<<
>>

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ПОТЕНЦИАЛА АГРОПРОМЫШЛЕННОГО РЕГИОНА Чертов Н.А.

Администрация Алтайского края

Структура финансового потенциала и задачи органов управления

Основу финансового потенциаларегиона составляют общественные, корпоративные и частные финансовые средства.

Объектами приложения этих средств является экономика, социальная сфера, окружающая среда. Формирование и использование этих ресурсов обеспечивается системой финансовых институтов и механизмов (рис. 9).

Общественные финансы составляют средства федерального, регионального и местных бюджетов, а также средства государственных внебюджетных фондов. По принадлежности общественные финансы могут быть разделены на собственные и привлеченные извне.

Корпоративные финансы, «работающие» на территории региона, составляют собственные и привлеченные средства юридических лиц — организаций и предприятий-производителей товаров и услуг.

Средства населения образуют доходы и сбережения физических лиц (в устоявшейся экономике они образуют собственно частный капитал).

Регулирование финансовых потоков возможно рыночными и административными механизмами. Соотношение этих механизмов, используемых в каждой из перечисленных сфер, разное. В экономике развиваются преимущественно рыночные институты и механизмы.

1 Рисунок 9. Структура финансовых ресурсов и задачи региональных органов по их регулированию

Задачи воспроизводства окружающей среды если как-то и решаются, то в основном на основе административного регулирования. В социальной сфере пока не найдены устойчивые пропорции сочетания рыночных и административных методов управления.

Можно выделить три среза формирования и использования финансовых ресурсов региона.

1. Формирование внутрисекторальных пропорций.

1.1.Общественные финансы. Здесь основные задачи связаны с установлением разумных пропорций между отчислениями в бюджеты и внебюджетные фонды; кооперацией средств, направляемых на одноименные виды финансирования из разных государственных источников (в частности, проблема использования внебюджетных средств); определение пропорций средств, направляемых на потребление и накопление.

Важной задачей

является поиск соотношений между собственными доходами консолидированного регионального бюджета и привлекаемыми средствами из федерального бюджета. Внутренняя для региона проблема состоит в определении разумных пропорций формирования местных бюджетов — соотношения между их собственными доходами и дотациями из регионального бюджета.

Корпоративные финансы. Их основу образуют финансовые средства предприятий и организаций. Задачи регионального управления состоят в создании условий для снижения числа убыточных предприятий, а в отношении рентабельных — создание условий для использования в регионе их финансовых средств, предотвращение оттока финансовых ресурсов из региона.

Средства населения. Здесь две группы проблем, стоящих перед региональными органами управления. Первая — это сокращение чрезмерной дифференциации доходов различных групп населения, формирование среднего класса с устойчивыми доходами, поддержка низкодоходных групп. Вторая — это мобилизация сбережений населения для решения экономических и социальных задач.

2. Формирование межсекторальных пропорций. В дореформенный период основной поток финансовых средств перераспределялся через государственный бюджет. В рыночной экономике между общественными, корпоративными и частными финансами поддерживаются совершенно иные пропорции. Основная проблема состоит в том, что на эти пропорции нельзя перейти достаточно быстро. Но основные направления их изменений должны устойчиво поддерживаться. Они состоят в относительном сокращении доли общественных финансов в совокупном финансовом потенциале региона и более быстром росте корпоративных

финансовых средств и, тем более, финансовых средств населения. Вместе с тем, для достижения этой стратегической задачи тактически возможны другие пропорции аккумулируемых в регионе финансовых средств.

3. Формирование рациональных пропорций между бюджетами функционирования и бюджетами развития основных субъектов бюджетно-финансовых отношений в регионе.

Еще одна насущная проблема состоит в том, что в силу недостатка средств в большинстве регионов и секторов народного хозяйства нарушены основные пропорции воспроизводственного процесса в целом.

Основные средства идут на оплату текущего производственного и непроизводственного потребления. Ресурсы накопления формируются в недостаточных даже для простого воспроизводства масштабах. Поэтому главная задача анализа финансовых пропорций в регионе и в его муниципальных образованиях состоит в отслеживании воспроизводственных пропорций и формировании инвестиционных ресурсов в целях обновления и реконструкции производственного аппарата, его структурной перестройки, расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения.

Из поставленных проблем вытекают следующие первоочередные задачи регионального управления в части создания и обеспечения функционирования бюджетно-финансового механизма региона:

о развитие общественных, корпоративных и частных финансовых ресурсов и оптимальных соотношений между ними;

о установление допустимых пропорций собственных и привлеченных средств.

о распределении расходов на экономику, социальную

Роль региональных и местных органов управления в совершенствовании бюджетно-финансовых отношений в регионе

В контексте взаимодействия регионального и местного уровней управления задача совершенствования бюджетно-финансовых отношений в регионе разлагается на следующие составляющие: рост финансовых возможностей местного уровня; задачи и возможности регионального уровня в увеличении финансового потенциала региона и муниципальных образований и рационализации ме- журовневых потоков финансовых средств.

Рост финансовых возможностей местного уровня. Существует три уровня финансовых возможностей местного самоуправления.

Первый уровень образуют ресурсы прямого доступа, контроля и подотчетности в их использовании. Это средства местного бюджета, государственных внебюджетных фондов, финансовые средства, передаваемые региональными органами для осуществления государственных полномочий, доходы от муниципальных предприятий и муниципальной собственности.

Второй уровень финансовых возможностей местных властей выходит за пределы прямого их доступа к ним и опирается на совокупные финансовые ресурсы муниципального образования.

Последние, как известно, составляют совокупные доходы юридических и физических лиц, которые в определенных условиях могут быть мобилизованы на приращение экономического потенциала данной территории и, тем самым, на увеличение финансовых ресурсов первого уровня.

Наконец, зрелость муниципальных органов управления проверяется их возможностью привлекать средства внешних инвесторов для наращивания экономического потенциала территории.

Традиционно в литературе и в законодательных актах основное внимание уделяется первому уровню финансовых возможностей местного самоуправления, хотя на практике и региональные, и муниципальные органы управления используют всю гамму возможных приемов пополнения и мобилизации источников финансовых ресурсов для целей социально-экономического развития региона и его муниципальных образований1.

Задачи и возможности регионального уровня. Их можно разделить на две группы — создание условий (косвенная поддержка) для роста и эффективного использования финансовых ресурсов муниципальных образований и прямой финансовой поддержки локальных территорий.

Косвенные формы. На региональных органах управления лежат ответственные задачи создания среды существования и достаточно эффективного функционирования организаций и предприятий экономики и социальной сферы, сохранения условий жизнедеятельности людей и роста их благосостояния. Это предполагает нормативную, методическую, информационную, организационную поддержку органов местного самоуправления, которые в созданной среде и обеспечивают конкретное выполнение сформулированных выше задач. Кратко перечислим обязательства регионального звена в этом направлении.

Методическое обеспечение. Разработка приоритетов социально-экономической политики в регионе, концепций и программ развития экономики и социальной сферы региона в целом с выделением территориальных составляющих и их уточнением для конкретных муниципальных образова-

ний. Ведение мониторинга и диагностики сравнительного социально-экономического положения муниципальных образований с группировкой территорий по выделенным проблемам и степени их нуждаемости в принятии специальных решений для преодоления этих проблем. Разработка вариантных прогнозов для оценки последствий предлагаемой экономической политики для разных групп муниципальных образований, в частности, прогнозов для оценки необходимости укрепления финансового потенциала нуждающихся муниципальных образований. Разработка методик распределения средств финансовой поддержки муниципальных образований нуждающимся территориям.

Нормативное обеспечение. Разработка принципов и нормативных актов в части организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, поддержки предпринимательства, инвестиционной активности, социальной защиты низкодоходных слоев населения и т.д. Обеспечение условий для функционирования общерегиональной (межрайонной) инфраструктуры — объектов здравоохранения, культуры, образования, транспорта, товаропроводящей среды и т.д.

Информационное обеспечение. Сбор и обработка статистических показателей социально-экономического развития муниципальных образований. Формирование тематических банков данных по спросу и предложению товаров — предприятий-производителей, расположенных на территории региона, данных о внешних рынках, банков инвестиционных проектов и потенциальных инвесторов. Разработка или организация доступа к информационно-справочным системам в области нормотворчес- кой деятельности и хозяйственной практики органов местного самоуправления и т.д.

Организационное обеспечение. Можно перечислить достаточно широкий круг организационных форм, в которых реально реализуются возможности регионального уровня. Это предприятия и учреждения бюджетного статуса или смешанных форм с контрольным или значимым пакетом акций у региональной администрации — межрайонные лечебно-санаторные и образовательные учреждения, транспортные и другие инфраструктурные предприятия, продовольственная корпорация, товарные биржи (например, зерновая), потребкооперация, информационные и рекламные бюро и т.д.

Прямые формы. К прямым формам участия регионального уровня в функционировании и развитии муниципальных образований следует отнести, прежде всего, финансирование из средств регионального и федерального бюджетов расходов на территории муниципального образования, предоставление льгот и изменение порядка налогообложения и распределения собираемых налогов.

Предложенная группировка не является общепринятой. Обычно под прямыми формами понимается финансирование мероприятий на территории, сопровождаемое перечислением средств с бюджетных счетов региональной администрации на счета органов местного самоуправления или организаций — бюджетополучателей. Вместе с тем, собранные доходы, их часть, оставленная на территории, и поступления средств из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов — взаимосвязанные категории. При прочих равных условиях, изменение ставки какого-то налога равносильно изменениям в размерах дотаций или льготирования. Другое дело, что права устанавливать льготы, делить налоги и давать дотации, не в равной мере распределены между уровнями муниципальной, региональной и федеральной

властей и в этом смысле принцип «прочих равных условий» в конкретной практике организации финансовых потоков может не работать. Вместе с тем, для целей логического анализа предложенный подход представляется возможным.

Есть два типа расходов, обеспечиваемых прямым финансированием за счет средств вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов — финансирование текущих и инвестиционных потребностей получателей этих средств.

В первом случае (финансирования текущих расходов) основная задача состоит в пополнении местных бюджетов и ресурсов местных отделений внебюджетных фондов дотациями и другими формами поддержки из вышестоящих источников. И это обеспечивается, как правило, прямым финансированием в узком его понимании (хотя возможны и другие формы — льготы по налогам, плате за аренду земли, муниципального имущества и т.д.).

Во втором случае, поддержка инвестиционной деятельности во многом сейчас осуществляется через обеспечение условий привлечения внебюджетных средств,, предоставление льгот, налоговых каникул и т.д. Выделение непосредственно средств из региональных бюджетов ничтожно мало. Так, в законе «О бюджете Алтайского края» инвестиции в народное хозяйство ограничены 5% от общих расходов краевого бюджета. При этом они не попадают в защищенные статьи бюджетных расходов, поскольку финансироваться должны за счет источников, привлекаемых для покрытия дефицита краевого бюджета. Аналогичный порядок предусмотрен и для формирования местных бюджетов.

Таким образом, общий вывод изложенного материала состоит в том, что реальное укрепление экономической и финансовой базы местного самоуправления явля-

ется общей задачей органов муниципальной и региональной властей и не сводится только к упорядочиванию бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Проблемы формирования регионального и местных бюджетов в условиях реформирования

Правительство одобрило новую среднесрочную Программу социально-экономического развития России в 2003-2005 гг. По признанию аналитиков, наиболее конкретной частью этой Программы является раздел по совершенствованию налоговой системы2.

У правительства есть понимание того обстоятельства, что налоговая реформа должна осуществляться одновременно с реформой межбюджетных отношений и решением вопроса финансовой обеспеченности бюджетов муниципальных образований. Предполагается, что имущественные налоги должны стать серьезными источниками доходов региональных и местных бюджетов. В результате реформы имущественного налогообложения региональные и местные бюджеты должны получить дополнительные доходы в целях частичной компенсации потерь, связанных с отменой в 2004 г. налога с продаж.

Если исходить из декларируемых правительством тезисов, то следует ожидать, во-первых, более высокого уровня стабильности бюджетных поступлений; во-вторых — уменьшения дифференциации налогового пространства, формирования равных условий конкуренции между регионами.

Однако реальная практика зачастую, к сожалению, свидетельствует о большом разрыве между намерениями и ожиданиями правительства и полученными конкретными результатами, поскольку не принимается во

внимание накопленный как позитивный, так и негативный опыт налогового реформирования.

К примеру, индексация в два раза в 2002 г. земельного налога привела, как и следовало ожидать, к резкому сокращению его собираемости. По планам правительства в 2003 г. этот налог должен быть проиндексирован в 1,8 раза, а с 2004 г. предусматривается переход на налогообложение земельных участков исходя из их кадастровой стоимости, что, по нашим расчетам, в 2,5-3 раза выше по сравнению с действующими нормативами. Если исходить из реального опыта налогового администрирования, на какие большие дополнительные поступления в местные бюджеты мы можем рассчитывать?

Аналогичная ситуация складывается и по налогу на имущество сельхозтоваропроизводителей. В силу ряда причин следует ожидать серьезных препятствий на пути полного сбора этого налога.

Из сказанного следует два важных вывода: о продекларированный правительством курс на дальнейшее снижение налогового бремени как одного из условий обеспечения экономического роста экономики «не распространяется» на сельхозтоваропроизводителей;

о завышенные ожидания по сбору ряда налогов ведут к формированию фиктивного налогового потенциала аг- рарно-промышленного региона и не способствуют на деле снижению различий в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и местного самоуправления.

Одним из противоречий налоговой реформы является тот факт, что создавая благоприятные условия для разрешения одних проблем, она одновременно порождает другие проблемы. Так, по нашим прогнозам, отмена налога на пользователей автомобильных дорог и на

владельцев транспортных средств и введение транспортного налога подрывает финансовые основы функционирования подотраслей «дорожное строительство» и «дорожное хозяйство». О сложностях сбора земельного налога, половина которого будет направляться на формирование территориальных дорожных фондов, говорилось выше. Не менее технически сложная процедура предусмотрена при сборе акцизов от реализации горюче-смазочных материалов, 60% которых также предусматривается направлять на пополнение территориальных дорожных фондов. Дело в том, что действующее законодательство, предусматривающее уплату акцизного сбора плательщиками, имеющими свидетельство на работу с нефтепродуктами, фактически не дает возможности полноценного сбора этого налога по месту реализации нефтепродуктов. Кроме того, попытка правительства передать в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации более равномерно размещенные и немобильные источники доходов, в числе которых и акцизы на горюче-смазочные материалы, может натолкнуться на противодействие регионов — производителей нефтепродуктов, теряющих при этом свою налогооблагаемую базу.

С учетом сказанного, ключевой задачей в пополнении дорожного фонда, централизованного в настоящее время в бюджете региона, является мобилизация имеющейся недоимки.

Существенные изменения в бюджете связаны с переходом ряда торговых предприятий от уплаты налога с продаж к уплате налога на совокупный доход (по так называемой «упрощенной системе») и единого налога на вмененный доход. По нашим расчетам, потери консоли-

дированного бюджета Алтайского края в связи с «уходом» предприятий от уплаты налога с продаж составляют порядка 300-400 млн. рублей. Существует реальная опасность, что в силу ряда технических недоработок и слабого налогового администрирования поступления в бюджет от двух вышеупомянутых налогов не компенсируют потери. Предусмотренные законодателем нормативы формирования налога на совокупный доход, на наш взгляд, несовершенны. Так, 6% с валового дохода — высокое налоговое бремя для налогоплательщика; 15% с чистого дохода, весьма вероятно, подтолкнет налогоплательщика на завышение материальных затрат и, тем самым, частичный уход от налога. Минимальный налог в размере 1% валового дохода, уплачиваемый предприятием, на наш взгляд, занижен в 2-2,5 раза и, к тому же, распределяется лишь между внебюджетными фондами, оставляя территорию «при своих интересах».

Учитывая «отягчающие» обстоятельства — сроки уплаты рассматриваемых налогов один раза в квартал, в половине районов края отсутствуют налоговые инспекции — основная тяжесть по эффективной организации сбора налогов ложится на администрации районов. Муниципальные образования должны включиться в работу по налоговому администрированию, ибо их пассивность будет иметь своим следствием существенный недобор доходов бюджета.

Упрощенная система налогообложения объективно создает предпосылки для легализации заработной платы, что является крайне важным обстоятельством. По нашим расчетам, увеличение заработной платы только в малом бизнесе края за счет роста подоходного налога компенсирует выпадающие доходы от налога с продаж.

В целом же, удельный вес подоходного налога в общей сумме налогов приближается к 50%.

Однако, было бы наивным ожидать автоматической легализации заработной платы наемных работников после введения упрощенной системы налогообложения. Требуется масштабная работа органов управления муниципальных образований, налоговых органов по разъяснению населению негативных долгосрочных последствий получения заработной платы «в конверте».

Предусмотренное правительством распределение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российского Федерации также таит в себе ряд опасностей для жизнедеятельности агропромышленного региона. Укажем на две из них. Первая опасность не нова и связана с тем, что сокращение расходных обязательств федерального бюджета и передача их на уровень субъекта РФ, — основных полномочий по предоставлению дошкольного, начального, общего и среднего профессионально-технического образования; части расходов по субсидированию сельскохозяйственного производства, полномочий по трудоустройству и профподготовке безработных и др., — будет произведена без передачи финансовых средств, полностью покрывающих соответствующие расходы.

Вторая опасность связана с отказом правительства от централизованного регулирования заработной платы в бюджетной сфере (с возможным сокращением дополнительной финансовой помощи консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации). При этом предполагается, что каждый уровень публичной власти впоследствии должен будет самостоятельно обес-

печивать сбалансированность своих бюджетов в пределах сложившихся или прогнозируемых в рамках налоговой реформы ограничений по уровню налоговой нагрузки на экономику.

Следовательно, в проблемных регионах, к которым относится и Алтайский край, обеспечить сопоставимый с экономически более крепкими регионами уровень зарплаты бюджетников в силу существующих доходных ограничений бюджета будет невозможно. Для проблемных регионов главными факторами, детерминирующими эффективность деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, есть и будут не крайне ограниченные формальные (законодательно установленные) полномочия по формированию доходов и расходов, а доходные ограничения регионального и местных бюджетов.

Литература

См. об этом подробнее: Воля В.Ф., Голосов В.В., Куликов А.Г., Пеньков Б.Е. Бюджетные резервы региона. М., 1997.; Финансовые пути России: программы, концепции, технологии. М., 1998. С. 185-194.

Ордынская И. Стабильная нестабильность / / Экономика и жизнь. 2003. № 8. С. 6.

<< | >>
Источник: Юдина И.Н.. Финансовая система России: история и современность: Материалы научно-практической конференции/ Под ред. доц. И.Н.Юдиной. — Барнаул: Филиал ВЗФЭИ,2003. — 238 с.. 2003

Еще по теме ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ПОТЕНЦИАЛА АГРОПРОМЫШЛЕННОГО РЕГИОНА Чертов Н.А.:

  1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ПОТЕНЦИАЛА АГРОПРОМЫШЛЕННОГО РЕГИОНА Чертов Н.А.
  2. СОДЕРЖАНИЕ