Влияние реформирования системы управления субъектами Российской Федерации и местного самоуправления на формирование финансового баланса территории

Президентом России предложены реформы государственной власти и местного самоуправления. С этой целью внесены в Государственную Думу проекты Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 175) баланс финан­совых ресурсов субъектов РФ и муниципальных образований характери­зуется как баланс всех доходов и расходов на соответствующей террито­рии. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономиче­ского развития территории и является основой для составления проекта бюджета.

Важнейшим этапом реформы, влияющим на формирование финансо­вого баланса территории является закрепление за каждым уровнем бюд­жетной системы России доходных источников, необходимых для испол­нения расходных полномочий каждым уровнем власти. Это вызывает

необходимость внесения соответствующих изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Внесение изменений в федеральное законодательство позволит приве­сти его в соответствие с новым разграничением полномочий между раз­личными уровнями власти.

Предусмотрено реформирование отдельных налогов, а также перерас­пределение налоговых поступлений между различными уровнями бюджет­ной системы. По регулирующим федеральным налогам отчисления по уровням бюджетной системы предполагается устанавливать непосред­ственно в Бюджетном кодексе, а не в Федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в отношении субъектов Российской Федерации, и не в законах субъектов Российской Федерации в отношении муниципалитетов.

Распределение доходных источников между различными уровнями бюджетной системы для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления их расходных полномочий требует соблюдения следующих основных принципов:

• расходные полномочия каждого уровня власти должны быть полно­стью адекватны их доходным возможностям;

• у всех уровней власти должен быть стимул развивать собственный налоговый потенциал путем закрепления конкретного налога за одним бюджетом;

• субъекты должны иметь права по управлению налоговыми источни­ками в целях возможного снижения налогового бремени и улучшения ин­вестиционного климата на своей территории, не нарушая при этом един­ства экономического пространства страны;

• налоги, имеющие ярко выраженный местный характер (земельный налог, имущественные налоги, налоги на малый бизнес), должны быть закреплены только за региональными и местными бюджетами;

• территории должны быть обеспечены достаточно крупными по объе­му налоговыми источниками, такими как налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на имущество предприятий и др.;

• необходима стабильность бюджетной системы, при которой должен быть установлен перечень налогов, которые на долговременной основе (не менее 3 лет) будут формировать доходы субъектов.

За последние годы уровень собственных доходов территорий снизил­ся. Сократилась бюджетная обеспеченность социальной сферы и населе­ния. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. Все это вызывает необходимость привлечения дополнительных средств, совершенствования межбюджетных отношений, введения в практику бюджетного планирования и формиро­вания финансового баланса территории государственных минимальных социальных и финансовых норм. Установление и применение государ­ственных минимальных социальных стандартов в распределении и раз­граничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджет­ной системы будут способствовать выравниванию минимальной бюджет­ной обеспеченности на каждой территории.

Разрабатываемая Правительством Российской Федерации концепция совершенствования системы управления бюджетными средствами пред­полагает:

• разработку четких правил формирования и исполнения бюджета с максимально возможной детализацией структуры бюджетных средств и внедрением элементов казначейского исполнения бюджета;

• определение наиболее подходящих для территорий условий и форм привлечения нетрадиционных финансовых источников в оборот;

• обеспечение маневрирования бюджетными ресурсами на территори­ях в существующих инфляционных условиях;

• создание в финансовой системе информационно-аналитического ком­плекса для оптимизации прогнозирования доходов и расходов бюджета.

В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уров­ней - муниципальных районов и поселений (имея в виду, что бюджеты го­родских округов представляют собой объединение бюджетов районов и поселений). Для формирования финансового баланса территории большое значение имеет уточнение понятия «консолидированный бюджет» и опре­деление местного бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, уточнено понятие «межбюджетные отношения», которые следует понимать как взаимоотношения, осуществляемые на различных этапах бюджетного процесса между федеральными органами государствен­ной власти, органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления в целях регулирования бюд­жетных правоотношений.

Весьма ценным для формирования финансового баланса территорий является установление такого порядка разграничения расходных обяза­тельств между уровнями бюджетной системы, при котором, в целях защи­ты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов» предусматривается введение соответствующих законов в дей­ствие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финан­сового обеспечения субвенциями.

Правительством Российской Федерации подготовлены законопроек­ты, предусматривающие изменения налоговых поступлений между раз­личными уровнями бюджетной системы и существенно влияющие на фор­мирование финансового баланса территории.

1. С 1 января 2004 г. отменяется налог с продаж.

2. Предусматривается реформирование имущественных налогов и на­лога на землю. Налоги на имущество предприятий и физических лиц, а также земельный налог предполагается рассчитывать исходя из их рыноч­ной и кадастровой стоимости соответственно. Одновременно отменяют­ся многие льготы, уточняется налоговая база и ставки этих налогов.

3. Рассматривается возможность передачи поступлений от акцизов на нефтепродукты в субъекты Российской Федерации в полном объеме.

4. Предусматривается вертикальное разграничение доходных источ­ников между всеми уровнями бюджетной системы.

В связи с ежегодным ростом концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне при одновременном уменьшении финансового по­тенциала регионов увеличивается дефицит собственных средств террито­рий, что приводит к недофинансированию жилищно-коммунального хо­зяйства, здравоохранения, образования и других бюджетных расходов. Все это отражается в финансовом балансе территории и снижает доверие граж­дан к органам государственной власти.

Распределение доходных источников между различными уровнями бюджетной системы для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления их расходных полномочий и для более полного формирования финансового баланса территории требует соблюдения сле­дующих принципов:

• расходные полномочия каждого уровня власти должны быть полно­стью адекватны их доходным возможностям;

• каждый налог должен быть закреплен за одним бюджетом, т.е. долж­но соблюдаться правило «один бюджет - один налог». Только в этом слу­чае у субъектов Российской Федерации и местного самоуправления будет стимул развивать собственный налоговый потенциал;

• субъектам Российской Федерации должны быть предоставлены пра­ва по управлению налоговыми источниками, предусматривающие возмож­ность снижения налогового бремени для улучшения инвестиционного кли­мата на своей территории, не нарушая при этом единства экономическо­го пространства страны;

• за региональными и местными бюджетами должны быть закреплены налоги, имеющие ярко выраженный местный характер (земельный налог, имущественные налоги, налоги на малый бизнес);

• территории следует обеспечить достаточно крупными по объему на­логовыми источниками, такими как налог на прибыль организаций, на­лог на доходы физических лиц, налог с продаж, налог на имущество пред­приятий;

• должен быть установлен перечень налогов, которые на долговремен­ной основе (не менее 3 лет) будут формировать доходы субъектов. Все это обеспечит необходимую стабильность бюджетной системы и разработку прогнозов финансового баланса территории.

Необходимо отметить, что налог с продаж, который собираются от­менить с 1 января 2004 г., является одним из немногих налогов, поступле­ния от которого равномерно распределяются между территориями и тем самым положительно влияют на формирование их финансовых балансов. Это особенно важно в условиях проводимой Президентом Российской Федерации реформы местного самоуправления, одной из главных задач которой является обеспечение муниципалитетов самостоятельными источ­никами формирования их финансовых балансов, равномерно распреде­ляемыми по территориям.

По нашему мнению, налог с продаж, как ни один другой налог отвеча­ет принципу социальной справедливости. Он не взимается с товаров пер­вой необходимости, основными потребителями которых являются наи­менее незащищенные социальные группы населения. Налог с продаж яв­

ляется одним из главных источников формирования доходной части фи­нансового баланса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Его доля в общем объеме доходов региональных бюджетов составляет около 10%, а местных бюджетов - до 60%. При этом налог с продаж имеет устойчивую тенденцию к росту. В случае отмены налога с продаж с 1 января 2004 г. территории понесут огромные финансовые по­тери, только по Москве они оцениваются в размере около 30 млрд руб. Следует отметить, что найти источники компенсации этих выпадающих доходов бюджетам территорий не представляется возможным.

Предполагается, что только за счет сокращения льгот и повышения ставки налога на имущество предприятий региональные бюджеты смогут получить в 2004 г. около 25 млрд руб. В последующем 2005 г. регионы смогут получить еще 24 млрд руб. за счет перевода расчетов по земельно­му налогу на основе кадастровой стоимости земли.

Подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регули­рования межбюджетных отношений». Законопроект предусматривает вне­сение в действующую редакцию Бюджетного кодекса Российской Феде­рации системы поправок по следующим направлениям:

• уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти различных уровней;

• уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение налоговых доходов между уровнями бюджетной си­стемы Российской Федерации;

• установление порядка разграничения расходных обязательств меж­ду уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

• регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

• установление порядка временного осуществления бюджетных пол­номочий органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции (органов местного самоуправления) органами государственной вла­сти других уровней;

• уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов в Российской Федерации.

Данная система поправок, в случае ее принятия, составит правовую основу новой системы межбюджетных отношений, предлагаемой к введе­нию в соответствии с реформой федеративных отношений и местного са­моуправления с 2005 финансового года.

Указанная система поправок окажет положительное влияние на прак­тику формирования финансового баланса территорий.

Законопроектом предлагается заменить используемый в действующей редакции Кодекса термин «компетенция в области регулирования бюд­жетных правоотношений» термином «бюджетные полномочия». Под этим термином понимаются права и обязанности органов государственной вла­сти и местного самоуправления по регулированию бюджетных правоот­ношений и осуществлению бюджетного процесса.

Предложена новая редакция главы 2 Бюджетного кодекса РФ, уточня­ющая разграничение бюджетных полномочий органов власти разных уров­ней. Предлагается привести описание бюджетных полномочий в соответ­ствие с иными главами Кодекса и другими федеральными законами.

Нововведениями является введение бюджетных полномочий по уста­новлению и исполнению расходных обязательств, установлению норма­тивов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней, по определению порядка предоставления межбюджетных трансфертов, вре­менному осуществлению бюджетных полномочий органами государствен­ной власти других уровней, а также определение особенностей бюджет­ных полномочий органов местного самоуправления разных типов.

В целом намечаемые в предложенных Президентом Российской Феде­рации законопроектах меры по изменению и дополнению в налоговое и бюджетное законодательство в связи с реформой федеративных отноше­ний и местного самоуправления несомненно будут способствовать улуч­шению системы управления финансовыми ресурсами территорий и фор­мированию их обоснованных финансовых балансов как основы для со­ставления проекта региональных и местных бюджетов.

1.11.