<<
>>

Основы формирования и управления государственным долгом

Государственный долг Российской Федерации - это долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Государственный долг, в зависимости от срока погашения, делится на основной и текущий. Основным государственным долгом называется вся сумма задолженности государства, по которой не наступил срок платежа и которая не может быть предъявлена к оплате в течение данного периода. Текущим государственным долгом называется задолженность государства по обязательствам, по которым наступил срок платежа.

Долг может быть оформлен ценными бумагами или быть определен в договоре между заемщиком в лице соответствующего исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и инвестором, с другой стороны (рис. 7.7).

Рис. 7.7. Структура государственного долга РФ

Внешний государственный долг РФ включает в себя задолженность по кредитам правительств иностранных государств (в том числе официальным кредиторам Парижского клуба и бывшим странам СЭВ), по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм (кредиторы Лондонского клуба), по кредитам международных финансовых организаций (МВФ,

МБРР, ЕБРР) и государственные ценные бумаги России (еврооблигационные займы, ОВВЗ).

Законом установлен предельный размер государственных внешних заимствований РФ, который не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате российского долга. Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов находятся в ведении Минфина РФ, а их порядок определяется Правительством РФ.

Внешний государственный долг Российской Федерации состоит:

1) из объема обязательств по государственным гарантиям РФ;

2) из объема основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Государственные долговые обязательства могут существовать в форме:

1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

2) государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

3) договоров о предоставлении РФ государственных гарантий;

4) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет;

5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств России прошлых лет.

Под управлением государственным долгом понимают совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.

Цели управления государственным долгом:

1. Экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов.

2. Политические: поддержание стабильности функционирования политической системы.

3. Социальные: своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности.

4. Обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя внешнего долга может отрицательно сказаться на экономической безопасности страны.

Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:

- формирование политики в отношении государственного долга;

- определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;

- установление основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

- выделение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.

д.

Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг.

Цикл управления государственным долгом состоит из трех стадий: привлечение; размещение и использование; погашение.

Управление государственным долгом зависит от принятия обоснованных решений, базирующихся на анализе объема и структуры долга, объективной оценке его текущего состояния, при которой используются следующие группы показателей:

• абсолютные показатели - объем государственной внутренней и внешней задолженности в денежном выражении, величина расходов, связанных с погашением и обслуживанием;

• относительные показатели - процентное соотношение суммы долга и ВВП, доля расходов на погашение и обслуживание долга в общей сумме расходов бюджета.

Для оценки государственного внешнего долга используется процентное соотношение суммы внешнего долга и объема экспорта в денежном выражении, доли расходов на погашение и обслуживание внешнего долга к экспортной выручке, характеризующей уровень долга для национальной экономики.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы (рис. 7.8):

Рис. 7.8. Принципы и методы управления государственным долгом

• безусловности - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

• единства учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;

• единства долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам Федерации и муниципальным образованиям;

• согласованности - создание максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

• снижение рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих уменьшить как риски кредитора, так и риски инвестора;

• оптимальности - создание такой структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств по ним было бы сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

• гласности - предоставление достоверной и своевременной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Существуют следующие способы управления государственным долгом:

• административные - быстрое и четкое выполнение отдельных распоряжений органов государственной власти и управления;

• финансовые - выбор способов и форм обеспечения погашения государственного долга с помощью анализа финансовых показателей.

Основными методами по управлению государственным долгом являются:

• рефинансирование государственного долга - это погашение старой задолженности путем выпуска новых займов;

• конверсия - это все механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, например, путем их обмена на национальные активы - национальную валюту, облигации, акции, товары и др. (иногда под конверсией понимают изменение доходности займов, чаще всего снижение доходности);

• консолидация - увеличение срока действия уже выпущенных займов (чаще всего применяется в совокупности с конверсией);

• унификация - объединение нескольких займов в один, когда несколько облигаций старых займов обмениваются на облигации нового займа;

• унификация по регрессивному соотношению - несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой;

• реструктуризация - составление нового, более приемлемого для должника графика выплаты долга (или отсрочка долга на более поздние сроки по частям и без процентов);

• новация - соглашения между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

• отсрочки - консолидации при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам;

• дефолт (аннулирование государственного долга) - отказ государства от уплаты государственного долга. Это мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внешним, внутренним или по всему государственному долгу). Это может произойти в случае финансовой несостоятельности государства, т. е. банкротства или прихода к власти новых политических сил, которые отказываются признавать финансовые обязательства предыдущей власти.

В последнее время в сфере управления государственным долгом, его формирования и обслуживания наметились новые тенденции, что объясняется фиксированным переходом к рыночным отношениям.

Главные черты новых тенденций:

• мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств;

• использование налоговой системы;

• активные методы реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга.

Динамика реального государственного долга определяется двумя факторами:

• долей первичного дефицита;

• соотношением процента по внутренним и внешним обязательствам, учитывающего динамику реального курса доллара и темп роста ВВП.

Система управления государственным долгом должна иметь два режима функционирования:

1) управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса, который характеризуется следующими признаками:

• обеспечение стабилизации долговых параметров;

• наличие бездефицитного бюджета;

• создание условий для сближения усредненной реальной ставки процента по долгу и тему прироста ВВП;

• нормализация процесса сокращения краткосрочных обязательств по долгу по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам;

2) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований. Это управление связано с функционированием экономики на грани дефолта.

Когда рост долга становится неуправляемым, а процесс его выплаты затрудняется, необходимо решить следующие задачи:

• проведение общей оценки эффективности политики государственных заимствований;

• определение предельно допустимых размеров государственного долга с учетом особенностей данного этапа развития экономики;

• проведение анализа и оценки методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;

• определение направлений и мер по стабилизации размеров государственного долга;

• определение оценки влияния государственного долга на развитие экономики страны.

Государственный долг - это сложное экономико-финансовое образование и особый финансовый механизм, требующий применения специальных методов его регулирования.

Такими методами являются:

• стабилизационные инструменты;

• уменьшение государственного внутреннего долга;

• реструктуризация задолженностей субъектов Федерации федеральному бюджету;

• контроль за заимствованиями субъектов РФ;

• сокращение государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы;

• снижение стоимости обслуживания государственного долга.

Управление государственным долгом - это непрерывный процесс, состоящий из трех этапов:

1) определение предельных размеров государственных заимствований и гарантий на очередной бюджетный год, выбор инструментов привлечения ресурсов, повышения эффективности их использования;

2) привлечение ресурсов на внешних и внутренних финансовых рынках путем выпуска и размещения государственных ценных бумаг, получение кредита или предоставления государственных гарантий, направление полученных средств на финансирование текущих государственных расходов или инвестиционных проектов;

3) поиск источников финансовых ресурсов для погашения и обслуживания государственного долга, снижение общих издержек, своевременное выполнение долговых обязательств.

Государственным внешним долгом РФ в настоящее время являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в основном в евро и долларах США.

Как известно, осуществление заимствований в целях покрытия бюджетного дефицита влечет возникновение государственного долга. Государственный долг в той или иной степени затрагивает все страны: и промышленно развитые, и развивающиеся, и слаборазвитые.

Стратегии, связанные с управлением государственным долгом, могут стать неадекватными в ситуации при столкновении с проблемами законодательного регулирования публичных заимствований и послужить толчком для наступления бюджетного, финансового и экономического кризиса. Мировой финансовый кризис оказал дополнительное негативное воздействие на внешний и внутренний долг Российского государства, делает уязвимой реализуемую Минфином России стратегию государственного долга, что, в свою очередь, может серьезно подорвать финансовый суверенитет.

Поэтому для поддержания финансовой стабильности государства требуется не только законодательство, регулирующее вопросы публичных заимствований, и органы исполнительной власти, реализующие требования этих правовых норм, но и система действенного финансового контроля и аудита эффективности состояния государственного долга и управления им.

Имеется три варианта финансирования государственного долга: увеличение налогов, выпуск денег и дефицитное финансирование. Рост налогообложения приводит к подрыву трудовых стимулов, выпуск денег создает инфляционное давление, следовательно, большая часть военных расходов финансируется за счет продажи обязательств населению. Другой источник государственного долга - это спады. В периоды, когда национальный доход сокращается или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к бюджетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга - упомянутые выше политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита.

В определении размеров государственного долга существуют различные подходы. Наиболее реалистичным считается определение доли государственного долга к ВНП или к экспорту. Голая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности - в 3 раза.

Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства.

Выплата доходов по займам и их погашение являются одной из главных статей бюджетных расходов. В условиях, когда государственный долг достигает такого уровня, при котором страна не в состоянии своевременно выполнять свои долговые обязательства, правительство вынуждено прибегать к их пролонгации, т. е. удлинению сроков погашения или конверсии - уменьшению размеров выплачиваемых процентов по займам.

Основная цель выпуска займов в сегодняшней России - это покрытие дефицита бюджета и рефинансирование предыдущих займов. Это означает, что на ту сумму задолженности, которая должна быть погашена в данном году, осуществляется выпуск новых займов. Рост государственных расходов влечет за собой увеличение займов и долга, поэтому государственный внутренний долг тесно связан с государственным бюджетом как фактом своего происхождения, так и объемными показателями.

Главной выгодой для государства, обосновывающей полезность госдолга, является возможность привлекать в бюджет заемные денежные ресурсы и при этом сохранять относительный размер долга - в процентах от ВВП (за определенный период времени, за экономический цикл).

Размер сальдо бюджета и объем реального валового внутреннего продукта - два важнейших фактора, определяющих динамику долга. Дефицит бюджета приводит к увеличению объема госдолга, профицит бюджета позволяет погашать долг. Экономический рост обеспечивает наполнение доходной части бюджета, за счет которой выплачиваются проценты по долгу. Он же позволяет увеличивать денежную массу в обращении без увеличения инфляции, а за счет роста денежной массы создаются условия рефинансирования долга. В зависимости от соотношения названных двух факторов, условно выделяют два подхода к определению роли госдолга в рыночной экономике.

Классический подход к определению роли госдолга в экономике заключается в использовании государственных займов в качестве субститута (заменителя) налоговых поступлений. Данный подход связан с отношением к госдолгу как к инструменту стабилизационной макроэкономической политики. В фазе понижения деловой активности снижаются поступления в бюджет. Правительство заинтересовано в сохранении уровня расходов, поэтому возникает вопрос о компенсации снижения доходной части бюджета. При снижении деловой активности хозяйствующих субъектов увеличение налоговых ставок усиливает негативные тенденции в экономике, поэтому целесообразно компенсировать снижение доходной части бюджета за счет госзаймов. Госдолг становится субститутом налоговых поступлений.

Государственный долг может успешно выполнять роль макроэкономического стабилизатора только при условии устойчивого экономического роста. Фаза устойчивого экономического роста состоит из чередующихся периодов повышения и понижения деловой активности хозяйствующих субъектов. В период понижения деловой активности целесообразно снизить уровень налогов и компенсировать снижение доходной части заемными денежными ресурсами.

Понятие «снижение деловой активности» означает кратковременное сокращение темпов экономического развития, но при этом прирост реального ВВП должен превышать 1 % за год. Если темпы прироста реального ВВП меньше 1 %, то это означает, что имеет место экономический спад. Он сопровождается банкротством крупных компаний, ухудшением состояния банковской системы, ростом безработицы, снижением потребления.

В период экономического спада целесообразно снижать размер госдолга, поскольку в этом случае государственная задолженность оказывает весомое отрицательное влияние как на госфинансы, так и на экономику в целом.

Классический подход к определению роли госдолга в экономике состоит в использовании его в качестве субститута налогов и заключается в том, что объем госзаймов увеличивают в фазе снижения деловой активности. В фазе увеличения деловой активности объем займов снижают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

Классический подход предоставляет правительству возможность не менять уровень налогообложения или даже несколько снизить его в фазе снижения деловой активности, но при этом сохранить уровень государственных расходов. В этом состоит преимущество классического подхода.

Альтернативный подход основан на прямо противоположной концепции - в фазе снижения деловой активности объем займов сокращают. В фазе увеличения деловой активности объем займов увеличивают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

В данном подходе есть свое рациональное зерно. Такая парадоксальная схема обладает рядом преимуществ перед классическим.

Во-первых, альтернативный подход при прочих равных условиях позволяет привлекать в бюджет больший объем денежных ресурсов за экономический цикл.

Во-вторых, при его реализации наблюдается более низкая амплитуда колебаний относительного объема долга в течение экономического цикла. Максимальное значение относительного размера долга за период экономического цикла меньше.

В-третьих, решение об оптимальном размере госзаймов принимается на основе данных о темпах экономического развития: вошла экономика в фазу усиления деловой активности - увеличили займы, наступил спад деловой активности - сократили займы, наступил экономический спад - минимизировали займы. Риск ошибочного планирования сальдо бюджета в данном случае существенно ниже.

В рамках рассматриваемого подхода государственный долг выполняет роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие. Государственный долг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономического спада дефицит бюджета существенно ухудшает состояние государственных финансов, повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для Китая госдолг - это финансовый механизм ускорения экономического развития. Для России госдолг остается экономической проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит.

Два подхода (классический и альтернативный) основываются на различных смыслах, вкладываемых в понятие «сбалансированность бюджета». В Европейском сообществе бюджет признается сбалансированным, если выполняются два ограничения - на размер дефицита (3 % ВВП) и на размер долга (60 % ВВП). Рост экономики невозможен без увеличения энергопотребления, а это означает, что нужно строить новые электростанции, тянуть нефтепроводы, строить порты, дороги и прочую инфраструктуру. Вопросы поддержки экономического роста являются непростыми сами по себе, их приходится решать в условиях международной конкуренции за ресурсы, за условия международной торговли.

Как известно, посредством государственных заимствований органы власти получают дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для финансирования общегосударственных потребностей, не обеспеченных доходами. Государство становится полноправным участником рынка капиталов, его долговые обязательства погашаются за счет бюджетных средств (доходов), золотовалютных резервов страны, финансовых ресурсов, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований.

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга.

Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте.

К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению государственным долгом относятся:

• установление предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга;

• установление границы внешних заимствований с разбивкой по формам обеспечения обязательств; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг;

• определение предельного размера внешних заимствований;

• определение расходов на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга;

• установление верхних пределов государственных внутренних и внешних гарантий.

Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

В связи с этим также следует учитывать, что система управления государственным долгом по своей политико-экономической сути должна включать определение цели и обоснованность государственных заимствований, минимизацию стоимости долга для заемщика, эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований.

Бюджетный кодекс впервые на законодательном уровне дал понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Информация о долговых обязательствах Российской Федерации, выпуске ценных бумаг субъектов и муниципальных образований вносится в Государственную долговую книгу Федерации, государственную долговую книгу ее субъекта или муниципальную долговую книгу в трехдневный срок с момента возникновения обязательства.

Для того чтобы более четко обозначить направления совершенствования процесса управления государственным долгом, следует иметь в виду, что на рынке государственного внутреннего долга за последние годы произошли позитивные перемены: проведена новация по государственным ценным бумагам, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Все это в определенной степени восстановило доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, привело к увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых активов.

На основе приведенной выше информации можно сделать следующий вывод: бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. В связи с этим на передний план снова выдвигается проблема государственного долга.

Происходит сокращение внешнего долга за счет уточнения коммерческой задолженности, уменьшения объема роста долга вследствие неблагоприятных для России изменений валютных курсов и сокращения объема ожидаемых кредитов по линии международных финансовых организаций. Но внутренний долг за счет этого растет (за счет облигаций федерального займа).

8.1.

<< | >>
Источник: Мороз, О.Н.. Финансы и кредит [Текст] : учеб. пособие. В 4 ч. Ч. 2. Финансы / О.Н. Мороз, И.В. Нитяго. - Новосибирск: СГГА,2013. - 183 с.. 2013

Еще по теме Основы формирования и управления государственным долгом:

  1. 4.5. Государственный долг
  2.             9.4. Государственные ценные бумаги как инструмент управления государственным долгом
  3. Государственный долг, основные направления сокращения
  4. Контроль за выполнением Государственного бюджета
  5. Основные предпосылки формирования кризиса
  6. 6.5. Понятие и классификации государственного долга
  7. 6.6. Управление государственным долгом
  8. ЛЕКЦИЯ 20. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГО
  9. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
  10. § 3.1. Государственный кредит: экономическая интерпретация и особенности использования
  11. 6.2. Государственный долг: содержание и основные формы
  12. Государственный кредит. Государственный долг
  13. 6.3. Управление государственным долгом
  14. Денежная эмиссия как инструмент управления внешним долгом
  15. Раздел 7. 7.1.Экономическая сущность государственного долга
  16. Управление государственным долгом
  17. Государственный бюджет. Бюджетный дефицит и государственный долг.