Проблемы управления финансовыми потоками территорий

Социально-экономическое развитие Ростовской области, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей области предполагает повышение эффективности бюджетной политики и бюджетного процесса, совершенствование управления регио­нальными финансами в целом.

В соответствии с постановлением Правительства Российский Федера­ции от 08.05.2002 г. № 301 «Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных фи­нансов» и распоряжением Администрации области от 04.07.2002 г. № 300 «О подготовке заявки на участие Ростовской области в получении субси­дий из Фонда реформирования региональных финансов федерального бюджета в 2003 году» была разработана Программа реформирования го­сударственных и муниципальных финансов Ростовской области, целью которой является активизация процессов финансового оздоровления, со­действие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономической реформы в области.

В ходе разработки Программы был принят ряд ключевых бюджетно­налоговых областных законов, в том числе «О межбюджетных отношени­ях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области на 2003 год», создана контрольно-счетная палата Ро­стовской области. Администрацией области приняты нормативные акты, совершенствующие процедуру формирования и исполнения бюджета, с органами федерального казначейства подписано соглашение о переводе на полное кассовое обслуживание исполнение областного бюджета, при­няты основные направления Концепции бюджетной и налоговой полити­ки Ростовской области на 2003 г. и среднесрочную перспективу.

За последние годы значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области. Его доля в ВРП уве­личилась с 12,5% в 1999 г. до 15,8% в 2002 г. Экономический рост, созда­ние условий экономического благоприятствования, стабилизация и совер­шенствование бюджетного процесса позволили: обеспечить устойчивый ежегодный прирост ВРП; увеличить собственные доходы бюджета обла­сти в 2001-2002 гг.

Повышение эффективности управления налоговой базой региона - главное и перспективное направление экономического развития области.

Основные задачи налоговой политики Администрации Ростовской области определены по следующим направлениям: обеспечение стабиль­ности налоговой системы (возможность планирования налоговых плате­жей в условиях определенности на длительный период, ясных и законода­тельно закрепленных налоговых процедур); наращивание налогового потенциала и общее снижение налогового бремени; осуществление высо­коэффективных для экономики налоговых изменений; поддержка произ­водителей, особенно работающих на потребительский рынок; существен­ное усиление налогового стимулирования для инвестиционной активно­сти и инновационной деятельности; обеспечение в полной мере доходной части бюджетов всех уровней; расширение использования инвестицион­ного налогового кредитования; введение в действие механизмов, обеспе­чивающих невозможность и невыгодность уклонения от налоговых пла­тежей. Динамика доходов консолидированного бюджета Ростовской об­ласти характеризуется нижеприведенной диаграммой (рис. 3.8).

Рис. 3.8. Доходы консолидированного бюджета Ростовской области за 1997-2002 гг.

Положительная тенденция укрепления доходной базы бюджетов обус­ловлена не столько инфляционным влиянием, сколько наметившимся ро­стом производства и реализации товаров, работ и услуг во всех сферах экономики.

Структура доходов консолидированного бюджета сложилась под влия­нием основных направлений федеральной налоговой политики и измене­ний в налоговом законодательстве.

Значительно возросли собственные доходы области. Так, их доля в общем объеме доходов бюджета составит в 2003 г. 73% при плановом по­казателе 2002 г. - 66%.

Основой формирования доходов бюджета Ростовской области явля­ются налоговые доходы, которые составят в 2003 г. 67,5% суммы всех до­ходов.

Таблица 3.11

Структура налоговых доходов консолидированного бюджета Ростовской области за 2002-2003 гг.*

(%)

* Таблица составлена по данным Министерства финансов Ростовской области.

В отличие от предыдущих периодов, в структуре налоговых доходов предполагаются значительные сдвиги в пользу прямых налоговых дохо­дов консолидированного бюджета Ростовской области. Отмена такого крупного косвенного налога, как налога на пользователей автомобиль­ных дорог приведет к увеличению удельного веса прямых налогов в дохо­дах в целом на 8 процентных пунктов. Тем самым удельный вес прямых

налогов увеличится с 72,5% по бюджету 2002 г. до 80,5% по бюджету 2003 г. и соответственно снизится удельный вес косвенных налогов с 27,5% до 19,5%.

Доля неналоговых доходов в общей сумме налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области в 2003 г. составит 8%. При этом в объеме неналоговых доходов наибольший удельный вес занимают доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - 90,3%. (табл. 3.12).

Таблица 3.12

Структура неналоговых доходов консолидированного бюджета Ростовской области за 2002-2003 гг.

(%)

В настоящее время подготовлен прогнозный план (программа) прива­тизации государственного имущества Ростовской области на 2003 г., ко­торый направлен на реализацию задач, поставленных в Послании Прези­дента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе­дерации, в части сокращения неэффективного государственного сектора и освобождения государства от дополнительных расходов. Тенденция к сокращению и оптимизации государственного сектора экономики в соче­тании с ростом эффективности управления государственным имуществом повышает значение приватизации для улучшения финансово-экономичес­кой деятельности конкретных предприятий и экономики в целом.

В результате реализации Программы приватизации областного иму­щества на 2003 г. удельный вес государственного сектора экономики умень­шится в среднем на 10,3%, в том числе за счет сокращения количества об­ластных государственных унитарных предприятий на 7,1%, акционерных обществ, имеющих пакеты акций, находящиеся в собственности Ростов­ской области на 15,4% и хозяйствующих субъектов, имеющих в уставном капитале долю областной собственности на 41,7%.

Одновременно в целях построения целостной концепции земельных платежей в Ростовской области предполагается решение вопросов, каса­ющихся: выбора базовых показателей для расчета арендной платы и зе­мельного налога; установления оптимальных пропорций между базовы­ми размерами арендной платы и ставками земельного налога; определе­

ния принципов установления базы земельных платежей, в том числе для различных категорий плательщиков; установления принципов льготиро­вания отдельных категорий землевладельцев, землепользователей и арен­даторов; создания справедливой и экономически целесообразной схемы распределения земельных платежей по уровням бюджетной системы в пе­риод и после проведения разграничения государственной собственности на землю.

Решение вопросов платного землепользования тесно связано с про­цессом разграничения государственной собственности на землю, завер­шением инвентаризации земель и созданием единой системы государствен­ного учета объектов недвижимости.

Одним из основных направлений в области государственной земель­ной политики в настоящее время также является реформирование и регу­лирование арендных отношений на землю в целях повышения эффектив­ности управления и распоряжения находящимися в государственной соб­ственности земельными участками.

Таким образом, мобилизация собственных доходов в консолидирован­ном бюджете области на основе экономического роста и развития нало­гового и неналогового потенциалов является ключевой задачей бюджетно­налоговой политики Ростовской области. Вместе с тем следует констати­ровать, что консолидированный бюджет Ростовской области находится в сильной зависимости от федерального бюджета. Так, 33% всех доходов бюджета формируются за счет безвозмездных перечислений, которые зна­чительно выросли за последние годы, о чем свидетельствуют приведен­ные ниже данные (рис. 3.9).

Рис. 3.9. Безвозмездные перечисления из федерального бюджета в консолидированный бюджет Ростовской области в 1997-2002 гг.

Здесь можно отметить два периода - с 1997 по 2000 гг., когда доля безвозмездных перечислений в составе доходов бюджета снизилась с 54,5% в 1997 г. до 40,5% в 2000 г., и с 2001 по 2002 г., когда их составляющая в доходных источниках выросла с 43 до 49,1%.

Консолидированный бюджет Ростовской области по расходам отра­жает приоритеты, предусмотренные основными направлениями бюджет­ной и налоговой политики области на среднесрочную перспективу и пред­полагающие:

• решение важнейших задач социальной направленности при рацио­нальности и оптимизации расходов;

• достаточность, обязательность и своевременность финансирования бюджетных учреждений при одновременном соблюдении режима эконо­мии;

• «прозрачность» бюджетного финансирования на основе конкурсно­го подхода к закупкам товаров, оказанию услуг и работ;

• повышение ответственности главных распорядителей бюджетных средств за обязательствами, принимаемыми от их имени бюджетными организациями;

• обеспечение адресности предоставляемых населению льгот по феде­ральным и областным нормативно-правовым актам на основе полного учета данной категории граждан;

• сокращение кредиторской задолженности бюджетов перед населе­нием и предприятиям области по своим обязательствам при полном обес­печении текущих выплат и расчетов ^[LIX].

Расходы бюджета Ростовской области на протяжении 1997-2002 гг. характеризовались рядом особенностей.

Приоритетным направлением остается финансирование социальных расходов, дальнейшее улучшение материальной базы учреждений бюджет­ной сферы.

Из приведенных в табл. 3.13 данных о расходах консолидированного бюджета в отраслевом разрезе следует, что основными статьями расхо­дов являются: социально-культурная сфера - 45,5%; отрасли народного хозяйства (ЖКХ, транспорт, дорожное хозяйство, промышленность и раз­витие рыночной инфраструктуры) - 18,9; расходы на реализацию феде­ральных законодательных и нормативных актов - 7,9%.

С учетом расходов на реализацию федеральных законодательных и нормативных актов, которые носят социальную направленность, ассиг­нования в социальную сферу составляют 53,4% расходов консолидиро­ванного бюджета Ростовской области.

На первом месте по уровню затратности стоит образование, на кото­рое в расходах консолидированного бюджета Ростовской области прихо­дится 23%.

Другие отрасли располагаются по объему финансирования в следую­щем порядке (рис. 3.10).

Таблица 3.13

Структура расходов консолидированного бюджета Ростовской области в 2001-2002 гг.*

* Бюджет и бюджетный процесс Ростовской области в 2002 году. - Ростов н/Д.: Феникс, 2002. - С. 288.

Рис. 3.10. Структура расходов консолидированного бюджета Ростовской области в 2003 г.

Анализ особенностей образовательных учреждений Ростовской обла­сти позволяет констатировать, что:

• имеются значительные различия между городскими и сельскими об­разовательными учреждениями по материально-техническому, методиче­скому оснащению, кадровому обеспечению, а возможность выбора соот­ветствующих образовательных услуг ведут к внутрирегиональной диффе­ренциации территорий области. Как правило, городские школы находятся в преимущественном положении;

• доля обучающихся на селе достаточно высока (40% учащихся), а это означает, что для значительной части населения области ограничены воз­можности получения качественного образования;

• существует значительная дифференциация образовательных учреж­дений (даже в пределах одного муниципального образования).

Все это осложняет разработку единых подходов к управлению бюд­жетными расходами в сфере образования как на муниципальном, так и на региональном уровнях.

Учитывая затратность и больший удельный вес расходов на образова­ние в консолидированном бюджете области, а также социальную значи­мость отрасли в Ростовской области, реформирование управления финан­сами в данной отрасли строится прежде всего на нормативном подходе в определении текущих расходов на образование в расчете на одного обу­чающегося или воспитанника.

Система нормативного подхода к определению расходов муниципаль­ных образований на содержание образовательных учреждений призвана обеспечить: «прозрачность» распределения финансовых ресурсов между городами и районами на основе единого для всех территорий подходов;

233

соблюдение действующих федеральных и областных норм и нормативов в вопросах финансового обеспечения отрасли; создание единых условий населения области по финансовому обеспечению текущих расходов обра­зовательного процесса.

Нормативы финансового обеспечения разрабатываются с учетом типа учебного заведения и его месторасположения (городские или сельские тер­ритории). Кроме того, при расчете нормативных расходов бюджетов му­ниципальных образований применяются корректирующие коэффициен­ты, увеличивающие расходы бюджетов на образование по различным ос­нованиям.

Однако бюджетное финансирование образования остается недостаточ­ным, особенно в части капитальных расходов. Основным критерием оцен­ки качества ведения финансовой политики руководством образователь­ного учреждения продолжает оставаться целевое использование сметных назначений. Кроме того, в области не принят нормативно-правовой акт о финансировании негосударственных образовательных учреждений. Исхо­дя из этого, основным направлением реформирования управления бюд­жетными расходами в сфере образования следует считать разработку ре­гиональных стандартов предоставления общественных услуг в сфере об­разования и системы показателей, характеризующих конечные результаты (качество) региональной (местной) системы образования и эффективнос­ти ее финансирования¹.

Важнейшей статьей расходов на социальную сферу являются расходы на здравоохранение.

Несмотря на увеличение объемов бюджетных ассигнований по отдель­ным статьям расходов, проблема финансирования здравоохранения оста­ется актуальной.

В современных условиях реформирование системы финансирования здравоохранения в Ростовской области должно быть сосредоточено на следующих направлениях:

• распространение системы финансирования медицинских услуг за счет средств ОМС на частные медицинские учреждения;

• разработка и принятие областного закона об охране здоровья насе­ления, обобщающего распределение полномочий органов исполнитель­ной власти области и органов местного самоуправления в сфере здраво­охранения, а также характеризующего основы деятельности государствен­ной, муниципальной и частной систем здравоохранения, осуществления обязательного и добровольного медицинского страхования, оказания платных медицинских услуг и определяющего основные принципы орга­низации финансирования охраны здоровья населения области;

• разработка комплексной программы развития и финансирования здравоохранения области;

• определение системы показателей эффективности расходования бюд­жетных средств в сфере здравоохранения и финансового контроля качества и объема услуг, предоставляемых населению в сфере здравоохранения.

¹ См.: Концепция реформирования управления общественными финансами в Рос- тов-ской области. - Ростов н/Д, 2002.

Планируемые темпы увеличения расходов бюджета на социально-куль­турную сферу не смогут быть реализованы без подъема экономики регио­на (рис. 3.11).

Рис. 3.11. Расходы консолидированного бюджета Ростовской области на развитие экономики (без ЖКХ) в 1997-2002 гг.

Отметим, что в целом расходование бюджетных средств в Ростовской области на цели развития экономики и наращивания экономического по­тенциала осуществляется по следующим направлениям: реализация еже­годных инвестиционных программ; финансирование проектов и программ, предполагающих капитальные вложения за счет средств областного бюд­жета; реализация программ поддержки отраслей экономики.

Администрация Ростовской области занимает активную позицию в вопросах сохранения и повышения эффективности инвестиций за счет средств областного бюджета, а также в вопросах финансовой поддержки предприятий различных отраслей, прежде всего осуществляющих инве­стиции в развитие производства.

Основной формой поддержки предприятий оставалось в последние годы кредитование предприятий и организаций, представивших Админи­страции области наиболее интересные инвестиционные проекты или биз­нес-планы, под льготные процентные ставки платности по таким креди­там. Наряду с этим, Администрация области в качестве формы финансо­вой поддержки по аналогичным проектам предоставляла государственные гарантии или субсидировала процентные ставки до льготного уровня по кредитам таких предприятий в банках.

Вместе с тем применяемым способам финансовой поддержки были присущи существенные недостатки. Это связано с необходимостью офор­мления залоговых обязательств по кредитам и государственным гаранти­ям, отвлечением средств бюджета в условиях отсутствия или ограничен­ности свободных источников, необходимостью контроля за возвратом средств, включая процедуры бесспорного списания просроченной задол­женности и участие в арбитражных процессах по искам к недобросовест­ным заемщикам, вовлечением в систему гарантий по кредитам предприя­тий средств бюджетов муниципальных образований, в том числе тех тер­риторий, которые не располагают достаточной доходной базой.

Учитывая это, а также происходящие изменения в системе банковских услуг (снижение размеров ставки рефинансирования), в качестве меры совершенствования способов финансовой поддержки предприятий пред­полагается отказаться от прямого их дотирования (за исключением зако­нодательно предусмотренных случаев), а также кредитования за счет средств областного бюджета.

Начиная с 2003 г. финансовая поддержка отраслей будет заключаться прежде всего в субсидировании процентной ставки в размере 2/3 ставки рефинансирования по кредитам предприятий и организаций в коммерче­ских банках.

Важнейшей статьей расходов консолидированного бюджета являют­ся расходы на ЖКХ. Преобразования в жилищно-коммунальной сфере в Ростовской области осуществляются в рамках реализации Концепции ре­формы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации и преследуют следующие цели: демонополизацию жилищно-коммунальных услуг; повышение оплачиваемой населением доли затрат на все виды жи­лищно-коммунальных услуг (вплоть до 100% в 2003 г.).

Рис. 3.12. Расходы консолидированного бюджета Ростовской области на ЖКХ в 2000-2002 гг.

Кроме того, в области сформирован единый банк данных льготных категорий граждан по оплате услуг ЖКХ, который позволил: определить фактическое количество получателей льгот через органы социальной за­щиты населения; обеспечить четкую управляемость процессом назначе­ния и предоставления этих льгот; обеспечить достоверный расчет потреб­ности на реализацию социальных льгот в соответствии с действующим законодательством; исключить дублирование в случае наличия у одного человека права на одну и ту же льготу по нескольким законам. С 2000 г. потребность в финансировании ЖКХ определяется на основе нормати­вов затрат по обеспечению услугами ЖКХ одного жителя области с при­менением корректирующих коэффициентов в зависимости от степени из­носа и благоустройства жилищного фонда, вида топлива, источника во­доснабжения и других факторов.

Структура расходов консолидированного бюджета на ЖКХ представ­лена на рис. 3.13.

Рис. 3.13. Расходы консолидированного бюджета Ростовской области на ЖКХ в 2002 г.

Следует отметить, что впервые в областном бюджете на 2002 г. были предусмотрены затраты на развитие ЖКХ, связанные с ремонтом муни­ципального жилищного фонда и благоустройством прилегающих к нему территорий.

Возмещение убытков ЖКХ производится также за счет запланирован­ных местными бюджетами средств на выплату жилищных субсидий мало­обеспеченным гражданам.

Однако, несмотря на значительное снижение доли расходов на ЖКХ в расходах местных бюджетов и консолидированного бюджета, она в 2002 г. оставалась достаточно высокой: 10,7% - в местных бюджетах, 7,9% - в консолидированном бюджете, занимая по объему финансирования соот­ветственно 4-е и 2-е места в расходах бюджетов на народное хозяйство.

237

Все это предопределило необходимость реформирования системы фи­нансирования ЖКХ Ростовской области, целью которого является преж­де всего отказ от бюджетного и квазибюджетного субсидирования как текущих расходов, так и капитальных вложений. Текущие расходы долж­ны полностью финансироваться потребителями услуг, а капитальные - независимыми коммерческими организациями в конкурентных секторах ЖКХ или регулируемыми организациями в монопольном секторе за счет инвестиционной составляющей тарифов на коммунальные услуги.

Исходя из этого, основными направлениями реформирования ЖКХ должны стать: развитие конкуренции и привлечение частного сектора в сферу ЖКХ; реформирование тарифной политики; ликвидация перекрест­ного субсидирования; переход к финансированию бюджетной части рас­ходов на основе нормативов, учитывающих полный объем всех необхо­димых затрат; ликвидация накопленной задолженности; отражение в пол­ном объеме в местных бюджетах необходимых расходов на субсидирование ЖКХ; введение адресной социальной помощи малообеспеченным семьям, вместо льготных расценок на услуги ЖКХ.

Развитие региональных финансов, проведение эффективной бюджет­ной политики невозможно без отлаженной системы межбюджетных отно­шений, на формирование которой в последние годы были направлены усилия органов государственной власти Ростовской области.

Проведение единой региональной финансовой политики базируется на принятом в этих целях областном законе «О государственной коор­динации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской обла­сти», который устанавливает порядок взаимодействия органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления области в этой сфере.

Ростовская область одна из первых начала отработку научно-обосно­ванных и методологически выверенных подходов к формированию систе­мы межбюджетного регулирования внутри муниципальных образований. Проводя в 1998 г. на уровне областного бюджета инвентаризацию и пос­ледующее сокращение бюджетных расходов, необеспеченных источника­ми финансирования. Министерство финансов Ростовской области при­ступило к расчету средств финансовой помощи, ориентированной на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных обра­зований. За основу формирования фонда финансовой поддержки регио­нов была принята методика расходно-доходного выравнивания. Однако ограниченность ресурсов областного бюджета для межбюджетного регу­лирования не позволила в полной мере и объеме передать местным орга­нам власти необходимые ресурсы для финансирования совместно проин­вентаризированных социально значимых расходов. Все это предопредели­ло необходимость дальнейшего реформирования системы межбюджетных отношений на субфедеральном и субрегиональном уровнях.

В течение последних трех лет разрабатывается и утверждается в соста­ве областного закона о бюджете на очередной финансовый год методика определения межбюджетных отношений в Ростовской области. Она опре­деляет единые для всех муниципальных образований правила распределе­ния нормативов отчислений от федеральных и областных регулирующих

доходов в местные бюджеты, а также финансовой помощи районам и го­родам из областного бюджета.

Оценка налоговых и неналоговых ресурсов муниципальных образо­ваний базируется не на фактически полученных в предшествующий пери­од доходах. Ее основа - объективные данные о налоговой базе (налого­вом потенциале), просчитываемых на основе прогноза социально-эконо­мического развития области, с учетом налоговых вычетов, льгот, факторов собираемости, вовлечения недоимки и других факторов. Расходные по­требности муниципальных образований определяются на основе единого нормативного подхода.

Начиная с 2000 г. введен механизм целевой финансовой помощи му­ниципальным образованиям на выплату предусмотренных законодатель­ством льгот и компенсаций гражданам. В их числе инвалиды, ветераны, семьи, имеющие детей, и другие категории населения. С 2001 г. такая по­мощь оказывается и за счет федеральных средств. В определенной степе­ни это позволило ликвидировать основные, так называемые «нефинанси- руемые мандаты», снизить достигшую к концу 90-х гг. критической от­метки диспропорцию между расходными полномочиями и доходными источниками органов местного самоуправления. Одновременно на реги­ональном уровне не практикуется принятие областных нормативных ак­тов, которые наделяют местные власти дополнительными расходными обя­зательствами без соответствующей компенсации из областного бюджета.

В целях проведения единой бюджетной политики области и качествен­ного мониторинга состояния муниципальных финансов введена в прак­тику проверка решений представительных органов местного самоуправ­ления о местных бюджетах на их соответствие нормам федерального и областного бюджетного законодательства. В свою очередь муниципаль­ными образованиями приняты действенные меры по своевременному и качественному формированию своих бюджетов, обеспечению их приня­тия до начала финансового года.

В целом, проводимая областными и местными властями бюджетная политика способствовала достижению политической консолидации и со­циальной справедливости.

Вместе с тем в условиях развития бюджетного федерализма и проведе­ния налоговой реформы система межбюджетных отношений должна в большей степени обеспечивать реализацию принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности и самостоятельности.

Начиная с 2001 г. межбюджетные отношения в Ростовской области базируются на следующих принципах: прогнозной сбалансированности местных бюджетов при полном выравнивании среднедушевого бюджет­ного дохода муниципальных образований области до среднего для мест­ных бюджетов уровня; включения всех перераспределяемых доходов бюд­жета области в единый механизм бюджетного регулирования; оценки на­логового потенциала местных бюджетов при расчете валовых налоговых ресурсов путем их корректировки на прогнозируемый уровень собирае­мости доходов, а также на объемы вовлечения налоговой недоимки; нор­мативного подхода к формированию расходов местных бюджетов, опре­

деления базовых нормативных расходов бюджетов в расчете на соответ­ствующую условную единицу; расчета расходных потребностей муници­палитетов на основе использования показателя индекса бюджетных рас­ходов, учитывающего численность потребителей бюджетных услуг (по категориям потребителей), удорожающие или удешевляющие факторы производства по социальным отраслям; расчета дотаций на выравнива­ние уровня бюджетной обеспеченности на основе единой для всех муни­ципальных образований формулы, исключающей субъективизм в распре­делении финансовой помощи; финансирования расходов местных бюдже­тов на исполнение федеральных нормативных правовых актов через субсидии и субвенции областного бюджета; законодательного утвержде­ния методики определения межбюджетных отношений областным зако­ном «Об областном бюджете» на очередной финансовый год; усиления предварительного и текущего контроля за расходованием средств мест­ных бюджетов путем установления минимально необходимых суммарных (базовых) расходов муниципальных образований области.

Применяемая в Ростовской области методика расчета средств межбюд­жетного регулирования между местными бюджетами в 2000-2002 гг. ста­вила своей целью достижение выравнивания среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований (с учетом использования в расче­тах индекса бюджетных расходов) до среднего показателя по местным бюджетам. Суть методики заключалась в том, что проектируемые на пла­новый год базовые расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой валовых налоговых ресурсов. При превышении расходов над доходами муниципалитету производились отчисления от регулирующих доходов, а в случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компен­сирующая дотация. При расчете объема дотаций исходят из баланса ва­ловых налоговых ресурсов и базовых нормативных расходов местных бюджетов.

Расчеты Министерства финансов Ростовской области показывают, что если доходы до передачи на местный уровень дотаций, субвенций и от­числений от регулирующих налогов собственно областного бюджета в консолидированном бюджете Ростовской области составляли: в 1999 г. - 79% , в 2000 г. - 76, в 2001 г - 83, в 2002 г. - 87, в 2003 г. - 85%, а в местные бюджеты: в 1999 г. - 21%, в 2000 г. - 24, в 2001 г. - 17, в 2002 г. - 13, в 2003 г. - 15%, то после отчислений от регулирующих налогов, передаваемых мест­ным бюджетам, а также с учетом оказания финансовой помощи в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных об­разований, субсидий и субвенций это соотношение изменилось в пользу бюджетов муниципальных образований и составило: в 1999 г. - 30:70%; в 2000 г. - 29:71%; в 2001 г,- 38:62%; в 2002 г. - 37:63%; в 2003 г. - 37:63%.

Реформирование системы межбюджетных отношений в Ростовской области и принятие мер по увеличению собственных финансовых ресур­сов, сокращению бюджетного дефицита позволили достигнуть позитив­ных результатов в социально-экономическом развитии и усилить роль бюджета как важнейшего инструмента государственной экономической политики.

Этапным моментом в реформировании межбюджетных отношений на региональном уровне следует считать принятие областного закона «О меж­бюджетных отношениях органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления Ростовской области на 2003 год», утвержденного Законодательным собранием Ростовской области 29 августа 2002 г. и в корне меняющего ранее сложившиеся финансовые взаимоотношения го­сударственной власти и местного самоуправления. По сути, устанавлива­ются качественно новые формы оказания финансовой помощи муници­пальным образованиям с учетом накопленного областью опыта и необ­ходимостью создания условий для благоприятного экономического развития, наращивания налогового потенциала и повышения бюджетной ответственности.

Основным звеном реформирования межбюджетных отношений стано­вятся органы местного самоуправления, которым предоставляются допол­нительные бюджетно-налоговые полномочия.

Расширение бюджетных полномочий органов местного самоуправле­ния осуществляется путем принятия следующих мер:

• законодательного разграничения расходных полномочий между об­ластным и местными бюджетами по функциональному содержанию;

• ухода от утверждения областным законом в абсолютных суммах, так называемых «контрольных цифр», по расходам бюджетов муниципаль­ных образований, в том числе в отраслевом разрезе;

• установления законодательных норм по расходованию бюджетных средств муниципалитетами по резко ограниченному числу показателей, одним из которых является выплата заработной платы бюджетникам;

• перехода к финансированию ранее делегированных муниципальным образованиям полномочий (согласно областным нормативным правовым актам) через субвенции из областного бюджета.

В целях расширения налоговых полномочий органов местного само­управления в проекте областного закона «Об областном бюджете на 2003 год» поступления от ряда федеральных и региональных налогов, начиная с 2003 г., будут распределены между областным и местными бюджетами на основе базовых нормативов, закрепленных за бюджетами муниципаль­ных образований на долговременной основе на три года. Долговремен­ные нормативы установлены по налогу на доходы физических лиц и нало­гу на имущество предприятий (областной доле). По дотационным бюдже­там муниципальных образований долгосрочный норматив по налогу на доходы физических лиц составляет 50%, по налогу на имущество пред­приятий (областной доле) - 50%. По бюджетам муниципальных обра­зований, не получающим дотацию на выравнивание бюджетной обеспе­ченности (доноров), долгосрочный норматив по налогу на доходы физи­ческих лиц составляет 15%, по налогу на имущество предприятий (облас­тной доле) - 12,5%. Реализация данных подходов напрямую сопряжена с положениями Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года.

В рамках мер по совершенствованию механизма предоставления по­мощи местным бюджетам ее структура подразделяется на две составляю-

щие: текущую и инвестиционную. В соответствии с этим начиная с 2003 г. в составе областного бюджета формируются три фонда: фонд финансо­вой поддержки муниципальных образований; фонд компенсаций»; фонд муниципального развития.

Финансовая помощь на текущие расходы местных бюджетов предос­тавляется через областной фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Средства бюджетного регулирования для выравнивания уровня бюд­жетной обеспеченности муниципальных образований включают:

• отчисления бюджетам муниципальных образований от регулирую­щих доходов на долговременной основе;

• дополнительные ежегодные отчисления бюджетам муниципальных образований от регулирующих доходов сверх переданных им отчислений на долговременной основе;

• дотации бюджетам муниципальных образований на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности.

Расчет средств бюджетного регулирования для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований производится на основе сопоставления их бюджетной обеспеченности.

Бюджетная обеспеченность муниципальных образований измеряется величиной удельных (в расчете на душу населения) налоговых и ненало­говых ресурсов муниципальных образований в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных обра­зований. Налоговые и неналоговые ресурсы муниципальных образований приводятся к сопоставимым условиям.

Для приведения среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований к сопоставимому виду их значение корректируется (делится) на индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает насколько потребность в бюджетных расходах в расчете на душу населения данного муниципального образования больше или меньше потребности в бюджет­ных расходах в расчете на душу населения в среднем по всем муниципаль­ным образованиям области.

Среднедушевые налоговые и неналоговые ресурсы муниципальных образований рассчитываются по формуле:

где. - налоговый и неналоговый ресурс /-го муниципального образования в

объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспечен­ности муниципальных образований;

Ч. - численность постоянно проживающего населения /-го муниципального образования на 01.01.2002 г.

Приведение среднедушевых налогов и неналоговых ресурсов муници­пальных образований к сопоставимому виду производится по формуле:

242

Распределение средств бюджетного регулирования по муниципальным образованиям происходит в три этапа:

1- й этап - передача из областного бюджета бюджетам муниципаль­ных образований отчислений от регулирующих доходов на долговремен­ной основе;

2- й этап - дополнительная передача из областного бюджета бюдже­там муниципальных образований ежегодных отчислений от регулирую­щих доходов сверх переданных им отчислений на долговременной основе;

3- й этап - передача из областного бюджета бюджетам муниципаль­ных образований дотаций на выравнивание уровня их бюджетной обес­печенности (рис. 3.14).

Исходными данными для расчетов являются: численность постоянно проживающего населения в муниципальных образованиях на 01.01.2002 г.; суммарные расходы бюджетов муниципальных образований для их учета при распределении средств бюджетного регулирования на 2003 г.; индек­сы бюджетных расходов бюджетов муниципальных образований обла-

243

Рис. 3.14. Схема этапов межбюджетного регулирования бюджетов муниципальных образований

сти, показывающие, насколько потребность в бюджетных расходах на од­ного жителя z-ro муниципального образования больше или меньше по­требности в бюджетных расходах на одного жителя в среднем по муници­пальным образованиям; прогнозный объем налогового и неналогового потенциала бюджетов муниципальных образований на 2003 г. по собствен­ным доходам, т.е. доходам, закрепленным за муниципальными образова­ниями согласно действующему законодательству на постоянной основе; среднеобластной уровень выравнивания бюджетной обеспеченности бюд­жетов муниципальных образований, исходя из общего объема средств межбюджетного регулирования.

Передача бюджету муниципального образования ежегодных отчисле­ний от регулирующих доходов, дотации на выравнивание уровня бюд­жетной обеспеченности производятся в тех случаях, если переданных на предыдущих этапах средств бюджетного регулирования недостаточно для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципального обра­зования до среднеобластного уровня.

Объем финансовой поддержки муниципальных образований Ростовс­кой области (ФФПМО) определяется по формуле:

где Д, - дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности социальной сферы z'-ro муниципального образования, рассчитанная в порядке, предус­мотренном настоящей статьей.

Финансирование органами социальной защиты населения расходов на реализацию федеральных нормативных правовых актов будет обеспече­но путем выделения бюджетам муниципальных образований средств из областного фонда компенсаций.

Фонд компенсаций определяется путем суммирования финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в виде субсидий и суб­венций на реализацию федеральных и областных нормативных правовых актов по перечню и в объемах согласно закону об областном бюджете.

Общий объем средств фонда компенсаций определяется по формуле:

где ФК - фонд компенсаций;

ΣC. - объем субсидий и субвенций на реализацию федеральных и областных нор­мативных правовых актов z'-ro муниципального образования по установ­ленному областным законом «Об областном бюджете на 2003 год» перечню.

Инвестиционная финансовая помощь будет предоставляться через вновь создаваемый в областном бюджете областной фонд муниципально­го развития (субвенции на капитальное строительство, капитальный ре­монт и иные капитальные программно-целевые расходы). В областной титульный список планируется включить строительство всех крупных про­граммных объектов муниципальной и областной собственности.

Общий объем средств фонда муниципального развития определяется по формуле:

Таким образом, основные задачи, которые поставлены в рамках сис­темы межбюджетных отношений в Ростовской области, сводятся к следу­ющему:

• обеспечению равных условий доступа населения области к основ­ным нормативно установленным бюджетным услугам и социальным га­рантиям, финансируемым из бюджетов муниципальных образований Ро­стовской области;

245

• максимально возможной на текущем этапе развития межбюджетных отношений в Российской Федерации ликвидации диспропорций в бюдже­тах муниципальных образований между их доходными источниками и расходными полномочиями;

• расширению бюджетно-налоговых полномочий местного самоуправ­ления при необходимом и достаточном контроле органами государствен­ной власти для проведения на муниципальном уровне рациональной и ответственной бюджетной политики, а также развития и эффективного использования налогового потенциала муниципальных образований.

При этом следует подчеркнуть, что реформирование межбюджетных отношений в Ростовской области базируется на основных положениях Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года, а также результатах работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и пол­номочий между федеральными органами государственной власти, орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного само­управления.

Вместе с тем при всех позитивных изменениях в системе межбюджет­ного регулирования в Ростовской области остается целый ряд нерешен­ных проблем, обусловленных необходимостью дальнейших теоретичес­ких разработок и практического апробирования в сфере функционирова­ния бюджетной системы и отношений между органами власти различного уровня и муниципальными органами власти. В области управления бюд­жетными расходами необходимо переориентировать систему финансиро­вания на рациональное использование имеющихся финансовых ресурсов с точки зрения финансирования количества и качества предоставляемых потребителям услуг. В настоящее время практически не применяются со­временные методы бюджетного менеджмента, такие как: планирование и анализ бюджетных затрат в соответствии с объемами и качеством предо­ставляемых общественных услуг; анализ эффективности органов управ­ления социальной сферой с позиции реализации целей социальной по­литики; сравнительный анализ эффективности расходования средств раз­личными бюджетополучателями на основе сопоставимых финансовых ин­дикаторов. В области основных ориентиров управления доходами на региональном уровне следует признать приоритетными: создание право­вого поля для реализации мероприятий по содействию развитию налого­вой базы региона; прогнозирование налоговых доходов бюджета и раз­работку соответствующего инструментария, позволяющего оценить на­логовый потенциал региона; разработку концепций налоговой политики; проведение мониторинга финансового состояния бюджетообразующих предприятий области и др.

В целом же в системе межбюджетных отношений ключевыми остают­ся проблемы законодательного утверждения государственных минималь­ных социальных стандартов, распределения доходных полномочий и рас­ходных обязательств между уровнями власти по всем звеньям бюджетной системы, построения «прозрачных» моделей распределения финансовой помощи как на федеральном, так и региональном уровнях.