<<
>>

Основные пути укрепления финансовой независимости местного самоуправления

В период трансформирования национальной экономической системы в направлении рыночных преобразований возникла необходимость становления и формирования финансовой системы Украины и ее составляющей — местных финансов как объективной экономической реальности, присущей финансовым системам современных промышленно развитых стран.

В системе местных финансов возникли и развиваются такие институты, как местные бюджеты. Местные бюджеты — это система формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для обеспечения местными органами власти возложенных на них функций и задач, как собственных, так и делегированных. Местные бюджеты так же, как и государственный, состоят из росписи поступлений и расходов местных органов власти на конкретный, определенный период (год). Целесообразно отметить, что механизм управления местными бюджетами в Украине сегодня еще недостаточно отработан, характеризуется значительными недостатками в процессе разработки, определения состава и структуры местных бюджетов, процедуры реализации и т. д., что обуславливает необходимость более детального изучения и исследования этой проблемы с учетом мирового опыта.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены следующие принципы: самостоятельности территориальных бюджетов, обеспечения каждого бюджета постоянными доходами, связанными с социальным и экономическим положением региона; сбалансированности каждого бюджета, независимо от объема его закрепленных доходных источников; повышения заинтересованности государственных и местных органов власти в увеличении поступления общегосударственных налогов и сборов на территории местного совета.

Украина как суверенное государство стала членом Совета Европы, присоединилась к Европейской хартии о местном самоуправлении и ратифицировала этот акт. Таким образом, она взяла на себя обязательства строить местные финансы соответственно международным стандартам.

Такие стандарты являются важной составной частью учения о местных финансах.

Первым многосторонним правовым актом, который определяет и защищает принципы местной автономии, стала Европейская хартия о местном самоуправлении, ее подписали страны — члены Совета Европы в октябре 1985 г. Сейчас к Европейской хартии местного самоуправления присоединилось свыше 30 стран, в 1996 году — Украина.

Европейская хартия местного самоуправления предусматривает его отделимость от государственной власти, полную независимость и самостоятельность возложенных на него функций в пределах своей компетенции.

Основными положениями Европейской хартии местного самоуправления, которые имеют непосредственное отношение к функционированию бюджетов самоуправления, являются положения о том, что:

  • местная власть имеет право на свои собственные финансовые ресурсы;
  • объем финансовых ресурсов должен соответствовать функциям, которые выполняет местная власть;
  • местная власть имеет право свободно распоряжаться собственными финансовыми ресурсами;
  • часть финансовых ресурсов должна формироваться за счет местных налогов и сборов;
  • размеры местных налогов и сборов местная власть уполномочена устанавливать в пределах закона;
  • порядок формирования финансовых ресурсов должен быть гибким и обеспечивать соответствие имеющихся в наличии ресурсов росту стоимости выполнения задач местной власти;
  • защита слабой в финансовом отношении местной власти проводится с помощью процедур устранения финансовых диспропорций (финансового выравнивания);
  • предпочтение в выборе форм финансовой помощи отдается дотациям, которые не предназначаются для финансирования конкретных проектов и не ограничивают свободу местной власти.

Европейская хартия о местном самоуправлении определила основные стандарты построения финансов местных органов власти, а Украина, присоединившись к ней, обязалась обеспечить внедрение этих стандартов в жизнь.

Местное самоуправление в Украине сейчас пользуется значительной свободой в решении вопросов о том, сколько средств тратить на ту или иную статью функциональной классификации. Бюджетный кодекс предлагает проводить эту практику на том основании, что должностные лица местных органов власти точнее «настроены» на расходные потребности своих граждан, чем центральные органы.

Вместе с тем, Бюджетный кодекс признает, что в условиях, когда система местного самоуправления в Украине только становится на ноги, принцип контроля со стороны местных жителей за расходными решениями местных должностных лиц, даже если они выборные, еще окончательно не утвердился. Бюджетный кодекс оставляет органам местного самоуправления поле для маневра при проведении собственной бюджетной политики (не требуя, в частности, чтобы объем бюджета был копейка в копейку тождественен произведению нормативов бюджетной обеспеченности на количество населения), однако предусматривает несколько рычагов контроля — со стороны руководителей местных государственных администраций (статья 122), и со стороны Счетной палаты (статья 110), и со стороны органов Государственной контрольно-ревизионной службы (статья 113). Еще одно ограничение на свободу расходных решений местной власти накладывают нормативы предоставления услуг, установленные отраслевыми министерствами образования и охраны здоровья.

Реформирование бюджетной системы — сложный процесс. Практическое применение положений проекта Бюджетного кодекса уже в бюджетах 2001, 2002 годов, бесспорно, обнаружило много противоречий, связанных с недостатками существующей бюджетной системы. От степени понимания нового подхода будет зависеть и то, как быстро удастся преодолеть эти недостатки, и, собственно, желание это делать.

Бюджетный кодекс не обошел вниманием еще одну тенденцию, на которую годами — и до этого времени безуспешно — обращали внимание членов правительства и законодателей представители органов местного самоуправления. Новый системный бюджетный законопроект ликвидирует явление, которое получило в мировой практике публичных финансов название «эффект вытеснения».

Эффект этот обнаруживается в том, что каждая наращенная гривна собственных доходов местных бюджетов «вытесняет», соответственно, трансфертную гривну из Государственного бюджета. То есть, если местный бюджет увеличивает собственными усилиями собственные доходы, то он либо теряет на такую же сумму дотации из одного и того же «вышестоящего» бюджета, либо получает уменьшение отчислений от общегосударственных налогов, либо должен больше перечислять в государственный или областной бюджет.

Доля местных бюджетов в перераспределениях ВВП, а также в Сводном бюджете имеет важное политическое значение, что свидетельствует об участии местного самоуправления в разрешении актуальных проблем развития государства. В этой связи необходимо учитывать, что одной из важных предпосылок построения демократического государства является самостоятельность и независимость органов местного самоуправления.

Приведенные в работе данные еще раз подтверждают вывод о возрастании роли местных бюджетов в бюджетной системе государства, а все вопросы, связанные с функционированием местных бюджетов, нуждаются в глубоком анализе и научном обосновании.

Здесь невозможны любые, раз и навсегда установленные рекомендации.

Местные бюджеты — категория очень динамичная, поэтому их исследования необходимо осуществлять с учетом многих факторов, которые влияют на экономическую жизнь государства. Этому, прежде всего, оказывают содействие развитие демократических основ в управлении государством, изменения в структуре экономики, уровень социальных гарантий населения, изменения возрастной, профессиональной структуры населения.

Местные бюджеты имеют свою внутреннюю структуру и характерные отличия. Так, несмотря на то, что на сегодня насчитывается местных бюджетов всего свыше 12 тысяч, а наиболее многочисленную группу составляют сельские и поселковые бюджеты — свыше 10 тысяч, более 72 % всех затрат местных бюджетов осуществляется через областные бюджеты (их 24) и бюджеты городов общегосударственного и областного подчинения (их 223).

По нашему мнению, усовершенствование системы местных бюджетов должно осуществляться с учетом всех названных аспектов финансовых отношений, которые опосредуются этими бюджетами. Однако усовершенствование системы местных бюджетов необходимо осуществлять комплексно. Сегодня большинство научных и практических дискуссий ведется вокруг вопроса взаимоотношений между местными и Государственным бюджетами.

Основным фактором слабости всей бюджетной системы, в частности местных бюджетов, являлась действующая (периода 1991-2001 г.г.) модель бюджетной системы, по которой формировались бюджеты территорий. Эта модель имела такие недостатки:

  • формирование местных бюджетов осуществлялось путем установления процентных отчислений от регулируемых общегосударственных налогов совета высшего уровня для совета низшего уровня при отсутствии четких критериев их пропорционального распределения, что не содействовало заинтересованности территорий в развитии производства, рационального использования бюджетных средств, не всегда обеспечивало гарантированный размер собственных доходных источников;
  • нормативы отчислений от регулируемых общегосударственных налогов ежегодно пересматривались, что создавало ситуацию, по которой доходная база местных бюджетов формировалась не на постоянной основе;
  • при отсутствии критериев определения их размера нормативы отчислений выполняли функцию способа сбалансирования доходной и расходной частей местных бюджетов, являлись одной из основных составляющих, при помощи которых формирование бюджетов осуществлялось по принципу «сверху — вниз»;
  • по действующей модели бюджетной системы при формировании бюджетов территорий не принималась в расчет такая категория, как «налоговая способность территории»;
  • не было четкого законодательного определения понятия «собственные» и «переданные доходы территории»;
  • существовал неэффективный и нерациональный механизм предоставления дотаций из вышестоящего бюджета нижестоящему. Предоставление дотаций производилось хаотически и субъективно из-за того, что сумма дотаций для бюджетов низшего уровня планировалась в бюджете высшего уровня, а не в отдельном субвенционном фонде.

Такая модель бюджетной системы и имеющийся механизм распределения регулирующих общегосударственных налогов создавали ситуацию, в которой обрекали нижестоящие бюджеты на неопределенность и вели к росту потребительских настроений в регионах, субъективизму в перераспределении бюджетных средств между звеньями бюджетной системы что в конечном результате, обусловливало слабость института местных финансов. Поэтому сегодня необходимо формировать местные бюджеты по такой модели бюджетной системы, которая одновременно была бы толчком к развитию и укреплению местных бюджетов, означала бы четкие межбюджетные отношения, являлась бы гарантом самостоятельности каждого звена бюджетной системы. Это должно стать основным критерием в построении новой модели бюджетной системы.

При исследовании проблемы взаимоотношений между центральным бюджетом и бюджетами отдельных территорий их необходимо рассматривать как важный и сложный элемент бюджетной системы государства, которая эффективно может функционировать только при условии взвешенного определения в общегосударственном порядке на долгосрочной основе положений и принципов бюджетного устройства, межбюджетного регулирования, сбалансированности местных (городских) бюджетов, функций отдельных его звеньев, а также при обеспечении их неуклонного соблюдения.

Главная задача при решении вышеуказанной проблемы — найти инструментарий рациональной организации межбюджетных отношений на региональном уровне. Объектами планирования и менеджмента являются межбюджетные отношения двух уровней: первый — между центром (правительством) и регионом (административная область), другой — между региональной государственной властью и местным самоуправлением. Методологическими принципами организации межбюджетных отношений в Украине могут быть:

  • поиск определяющих аспектов перераспределительных отношений в бюджетной системе, формализация существующих противоречий и поиск путей их решения;
  • изучение региональной составной части бюджетной системы по критериям обоснованности вертикального ранжирования доходов и расходов, зависимости объемов финансирования социального развития от результатов хозяйствования в региональной экономике, качества государственного менеджмента бюджетного процесса;
  • обобщение практики региональной дифференциации бюджетной системы и определение путей трансформации межбюджетных отношений на основе экономических критериев, в частности финансовой самодостаточности региона;
  • усовершенствование информационной базы бюджетного процесса для достижения стабильности и прозрачности по накоплению и расходованию бюджетных ресурсов.

Методические основы организации межбюджетных отношений понятны (кон- солидированность, полнота, гласность, автономность и достаточность доходов) и определены действующим законодательством о бюджетной системе. Однако они требуют дополнений:

  • наглядности, то есть объективности и обоснованности нормативной базы и показателей, которые применяются к градации полномочий по доходам и расходам между центром и регионами, а также гласности критериев трансфертных отношений в бюджетной системе;
  • стабильности перераспределительных взаимоотношений между уровнями бюджетной системы, то есть неизменности перечня и ставок регулирующих налогов, объектов и размеров трансфертов в среднесрочной перспективе (3-5 лет);
  • экономической заинтересованности, то есть размер регионального бюджета определяется непосредственно результатами хозяйствования в региональной экономике.

Следует остановиться на вопросе предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Сегодня формы ее разнообразны — дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ссуды и т. д. Но любая помощь эффективна тогда, когда не порождает иждивенческого настроения, а создает условия для повышения самостоятельности и ответственности. Необходимым условием оказания помощи должны быть встречные обязательства органов местного самоуправления по оздоровлению местных финансов, увеличению собственных доходов и совместному финансированию отдельных проектов.

Большинство проблем местного самоуправления связано с несовершенством правового регулирования экономических механизмов самоорганизации муниципального образования как основного звена территориального хозяйствования. Возникает потребность разработки специального закона об организации меж- бюджетных отношений. Необходимо установить и закрепить в местном законодательстве некоторые схемы межбюджетных отношений субъекта с местным самоуправлением. Сегодня местные органы власти лишены стимулов для увеличения доходной части бюджетов всех уровней. Сейчас нет различия между тем, увеличивает ли руководитель местного органа власти бюджет, чтобы обеспечить выполнение своих полномочий, или ничего не делает в этом направлении. В любом случае местное самоуправление рассчитывает получить бюджетные дотации на следующий год. Этот фактор формирует иждивенческие настроения.

Одной из главных задач для реализации Закона Украины «О местном самоуправлении» является разработка и принятие законов, устанавливающих налоговые ставки, нормативы отчислений в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов, государственных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет республики; установление порядка образования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и др. Эти законы целесообразно разработать и принять в ближайшие годы.

Главными приоритетами в деятельности муниципальных образований должно стать увеличение собственных доходов и эффективное использование муниципальной собственности — имущества и земли. Для этого необходимо вести систематический учет, осуществлять контроль за поступлением в бюджет налогов и сборов. Для проведения мероприятий по разграничению государственной собственности на землю и ее оформлению в собственность муниципалитетов следует назначить ответственных за проведение указанных мероприятий, подготовить необходимые правоустанавливающие документы и кадастровый план на земельные участки, а также предусматривать финансовые средства в бюджете на проведение этих работ. Быстрее оформить в муниципальную собственность согласованные земельные участки. Только тогда появляется реальная возможность эффективного использования (аренды) земель, а значит, пополнения местных бюджетов. Требуется также вносить изменения и дополнения в существующий Налоговый кодекс, предусматривающий новое перераспределение и закрепление налогов в пользу органов местных самоуправлений, с целью расширения местной налогооблагаемой базы.

Совершенствование бюджетных отношений связано с расщеплением прав местных органов, в т. ч. укреплением их доходной базы, продолжением противоречивости финансовой политики.

Так, доходы местных бюджетов формируются на основе жестких нормативов, а расходы связаны со свободными рыночными ценами; все жители региона, несмотря на уровень обеспеченности, имеют равные права на использование бюджетных средств. Видимо, должна расширяться сфера адресной социальной поддержки. Это касается льгот на проезд в транспорте, льготных тарифов на газ, электроэнергию и др. (имеется в виду, что тарифы установлены ниже себестоимости).

Противоречия между уровнями власти состоят и в том, что полномочия, делегированные нижестоящим органам самоуправления, не всегда обеспечиваются финансированием в соответствующих суммах.

Очевидно, должна быть установлена ответственность за подобные нарушения, в том числе и экономическая, поскольку недофинансирование ставит получателей дотаций в безвыходное положение.

Сам порядок трансфертного финансирования усиливает зависимость местных бюджетов от государственного, тем более, что взаимозачеты запрещены, а кредитование возможно только в специальный фонд и в ограниченных размерах. Расчеты показывают, что нормы бюджетной обеспеченности далеко не всегда обоснованы.

Кроме того, из-за необходимости балансировать бюджеты, местные органы (кроме тех, кто имеет право на бюджетный дефицит) искусственно подгоняют цифры доходов и расходов. В дальнейшем нереальные данные служат основанием для исчисления трансфертов (дотаций выравнивания). Было бы правильнее вести расчеты на основе реально сложившихся фактических сумм за определенный период.

Выводы и перспективы. На современном этапе развития национальной экономики формируется четкое осознание необходимости усовершенствования систем бюджета на местном уровне и существующих отношений. Важным условием успешного функционирования бюджетной системы должно стать фундаментальное углубление реформы бюджетных взаимоотношений между центральными и региональными уровнями власти на основах четкого разграничения ответственности за решение экономико-социальных проблем страны и ее территориальноадминистративных единиц. Предоставление большей самостоятельности местным органам власти в формировании и выполнении местных бюджетов будет способствовать увеличению заинтересованности в наполнении доходной части, устранению противоречий законодательства в бюджетной сфере и т. д.

Выводы:

Как отдельная экономическая категория доходы местных бюджетов выражают сферу экономических отношений общества, которая связана с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов регионального уровня и используется местными органами власти для обеспечения текущих и перспективных задач развития региона.

Доходы местных бюджетов имеют соответствующую базу — Конституцию Украины, Бюджетный кодекс, Законы Украины «О налоговой системе Украины», «О местном самоуправлении в Украине» и другие нормативные акты.

Сегодня на формирование местных бюджетов существует два взгляда. Приверженцы одного из них считают, что местные бюджеты должны формироваться «снизу», то есть, обеспечив потребности конкретной административно-территориальной единицы, излишки средств передавать в высшие бюджеты. Приверженцы другой точки зрения, наоборот, утверждают, что необходимо, прежде всего, обеспечить общегосударственные потребности, то есть местным бюджетам оставить только обеспечение минимальных потребностей, и в случае наличия средств — распределять их между всеми соответствующими административно-территориальными единицами.

Для достижения оптимальной обеспеченности общегосударственного и местных бюджетов и пропорциональности между ними должны быть соблюдены следующие условия:

  1. Единство бюджета и государственного плана экономического и социального развития.
  2. Обеспечение каждого бюджета стойкими доходами, которые тесно связаны с экономической, социальной и экологической ситуацией региона.
  3. Сбалансированность каждого бюджета, независимо от объемов закрепленных за ним доходных источников.
  4. Заинтересованность государственных и местных органов власти в успешном выполнении планов общегосударственных доходов (налоговых и неналоговых) на территории конкретного региона.
  5. Обеспечение равномерности поступлений средств и устранение любых задержек из-за несовпадения сроков осуществления расходов и получения доходов.

Текущие расходы обеспечивают повседневную деятельность регионов и, в основном, связаны с обеспечением потребностей населения. Расходы развития направлены на перспективу, из-за постоянной недостаточности местных финансовых ресурсов они незначительны, а это препятствует ускорению социально-экономического развития общества в целом.

К проблемам местных бюджетов можно еще отнести и такие:

  1. Несмотря на существование соответствующей законодательной базы по бюджетным вопросам, четкий механизм формирования доходов еще не создан, о чем свидетельствуют проблемы наполнения многих местных бюджетов.
  2. Источники доходов бюджета определены в Бюджетном кодексе. Необходимо разработать эффективный, обоснованный механизм межбюджетных трансфертов.
  3. При наполнении местных бюджетов необходимо учитывать не только текущее экономическое состояние административно-территориальных единиц, а также потенциальное.

Главным недостатком существующего механизма формирования государственной региональной политики является несовершенство правовой и институционной базы ее разработки и реализации, что порождает бессистемность и несогласованность действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по проблемам развития регионов.

На данном этапе отсутствуют надежные механизмы координации: с одной стороны, средне- и долгосрочной политики центральных органов исполнительной власти между собой по конкретной территории; с другой стороны — между ними и местными органами исполнительной власти и органами самоуправления в согласовании целей и приоритетов развития на государственном, региональном и местном уровнях.

Нет четкого размежевания сфер полномочий и ответственности между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления разных уровней относительно регионального и местного развития. Властные полномочия органов местной исполнительной власти и органов местного самоуправления необычайно размыты; система государственного управления перегружена дублированием полномочий; хотя полномочия и дублируются, существует очень мало источников разработки альтернативных вариантов политики; имеется необыкновенно мощный формальный аппарат контроля за деятельностью региональных и местных органов власти, хотя реально никто не несет ответственности за качество рекомендаций по разработке направлений политики и предоставлению услуг.

Местные органы власти еще не имеют полноценной законодательной базы для выполнения новых полномочий, делегированных от центральных органов исполнительной власти, а также дополнительных, которые будут определены во время реализации задач децентрализации и деконцентрации. Это приводит к постепенному реформированию системы местного самоуправления в процессе осуществления административной реформы на региональном и местном уровнях, является одной из причин недостаточных темпов осуществления экономических и социальных преобразований.

Для осуществления политики развития региональные и местные органы должны иметь соответствующие экономические и финансовые возможности. Отсутствие этого и в дальнейшем будет приводить к территориальному расширению государственных и региональных ресурсов, неэффективному их использованию, дезинтеграции усилий в решении государственных, региональных и местных проблем, что обусловит дальнейшее углубление территориальных диспропорций в экономическом и социальном развитии.

<< | >>
Источник: Ганевич Е. М.. Финансы. Курс лекций. — О: ПАЛЬМИРА,2009. — 520 с.. 2009

Еще по теме Основные пути укрепления финансовой независимости местного самоуправления:

  1. § 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
  2. Характеристика звеньев финансовой системы украины
  3. Пути укрепления финансовой системы украины
  4. Пути повышения эффективности финансовой политики и совершенствования финансового контроля
  5. Реформирование налогообложения как путь укрепления Государственного бюджета Украины
  6. Роль местных бюджетов в укреплении местного самоуправления
  7. Основные пути укрепления финансовой независимости местного самоуправления
  8. Пути совершенствования бюджетного механизма
  9. Организация государственного финансового контроля
  10. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации
  11. 6.2 Правовое регулирование деятельности ЦБ РФ. Независимость ЦБ.
  12. Основные понятия, термины, определения