового призначення коштів системи обов’язкового накопичувального державного пенсійного страхування передбачено чинним законодавством Росії, Казахстану, Болгарії, Польщі, Угорщини, Чилі та інших країн.

Недержавні пенсійні фонди відкритого типу – це юридичні особи спеціального виду, які засновуються будь-якими юридичними особами для широкого кола учасників. Учасниками таких фондів можуть бути будь-які фізичні особи незалежно від місця та характеру їх роботи, віку і громадянства. Ці особи залучаються до участі у відкритих фондах через мережу відділів пенсійного фонду або пенсійними агентами фонду. Всі внески до відкритого фонду зараховуються на його рахунок у спеціальному банку-зберігачі та інвестуються. У світовій практиці засновниками відкритих пенсійних фондів, як правило, стають банки або страхові компанії.

Недержавні пенсійні фонди закритого типу поділяються на корпоративні та професійні пенсійні фонди. Корпоративні пенсійні фонди утворюються юридичними особами – роботодавцями або групами роботодавців виключно для своїх працівників. Тобто учасниками цього фонду можуть бути виключно фізичні особи, які перебувають (або перебували) у трудових відносинах з роботодавцями – засновниками такого фонду та роботодавцями – платниками, які приєдналися до такого корпоративного фонду. Це означає, що фізична особа – учасник корпоративного пенсійного фонду, повинна буде залишити його у разі припинення трудових відносин з роботодавцем – засновником чи платником такого фонду. Але при цьому кошти, що належать такому учаснику, також не залишаться у корпоративному фонді. Розмір цих коштів визначається за даними на його індивідуальному пенсійному рахунку. За законодавством більшості країн кошти з корпоративного пенсійного фонду не можна забрати готівкою у вигляді одноразової виплати, але можна перевести їх до іншого фонду.

Корпоративні пенсійні фонди є привабливими для великих підприємств, тому що підприємство і його працівники мають повний контроль за діяльністю такого фонду і можуть легко та оперативно приймати рішення у разі погіршення показників інвестиційного прибутку, збільшення адміністративних видатків або погіршення адміністративного управління діяльністю пенсійного фонду.

Професійні пенсійні фонди – це фонди, засновниками яких виступають об’єднання юридичних осіб – роботодавців або об’єднання фізичних осіб, пов’язані за видом їх професійної діяльності, включаючи професійні спілки. Учасниками таких фондів можуть бути виключно фізичні особи, пов’язані за видом своєї професійної діяльності, визначеної у статуті фонду. Отже, зміна місця роботи особи, зазвичай, не впливає на її право бути учасником професійного пенсійного фонду.

У професійному фонді може брати участь будь-яка кількість вкладників – юридичних та фізичних осіб. Єдиною умовою для участі фізичних особи в таких фондах є наявність певних характеристик вкладників та учасників, що визначаються статутом професійного пенсійного фонду. Такими характеристиками можуть бути: розташування всіх підприємств –вкладників такого фонду в одній області (або навіть районі); належність підприємств до однієї галузі економіки; належність фізичних осіб – учасників до спільної професії або членство в одній професійній спілці чи в одному об’єднанні роботодавців.

Адміністративне управління діяльністю недержавного пенсійного фонду і управління його активами незалежно від виду недержавного пенсійного фонду в усіх країнах потребує отримання державних ліцензій і здійснюється приватними юридичними особами з дотриманням вимог законодавства.

Отже, підприємства-роботодавці мають можливість засновувати власні корпоративні фонди для своїх працівників і осіб, які працюють на пов’язаних з ними підприємствах, або можуть стати засновниками відкритих чи професійних пенсійних фондів. Практика зарубіжних країн, де недержавні пенсійні фонди працюють протягом десятиріч, показує, що великим підприємствам (чисельність працівників яких перевищує 5 тис. осіб) найбільш вигідно створювати власні корпоративні недержавні пенсійні фонди. А малим та середнім підприємствам здебільшого недоцільно створювати власні корпоративні фонди через відносну дорожнечу створення та утримання власного пенсійного фонду. Тому зарубіжне законодавство, як і Закон України “Про недержавне пенсійне забезпечення”, передбачає декілька шляхів організації додаткового пенсійного забезпечення для працівників малого та середнього бізнесу. Їх роботодавці можуть:

1) об’єднатися і утворити корпоративні фонди кількох роботодавців;

2) приєднатися до вже створених великими підприємствами корпоративних фондів як роботодавці – платники;

3) робити додаткові пенсійні внески на користь своїх працівників у відкриті недержавні пенсійні фонди;

4) сплачувати внески до професійного пенсійного фонду, якщо професійна діяльність цих роботодавців відповідає ознакам, встановленим у статуті такого професійного пенсійного фонду.

Із зазначеного вище можна зробити висновок, що за ознакою форми власності на кошти накопичувальних пенсійних фондів їх можна поділити на державні та недержавні накопичувальні пенсійні фонди. А за ознакою кола засновників та учасників недержавні пенсійні фонди, у свою чергу, поділяються на відкриті, корпоративні та професійні.

Державні накопичувальні пенсійні фонди можуть мати державне чи приватне управління активами та адміністративне управління їх діяльністю. А недержавні накопичувальні пенсійні фонди завжди мають приватне управління активами та адміністративне управління.

В Україні відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” (ст. 78-98) передбачено спочатку утворення єдиного недержавного Накопичувального фонду (відмінного від діючого сьогодні солідарного Пенсійного фонду України). Потім окремим законом буде дозволено робити обов’язкові державні пенсійні внески другого рівня (тобто внески до обов’язкової накопичувальної пенсійної системи України) у недержавні пенсійні фонди, утворені за Законом України “Про недержавне пенсійне забезпечення”.

Це означає, що приватні за своєю організаційно-правовою формою юридичні особи (недержавні пенсійні фонди) отримають право збирати, накопичувати, інвестувати та використовувати для виплат державних пенсій з обов’язкової накопичувальної системи (другого рівня пенсійної системи) кошти публічного соціального призначення, тобто публічні фонди коштів.

Цікаво, що можливість виконання недержавними організаціями публічних функцій, визнаних державою, зазначав ще П.М. Годме [182][315]. Так, розглядаючи механізми забезпечення визнаного державою суспільного інтересу, П.М. Годме відзначає, що бувають випадки, коли навіть приватні або напівприватні організації одержують від держави право здійснювати деякі прерогативи і програми публічної влади і можуть використовувати в процесі своєї діяльності засоби примусу. При цьому держава бере до уваги загальну зацікавленість в діяльності цих організацій і надає їм можливість використання засобів публічної влади.

Як конкретний приклад у цьому випадку П.М. Годме розглядає кошти, що перебувають у розпорядженні кас соціального забезпечення або кас забезпечення сім’ї у Франції. Відповідно до законодавства Франції ці організації мають приватний характер, але виконують державну програму загальнообов’язкового державного соціального забезпечення, тобто виконують функцію державної влади як у процесі формування ресурсів, якими фінансується ця програма, так і при їх розподілі. В державній системі обліку та звітності Франції у часи П.М. Годме грошові кошти цих організацій об’єднувалися з коштами державного бюджету та показувалися разом у рубриці “обов’язкові внески”. Тому у випадках, які розглядає П.М. Годме, грошові кошти, які використовуються приватними організаціями в процесі здійснення функцій публічної влади, є, по суті, державними грошовими коштами.

Але подальший розвиток системи публічних фінансів привів до появи нового виду публічних фондів коштів – накопичувальних пенсійних фондів обов’язкового державного пенсійного страхування, які не лише перебувають у розпорядженні приватних юридичних осіб, але також не є власністю держави. Публічність цих фондів коштів підтверджується тим, що вони відповідають усім ознакам публічності, які ми виділили раніше, що буде детально досліджено у наступних розділах роботи.

Таким чином, поява накопичувальних публічних фондів зумовлена необхідністю ефективного збереження та інвестування коштів з метою їх примноження та використання у майбутньому для фінансування нового виду державних пенсій за віком, а саме – накопичувальних державних пенсій. Це означає, що одним із основних завдань правового регулювання відносин, які виникають з приводу коштів накопичувальних пенсійних фондів, є забезпечення ефективного управління (інвестування) цих коштів протягом усього періоду їх накопичення.

Зрозуміло, що і раніше регулюючи процес утворення, розподілу, перерозподілу та витрачання державних фондів коштів, держава також забезпечувала здійснення управління такими фондами коштів. Але в солідарних фондах управління коштами не мало характеру окремо виділеної функції. Іншими словами, поява публічних накопичувальних пенсійних фондів не тільки розширила систему публічних фінансів, але й обумовила розширення функцій держави та виокремлення нової – вкрай важливої – функції по забезпеченню довгострокового управління фондами коштів, які накопичуються у публічних фондах.

Під управлінням коштами публічних накопичувальних фондів розуміється організація ефективного інвестування цих коштів з метою їх збереження протягом усього часу накопичення та отримання інвестиційного доходу, який розподіляється між застрахованими особами (громадянами, які підлягають обов’язковому пенсійному страхуванню через накопичувальні пенсійні фонди відповідно до законодавства країни). Здійснення функції державного управління коштами публічних накопичувальних фондів у всіх країнах регулюється окремими нормами законодавства.

В Україні, наприклад, правовому регулюванню управління коштами публічних накопичувальних пенсійних фондів присвячено ст. 78-102 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” та ст. 10, 21, 32, 34-51 Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення”. Ці статті визначають, зокрема:

1) правила адміністративного управління коштами накопичувальних пенсійних фондів – ведення персоніфікованого обліку пенсійних внесків та інвестиційного доходу, надання інформації щодо накопичених коштів, звітування про обсяг та напрямки адміністративних видатків тощо;

2) юридичних осіб та державні органи, які мають право здійснювати адміністративне управління публічними накопичувальними пенсійними фондами;

3) правила інвестування коштів, які акумулюються в публічних накопичувальних пенсійних фондах; правила розподілу та використання інвестиційного доходу;

4) юридичних осіб, які мають право здійснювати управління коштами публічних накопичувальних пенсійних фондів.

Таким чином, з появою публічних накопичувальних фондів коштів з’являється потреба у правовому регулюванні довгострокового управління коштами таких фондів. Але будь-які суспільні відносини, які виникають у сфері публічних фінансів щодо коштів публічних фондів, охоплюються предметом фінансового права та регулюються його нормами. До цього часу предмет фінансового права охоплював суспільні відносини, пов’язані з процесом утворення, розподілу (перерозподілу) та використання солідарних публічних фондів коштів та з контролем за цим процесом. Поява та виокремлення нового завдання правового регулювання у сфері публічних фінансів розширює сферу відносин, які є предметом фінансового права. Отже, з урахуванням наведеного вище, ми пропонуємо нове визначення предмета фінансового права:

предметом фінансового права є суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, а також здійснення контролю за цим процесом.

З урахуванням визначення публічних фінансів, наведеного вище, можна говорити, що предметом фінансового права є публічні фінанси.

Спираючись на нове розуміння та визначення предмету фінансового права можна дати і наступне нове визначення фінансового права як галузі права: фінансове право – це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням всіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, а також здійснення контролю за цим процесом. Або, у більш лаконічній формі, фінансове право – це сукупність правових норм, що регулюють публічні фінанси.

Необхідно відзначити, що у часи великих перетворень у суспільстві завжди різко зростає інтерес до вивчення суті того, що відбувається, – до його глибокого, навіть філософського осмислення і розуміння [31][316]. Мабуть тому останнім часом питання про необхідність переосмислення предмета науки розглядається фахівцями в багатьох галузях суспільних наук, зокрема у філософії науки [74; 151][317], філософії права [11][318], соціології [40; 64; 10][319], публічному праві [183; 72; 120][320] та фінансовому праві. При цьому робиться перегляд поглядів і точок зору, які висловлювалися багато десятиліть тому, але не сприймалися в радянські часи із зрозумілих причин. Це повною мірою стосується і того, що відбувається у сфері права взагалі [164; 11; 330; 6][321] та фінансового права зокрема.

Під предметом будь-якої науки розуміють об’єкти її дослідження – ті чи інші процеси та явища [60][322]. Природні науки досліджують явища та процеси, які відбуваються в природі, суспільні науки – процеси та явища, що відбуваються в суспільстві. Досліджувані процеси та явища завжди розглядаються під певним “кутом зору”, що породжує різноманіття думок дослідників. Відповідно до принципу гомогенності в науково-теоретичному пізнанні, який із найбільшою повнотою був теоретично осмислений та застосований у науковому дослідженні К. Марксом, зведення теоретичної концепції передбачає мобілізацію тільки таких аргументів та фактів, які розкривають сутність та специфічну природу предмета, що досліджується. У звичайних умовах існування “сталої” наукової доктрини “кут зору”, обраний науковцями при дослідженні тих чи інших явищ (як природи, так і суспільства), здається чимось очевидним до тих пір, доки осмислення відбувається в традиційних для даної науки формах. У цьому разі певний “кут зору” та напрям осмислення предмета науки є “заздалегідь заданим” вченому разом із “традиційним матеріалом” певної науки.

Стан справ виглядає зовсім по-іншому, коли відповідний “кут зору” ще не є напрацьованим, чи коли він вже “не є слушним”. У таких випадках “просте питання” про “кут зору” при дослідженні об’єктів науки та, як наслідок, і про власне предмет науки, перетворюється у складну проблему щодо співвідношення теорії та практики, наукової абстракції та реальності. І тоді постає питання про переосмислення категорій науки на новому, часто навіть філософському рівні. Співвідношення між безпосереднім спостереженням і тими поняттями та категоріями, які застосовуються при “науковому описі” процесів та явищ у природі чи суспільстві, є головною темою філософії науки [193][323] та філософії права [3; 4; 179; 70; 77][324]. Але навіть фахівці інших суспільних наук починають звертатися до цих питань у пошуках “власної істини” в часи різкої зміни основних положень наявних наукових доктрин.

Так, у результаті дискусій щодо предмета фінансового права юристи-фінансисти почали обговорення і пошук методів, принципів та методологій наукового пізнання у сфері правовідносин, а саме – фінансових правовідносин, що, по суті, є функцією філософії права [11][325] і темою досліджень фахівців саме цієї галузі знання. Але висловлене фахівцями з фінансового права різноманіття підходів до визначення предмета цієї галузі права призвело до пошуків процесу формалізації й узагальнення нових поглядів. Російський учений-юрист Ю.О. Крохіна, наприклад, почала у своїх роботах дослідження процесу формалізації фінансово-правової доктрини і запропонувала використовувати існуючу фінансово-правову доктрину як фактор оптимізації фінансового законодавства [292][326].

При цьому, визначаючи предмет фінансового права, Ю.О. Крохіна керувалася, по-перше, тим, що предмет науки являє собою сукупність об’єктивних закономірностей, які відображуються в її основних категоріях і поняттях, а по-друге, тим, що наука фінансового права вивчає не тільки зміст галузі фінансового права, але і його форму. Тому, на думку Ю.О. Крохіної, “дослідження фінансового права з позицій наукового осмислення його форми та змісту дають змогу чітко відмежувати фінансове право як галузь права”[327]. Безумовно, підхід, запропонований Ю.О. Крохіною, дозволяє підбити підсумок та узагальнити знання, які вже міцно укріпилися в існуючій науковій доктрині. Але він не дає змоги осмислити та “вхопити момент” необхідності переходу від наявної доктрини до нової шляхом перегляду базових та поки-що домінуючих позицій і поглядів, закріплених у цій доктрині.

Український учений-юрист П.С. Пацурківський іде далі і робить спробу філософського осмислення самого процесу формування та зміцнення нових фінансово-правових доктрин [298][328]. Визначаючи предмет фінансового права, П.С. Пацурківський, зокрема, зазначає: “З методологічної точки зору, на нашу думку, найбільш доцільно починати пошук відповідей на злободенні питання фінансово-правової практики з відповіді на запитання: чим у дійсності є фінансове право – витвором природи (у даному випадку під природою ми розуміємо все суспільство як найвищу форму буття природи) чи атрибутом держави, його витвором? А якщо і того, і іншого одночасно, то яка роль природи і яка роль держави у творенні фінансового права? Вочевидь, це питання і треба розуміти як основне питання науки фінансового права. Залежно від того, як вирішується це питання, вирішуються і всі інші питання теорії та практики фінансового права” [365][329].

Таким чином, основним питанням науки фінансового права як окремої галузі правової науки П.С. Пацурківський вважає питання щодо генезису права[330] або ж навіть щодо причин самого генезису права, тобто питання щодо загальних основ буття правової реальності, яке є одним із основних питань іншої науки, а саме – філософії права [4; 179; 70; 77][331]. При цьому ключ до вирішення поставленого питання П.С. Пацурківський вбачає у застосуванні до фінансового права “вже неодноразово перевіреного іншими галузями юриспруденції принципу соціального натуралізму”, згідно з яким, на його думку, “суспільство, тобто природа, відіграє ту роль, що створює об’єктивні фінансові відносини, а держава відіграє ту роль, що придає цим природним фінансовим відносинам відповідну соціальну форму, яка називається фінансовим законодавством” [365][332].

Отже, як бачимо, один і той же факт (явище природи чи суспільства) різні вчені можуть тлумачити – “ідеалізувати”, – по-різному, обираючи за “суттєві ознаки” різні властивості об’єкта дослідження. При цьому вчені-дослідники отримують різні висновки щодо закономірностей та сутності цього об’єкта, оскільки сутність речей має сенс лише у співвідношенні до тієї мети, яку ставить перед собою суб’єкт дослідження – вчений [193][333]. І якщо остаточне тлумачення об’єкта дослідження залежить лише від “кута зору” певного вченого, то наука стає сферою свавілля та суб’єктивізму.

Запобігти останньому можна шляхом постійного зіставлення мети певного вченого та його “кута зору” на предмет науки з розумінням мети та сутності об’єктів дослідження, отриманих іншими вченими, які вивчали відповідний об’єкт під іншим “кутом зору”. Через це принцип гомогенності наукового дослідження в позитивістській філософії перетворюється на “принцип лояльності” [74][334], відповідно до якого “кути зору” на дійсність, що досліджується науковими дисциплінами, є принципово рівноцінними, однаково допустимими і являють собою або результат “домовленості вчених” [187][335], або – справою смаку окремих дослідників [193][336].

Вихід учених-юристів за межі питань, притаманних саме фінансовому праву, цілком зрозумілий. Адже неможливо збагнути сутність права, залишаючись у колі його понять. І вихід у сферу позаправових і разом з тим тісно пов’язаних із правовою реальністю причинних чинників відкриває нові пізнавальні перспективи, дозволяє відмовитися від тих пояснювальних штампів і догм, що вже давно втратили свою продуктивність [11][337]. Але надалі ми у своїй роботі намагатимемося не вирішувати питань, якими займаються такі науки, як теорія права, філософія науки та філософія права, а лише спиратимемося на їх ідеї та позиції, зосереджуючись на колі проблем саме фінансового права як науки та як галузі права.

<< | >>
Источник: НЕЧАЙ АННА АНАТОЛІЇВНА. ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ –2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.3.5. Публічні накопичувальні фонди грошових коштів:

  1. 12. БЮДЖЕТ ГРОШОВИХ КОШТІВ
  2. Структура та аналіз звіту про рух грошових коштів
  3. Управління грошовими коштами
  4. Управління грошовими коштами
  5. Аналіз звіту про рух грошових коштів
  6. Управління грошовими коштами
  7. Аналіз звіту про рух грошових коштів
  8. ЗМІСТ
  9. 2.3.1. Публічні фонди грошових коштів держави
  10. 2.3.2. Публічні фонди грошових коштів місцевого самоврядування
  11. 2.3.3. Публічні фонди грошових коштів соціального призначення
  12. 2.3.4. Публічні солідарні фонди грошових коштів
  13. 2.3.5. Публічні накопичувальні фонди грошових коштів
  14. 2.4. Сучасна система публічних фінансів та публічних видатків в Україні
  15. Висновки до розділу 2
  16. 3.2. Правові основи запровадження публічних накопичувальних фондів в Україні
  17. 3.4. Особливості державного регулювання та нагляду у сфері видатків публічних накопичувальних фондів
  18. 3.7. Міжнародні джерела правових основ державного регулювання у сфері публічних накопичувальних фондів
  19. 4.3. Стан та шляхи вдосконалення класифікації публічних видатків в Україні