Назначение сводного финансового баланса территории

Сводный финансовый баланс территории - это баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных обра­зований¹. В сводном финансовом балансе находят последовательное и вза­имосвязанное отображение финансовые ресурсы территории, их образо­вание, распределение и использование.

Сводные финансовые балансы позволяют измерять и отслеживать финансовые потоки между регионами и центром, регулировать их в инте­ресах решения задач бюджетного федерализма в соответствии с целями региональной политики, а также выявлять утечку инвестиционных финан­совых ресурсов.

С помощью финансовых балансов становятся «прозрачными» бюджет­ные потоки, могут определяться доли регионов в налоговой базе, степень централизации финансовых ресурсов, их «огосударствления», накопления или использования в непроизводительных целях. Поддаются учету, срав­нению и регулированию «экспорт» и «импорт» финансовых ресурсов ре­гиона, общие финансовые итоги процессов перераспределения ресурсов со всей территории Российской Федерации, связанных с взаимодействием данного региона с другими регионами, с федеральным бюджетом и госу­дарственными внебюджетными фондами^{[I] [II].}

Непосредственная цель разработки сводного финансового баланса территории - это выявление потенциальных возможностей оптимального использования всех имеющихся ресурсов данной территории и разработ­ка основных направлений ее оптимального развития.

Сводный финансовый баланс территории должен наиболее полно от­ражать объем финансовых ресурсов, мобилизуемых и используемых в те­чение определенного времени. При этом, с одной стороны, должно осу­ществляться изыскание внутри территориальных резервов и возможностей для финансирования необходимых мероприятий, а с другой стороны, -

поиск наиболее эффективных путей использования денежных ресурсов и концентрация их на наиболее важных и приоритетных в каждый конкрет­ный период направлениях экономического и социального развития тер­ритории.

Таким образом, сводный финансовый баланс территории является отражением финансового потенциала территории, охватывает весь объем ее ресурсов и путей их рационального использования и поэтому может быть широко использован при разработке планов экономического и со­циального развития.

Разработка сводного финансового баланса - одна из составляющих прогноза социально-экономического развития территории, необходимо­го для эффективного регулирования экономического развития региона, определения будущего состояния экономики и сопряженных с нею сфер, выявления важнейших проблем социально-экономического развития.

Сводный финансовый баланс служит инструментом, позволяющим на уровне прогноза макроэкономического развития определить целесообраз­ность принятия тех или иных предложений и решений. В соответствии со ст. 169 Бюджетного кодекса РФ подготовка сводного финансового баланса основывается на прогнозах социально-экономического развития соответ­ствующих территорий и отраслей экономики, предшествует составлению проектов соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Свод­ный финансовый баланс наиболее полно охватывает объем имеющихся финансовых ресурсов по источникам их формирования, которые могут быть использованы для обеспечения расширенного воспроизводства, кол­лективных и социальных нужд, и служит контрольным ориентиром при разработке бюджетной политики на уровнях Федерации, субъекта Феде­рации или муниципального образования.

Одновременно сводный финансовый баланс служит инструментом проверки материально-финансовой сбалансированности экономического и социального развития в перспективном периоде и нахождения диспро­порций в прогнозных проектировках на основе выявления соответствия между формированием финансовых ресурсов и потребностью в них. В современных условиях сводный финансовый баланс есть та основа, кото­рая позволяет обеспечить комплексность, взаимосвязь и оптимизацию принимаемых решений, их целенаправленное воздействие на траекторию рационально-экономического развития территории.

Финансовые потоки доходов территории, взаимодействуя с финансо­выми потоками расходов, образуют своего рода систему, мера равновесно­сти которой и выражается с помощью финансового баланса. В условиях ограниченности финансовых ресурсов балансирование доходов и расхо­дов показывает дефицит ресурсов; тем самым определяется необходимость поиска источников финансирования дефицита за пределами данной тер­ритории.

Показатели финансового баланса, объединенные в разделе «Доходы», представляют собой средства организаций (сальдированный финансовый результат, исчисленный как разница между прибылью и убытками орга­низаций, расположенных на территории области, и амортизационные от­

числения), налоговые доходы (без налога на прибыль), неналоговые до­ходы, средства целевых бюджетных фондов и средства единого социаль­ного налога, сальдо финансовых взаимоотношений с федеральным уров­нем власти.

Прогноз доходов сводного финансового баланса содержит показате­ли социально-экономического развития соответствующей территории за последний отчетный период, ожидаемые показатели до конца базового года, показатели на последующий период, включая ожидаемую оценку результата деятельности хозяйствующих субъектов, налоговых и ненало­говых поступлений, других бюджетных доходов, доходов внебюджетных фондов. В расчетах учитываются также изменения налогового законода­тельства и бюджетного законодательства в текущем году, проведение ме­роприятий по реструктуризации задолженности прошлых лет по плате­жам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды и ряд других обсто­ятельств, влияющих на объем финансовых доходов. При определении бюджетных доходов, включаемых в сводный финансовый баланс терри­тории, должны быть учтены положения, связанные с проводимой госу­дарственной политикой в области межбюджетных отношений, в частно­сти положения о перераспределении налогов по уровням бюджетной си­стемы, о распределении средств финансовой поддержки из вышестоящего бюджета.

В этой связи нельзя не отметить, что перечень обязанностей по непос­редственному решению возникающих проблем общественной жизни, ко­торые приходится решать органам местного самоуправления, требуют относительно большого объема расходов.

Поэтому особенностью территориальных балансов является наличие в структуре баланса региона или муниципального образования средств, по­лучаемых из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации. В доходную часть включается сальдо по взаимным расчетам - разница меж­ду средствами, получаемыми субъектами Федерации или муниципально­го образования из федерального или регионального бюджета, и средства­ми, передаваемыми в соответствии с действующим бюджетно-налоговым законодательством на федеральный или региональный уровень, включая взаиморасчеты с внебюджетными фондами.

Недостаточность доли собственных регулирующих доходов и посту­пающей финансовой помощи из вышестоящего бюджета, хроническая дефицитность местных бюджетов делают эти бюджеты зависимыми от региональных бюджетов. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин, в «...последние два года у нас происходила концентрация ре­сурсов на уровне федерации, и не думаю, что всегда это было обоснован­но. В итоге существенно снизилась доходная часть регионов и, особенно, местного самоуправления»^[IV]. Органы местного самоуправления при этом лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формиро­вание своих бюджетных доходов за счет налоговых источников, а также обеспечивать их планирование. Действующий порядок распределения ре­сурсов между уровнями бюджетной системы, а также расходных полно­мочий между ними таков, что роль органов местного самоуправления в данном случае является преимущественно пассивной. Основные вопросы за них решаются на уровне государства.

Естественно, что такое положение вещей не только не способствует эффективному решению проблем социально-экономического развития регионов, но и усугубляет их.

Имеющийся дисбаланс в доходах и обязательствах на субфедеральном уровне по существу блокирует проведение необходимых преобразований, в частности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, образования и здравоохранения, оплаты труда в бюджетной сфере, а также решение дру­гих важных проблем.

Такое положение терпимым быть не может и требует скорейшего по­зитивного разрешения. Его целью должно быть создание механизмов за­интересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении производ­ственного и налогового потенциала территории, в наращивании финан­совых ресурсов и в активном решении на этой основе назревших социаль­но-экономических проблем, а также стимулирование мер по рационали­зации проводимых расходов.

К сожалению, меры, принимаемые государством, пока не учитывают фактор заинтересованности субъектов РФ, органов власти местного са­моуправления и самого населения в росте бюджетных доходных источни­

ков, в увеличении налогового потенциала своих территорий. Федераль­ные исполнительные органы власти сводят задачу в сфере межбюджет­ных отношений всего лишь к формам передачи средств из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты с целью выравнивания их ресурсного обеспечения. В силу отсутствия концептуальной методологии в данной области, намеченные цели бюджетного регулирования оказываются не­достижимыми.

Вместо политики развития территорий субъектов РФ и муниципаль­ных образований в сочетании с оказанием им помощи проводилась и пока проводится политика, сводящаяся только к оказанию им финансовой по­мощи. Лишь в некоторых субъектах РФ целью политики в межбюджет­ных отношениях видят не просто выравнивание бюджетной обеспеченно­сти до определенного минимума, а «формирование регионального меха­низма регулирования межбюджетных отношений, который приведет к увеличению мотивации муниципальных образований в увеличении дохо­дов и эффективному управлению расходами»^[V].

Прогноз расходов сводного финансового баланса осуществляется ис­ходя из прогноза соответствующих статей баланса, с учетом необходимо­сти снижения дефицита соответствующего бюджета и возможного сокра­щения государственных расходов. По возможности при оценке расходов учитываются расходы на территориях субъектов РФ за счет средств феде­рального бюджета. Это сопряжено с определенными трудностями, по­скольку часть средств федерального бюджета распределяется по регио­нам федеральными министерствами и ведомствами и поступает получате­лям средств, минуя бюджеты субъектов РФ. В связи с этим расходы прогнозируются с учетом экспертной оценки таких средств. Начиная с 1999 г. Федеральное казначейство РФ составляет отчеты об исполнении федераль­ного бюджета в региональном разрезе с последующим официальным опуб­ликованием. Сводный финансовый баланс территории должен учитывать необходимость достижения государственных минимальных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат регионов на предо­ставление ими государственных или муниципальных услуг. При опреде­лении расходов принимается во внимание порядок, закрепляющий опре­деленные обязательства (полномочия) за конкретным уровнем власти в соответствии с действующим законодательством. В базовых показателях для расчета расходов учитываются ожидаемая оценка на соответствую­щий период, прогнозные показатели возможной инфляции и индексации заработной платы и материальных затрат.

Разница между доходной и расходной частями сводного финансового баланса отражает дефицит (профицит) финансовых ресурсов на террито­рии с указанием источников его погашения. Дефицит баланса не может быть равен дефициту соответствующего бюджета, поскольку баланс учи­тывает все доходы, получаемые на соответствующей территории, и все

расходы на этой территории. Дефицит баланса отражает дефицит всех в совокупности финансовых средств, а не только бюджетных. Вместе с тем при прогнозировании дефицита баланса исходят из положений, лимити­рующих дефицит бюджета, учитывают направления государственной бюд­жетной политики по экономии государственных расходов и достижению бездефицитного бюджета. Поэтому в ходе подготовки сводного финансо­вого баланса разрабатывают мероприятия по сокращению затрат и воз­можному снижению расходов. Источниками погашения дефицита балан­са могут являться привлеченные средства как внутренние, так и внешние: кредиты от кредитных организаций, государственные займы, бюджетные ссуды и др.

К сожалению, как уже отмечалось выше, сложившийся порядок пере­распределения средств между уровнями бюджетной системы не способ­ствует росту заинтересованности местных органов власти в увеличении экономического потенциала на территории муниципальных образований, а способствует расширению практики предоставления неоправданных налоговых льгот, завышению бюджетных расходов и т.п. Стратегия руко­водителей местных органов власти сводится к тому, чтобы перед выше­стоящими органами власти показать экономическое состояние и уровень доходов как можно ниже, чтобы получить помощь из вышестоящего бюд­жета как можно больше. Действующий механизм межбюджетных отно­шений толкает руководство субъектов РФ и органов местного самоуправ­ления исходить в своей политике из оправданного жизнью принципа: «про­си больше, дадут меньше». Поэтому они всячески стремятся завысить объем осуществляемых из местного бюджета расходов и уменьшить объем фактически получаемых доходов. При этом применяются любые методы, в том числе идет поддержка неэффективной бюджетной инфраструктуры, применяется практика предоставления неоправданных налоговых льгот, увеличивается без надобности персонал бюджетных учреждений, приме­няются методы перечисления ассигнований через проблемные банки, а затем повторно осуществляют перевод денег получателю и т.п.

Такая ситуация не способствует проявлению ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц за ненадлежащее испол­нение своих обязанностей и просто за бездействие, что порождает общий упадок. Всю вину за нерешенные проблемы органы муниципальной вла­сти в такой ситуации вправе возложить на органы власти вышестоящего уровня.

Очевидно, что нельзя сохранять действующий порядок бюджетного регулирования, закрепляющий за уровнями бюджетной системы неоди­наковые объемы поступающих доходов и обязательств по расходам. Что касается доли средств консолидированного бюджета страны, которая дол­жна закрепляться за местными бюджетами, то ее целесообразно опреде­лять исходя из необходимости передачи в вышестоящие бюджеты квоты средств, достаточной для обеспечения полномочий, закрепленных за Фе­дерацией и ее субъектами. При этом очень важно, чтобы объем средств, подлежащий передаче из консолидированного бюджета в федеральный и региональные бюджеты, не изменялся в течение ряда лет. Это позволит

повысить устойчивость и предсказуемость межбюджетных отношений, уси­лит обоснованность разработки сводного финансового баланса территории.

В случае общей нехватки средств должна соблюдаться пропорция, со­кращающая бюджетные возможности всех уровней бюджетов. Оставшие­ся бюджетные доходы должны полностью поступать в бюджеты муници­пальных образований. Такой подход, несомненно, еще более заинтересу­ет местные органы власти в увеличении экономического потенциала своих территорий, в решении проблем социально-экономического развития.

Таким образом, сводный финансовый баланс выполняет функции тер­риториального финансового инструмента, позволяющего изначально оце­нить на макроэкономическом уровне степень экономической и финансово­бюджетной стабильности или напряженности, произвести экономически и социально оправданный отбор тех или иных вариантов по принципиаль­ным направлениям социально-экономического развития территории.

1.2.