С. Власов, Е. Дерюгина, Ю. Власова Исследование устойчивости государственных финансов России в краткосрочном и долгосрочном периодах*
lt;descrgt;lt;pgt; В работе дана оценка краткосрочной и долгосрочной устойчивости государственных финансов России. Выявлены возможные риски снижения устойчивости на уровне бюджета расширенного правительства.
Анализируются достоинства и ограничения новых бюджетных правил на основе долгосрочного прогноза социально-экономического развития России. Проводится сравнение новых бюджетных правил с прежними бюджетными правилами, приостановленными в период финансового кризиса, а также обсуждается их дальнейшее развитие.Ключевые слова: устойчивость государственных финансов, индекс фискального стресса, бюджетные правила, бюджет расширенного правительства. JEL: E62, Н68.
33 Понятие устойчивости государственных финансов в первую очередь связано с долгосрочным временным периодом и подразумевает возможность удовлетворять потребности текущего поколения без негативного воздействия на удовлетворение потребностей будущих поколений при предположении о неизменности текущей политики. При этом важна также оценка устойчивости в краткосрочном периоде, поскольку это позволяет на ранней стадии выявить риски ухудшения устойчивости и своевременно принять меры, прежде чем накопленные риски потребуют существенно изменить текущую бюджетную политику, а в перспективе приведут к неплатежеспособности и снижению инвестиционной привлекательности страны. Для достижения долгосрочной устойчивости государственных финансов во многих странах используют специальные бюджетные правила, а для оценки устойчивости в краткосрочном периоде применяют специальные индексы, представляющие собой набор взаимодополняющих показателей.
Устойчивость государственных финансов в краткосрочном периоде
Для оценки устойчивости государственных финансов, а отчасти для анализа ситуации в бюджетной сфере страны в целом в кратко-
Власов Сергей Алексеевич (vsa3@cbr.ru), ведущий исследователь Департамента исследований и информации Банка России (Москва); Дерюгина Елена Борисовна (deb@cbr.ru), главный исследователь Департамента исследований и информации Банка России; Власова Юлия Ашумовна (ja.vlasova@mail.ru), ассистент кафедры финансов и цен РЭУ имени Г.
В. Плеханова (Москва).* Мнение авторов может не совпадать с официальной позицией Банка России. 3. "Вопросы экономики" №3
33
34 срочном периоде можно применять подход, разработанный специалистами МВФ и заключающийся в использовании агрегированного индекса фискального стресса. Индекс рассчитывается на основе изучения сигналов ряда взаимодополняющих показателей. Ниже кратко представлена методология его расчета (подробнее см.: Baldacci et al., 2011а и 2011b).
Неустойчивое состояние, а также наличие кризисных явлений в сфере государственных финансов при данном подходе означают формирование у экономических агентов ожиданий того, что вследствие проводимой бюджетной политики в ближайшей перспективе правительству потребуется реструктурировать часть своей задолженности, то есть принять срочные меры бюджетного регулирования для предотвращения бюджетного кризиса.
Индекс формируется из трех кластеров взаимодополняющих показателей (см. перечень в таблице). Основные бюджетные показатели позволяют оценить влияние политики, проводимой в настоящее время и запланированной на ближайшую перспективу. Долгосрочные бюджетные тренды демонстрируют экономические и демографические вызовы в долгосрочном периоде, формирующие ожидания экономических агентов. Управление активами и обязательствами дает оценку структуры активов и обязательств, в первую очередь в краткосрочном периоде.
Для каждого показателя на основе выборки из 48 развивающихся стран за 1970—2010 гг. с использованием сигнального подхода рассчитано пороговое значение, дающее наименьшее число ошибок при предсказании «кризисных» и «некризисных» ситуаций. Превышение порогового значения в году Т означает, что показатель сигнализирует об угрозе кризисных явлений в году Т+\. Далее рассчитывается сигнальная сила показателя как частота ошибок в предсказании указанных ситуаций на уровне его порогового значения. Пороговые значения и сигнальная сила для каждого показателя приведены в таблице.
Индекс фискального стресса представляет собой накопленную сумму весов показателей, предсказывающих «кризисную» ситуацию.
Его значения лежат в пределах от 0 до 100%. Сигналом неустойчивого состояния государственных финансов и возможного бюджетного кризиса выступает превышение значения индекса 50-процентной границы. Индекс рассчитывается следующим образом:F_stress = ]Г оgt;; dt(t),
где г — номер показателя; «, — вес г-ro показателя; d,(0 — индикативная функция, принимающая значение 1 для показателей, которые в году t-\ превысили соответствующее им пороговое значение, и 0 — для остальных.
В таблице представлена оценка на 2012 г. показателей, входящих в состав индекса фискального стресса для России. Расчеты выполнены для бюджета расширенного правительства.
На основе проведенных расчетов можно сделать следующие выводы. Основные негативные тенденции выявлены в кластере долгосрочные бюджетные тренды. Пороговое значение заметно превышено по показателям возрастной структуры населения и прироста государственных расходов на выплату пенсий, которые в сумме вносят существенный вклад в размер индекса фискального стресса — 19,3%. В последние годы эти проблемы обострились во многих странах.
Кластер основные бюджетные показатели более других чувствителен к циклическим колебаниям и в значительной степени поддается регулированию со стороны органов государственного управления.
34
35 Таблица
Расчет показателей индекса фискального стресса для РФ на 2012 г.
Примечание. Темно-серым фоном выделены показатели, превышающие пороговые значения.
Источники: основные бюджетные показатели рассчитаны на основе данных Минфина РФ, Казначейства РФ, CBonds, Основных направлений бюджетной политики на 2013 — 2015 гг. и Долгосрочного прогноза социально-экономического развития России до 2030 г. Минэкономразвития РФ; показатели долгосрочных бюджетных трендов — с использованием прогноза Минэкономразвития РФ, демографического прогноза до 2030 г.
Росстата и данных статьи Е. Т. Гурвича (2010); показатели кластера управление активами и обязательствами — на основе данных Минфина РФ, Казначейства РФ, Банка России и Основных направлений бюджетной политики на 2013—2015 гг.В данном кластере в 2012 г. риски для устойчивости государственных финансов были связаны с показателем структурного первичного бюджетного баланса1, который серьезно снизился в 2008 2009 гг. из-за негативных последствий финансово-экономического кризиса и масштабных мер бюджетного стимулирования, реализованных правительством. Значения других показателей находятся на безопасном уровне. Благодаря грамотной бюджетной и долговой политике величина государственного долга уже в начале 2000-х годов опустилась ниже порогового значения и остается одной из наименьших в мире. Для оценки устойчивости государственных финансов важным показателем выступает процентная ставка по государственному долгу, скорректированная на темп роста ВВП: при большем значении показателя требуется большая величина первичного бюджетного баланса.
' Здесь и далее под бюджетным балансом понимается профицит (+)/дефицит (—) бюджета. Структурный бюджетный баланс представляет собой совокупный бюджетный баланс, очищенный от (нефтегазовых и ненефтегазовых) элементов, зависящих от циклических колебаний.
35
36 В России, за исключением кризисного периода 2008—2009 гг., когда наблюдалось увеличение ставки по долгу на фоне снижения фактических и прогнозных темпов роста экономики, данный показатель принимает отрицательные значения.
В кластере управление активами и обязательствами все показатели в 2012 г. находились на безопасном уровне, далеком от пороговых значений, то есть кластер несет наименьшие риски для устойчивости государственных финансов. За последнее десятилетие единственным показателем, значение которого превышало пороговое, была доля внешнего долга в общем объеме государственного долга. Однако с 2007 г., в результате досрочного погашения большой части внешней задолженности из средств Стабилизационного фонда РФ, а также последовательного замещения внешних заимствований внутренними этот показатель находится на безопасном уровне.
В целом значение индекса фискального стресса на 2012 г. составляет 29,2%. Поскольку это существенно ниже 50-процентного порогового уровня, можно оценить устойчивость государственных финансов России в краткосрочном периоде как высокую. В то же время выявленные риски могут привести к снижению такой устойчивости в средне- и долгосрочном периодах.